臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1684號107年1月4日辯論終結原 告 周亮豹訴訟代理人 甘大空 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 楊明遠上列當事人間土地鑑界事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落桃園市○○區○○段第53地號土地（重測前為桃園市○○區○○○段第6-20地號土地，下稱系爭土地），因於民國103年1月3日地籍圖重測調查與103年4月15日地籍圖重測協助指界時與鄰地第54地號土地（重測前為桃園市○○區○○○段第7之1地號土地，下稱54地號土地）、第91地號土地（重測前為桃園市○○區○○○段第7之10地號土地，下稱91地號土地）發生界址爭議，被告於103年8月21日依職權召開不動產糾紛調處委員會議，並以103年8月26日府地測字第10302077944號函檢送調處紀錄予原告。
嗣被告復於103年9月3日召開調處會議，並以103年9月4日府地測字第10302170307號函（下稱103年9月4日函）檢送同年9月3日桃園縣政府地籍圖重測界址爭議不動產糾紛調處紀錄予原告，原告不服103年9月4日函，提起訴願，遭決定不受理，向臺灣桃園地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院認其無管轄權，以105年度簡字第91號行政訴訟裁定移送至本院審理。
二、原告主張略以：（一）人民之公法上請求權，並不以法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者為限，如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員違法執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟，有司法院釋字第469號解釋可資參照，即學說上所謂「保護規範理論」。土地法第46條之2、第44條之1、土地法第46條之1至第46條之3執行要點第8點、地籍測量實施規則第83條第1項、第2項、界標管理辦法第9條及第10條等規定，要求地政機關依相鄰地所有人無爭議之界址進行測量，界址應設界標且應永久保存、不得任意移轉動或毀損等，旨在確保測量結果正確，以「正經界，杜糾紛」，核該等規範結構、適用對象及所欲產生之規範效果，可知有保障特定相鄰地所有權人之意旨，行政機關如違反上開規定，擅自變更埋設之地界，依前揭保護規範理論，土地所有權人自得依法請求救濟。原告受土地法等規定所保障之公法上權利受侵害為公法上原因，依行政訴訟法第8條規定，自得提起本件訴訟。（二）被告所屬機關辦理地籍圖重測時，重測人員通知原告於103年4月15日會同協助指界（該次指界係以系爭土地圍牆內為界），因原告不同意該指界結果，另行申請於同年7月1日會同協助指界。由於兩次指界結果不同，因而發產生界址爭議，經移送調處，於同年9月3日作成調處紀錄，原告為丙方、被告所屬龍潭區公所為甲方、同段第54地號土地所有權人為乙方，其結論為：「（1）甲方（7之10地號）與丙方（6之20地號）交界土地界址以現況圍牆為界（圍牆坐落於丙方土地）。（2）乙方（7之1地號）與丙方（6之20地號）交界土地界址以現況圍牆為界（圍牆坐落於乙方土地）」。原告對第2項調處結果不服，乃於同年9月12日，以54地號土地所有權人為被告，向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起確認界址之訴。惟原告當時不清楚法律規定，亦未請教律師，另於105年2月19日以訴願書向被告提起訴願，故原告在訴願書所載之訴願請求欄上，清楚寫明：請求交付系爭土地、第54地號土地100年度重測前之地籍圖、地籍圖面積調查表，以及系爭土地、第54地號土地103年度之地籍圖面積調查表、現況地圖調查表，均交付原告。然而，原告僅是要求被告提供上述資料，並且應以100年鑑界當時之指界現況來確定界址，用以證明被告重測時發生錯誤。詎被告及內政部均誤解原告之請求內容，內政部以調處結果不是行政處分，而以訴願不受理，駁回原告之請求。承上所述，被告乃依103年9月4日調處第1項結論，逕以系爭土地之圍牆內緣而測繪，並更正地籍圖。然而，調處結論所稱之現況（圍牆坐落於丙方土地為界），係指以系爭土地之圍牆外緣作為界址，而非以圍牆內緣作為界址。被告測繪時誤將圍牆內緣作為界址，並作成新的地籍圖，造成原告圍牆反而越界，誠屬重大錯誤。因此，本件程序上之錯誤，自應由本院依法改正。（三）按我國地籍圖重測，採所謂實地對圖法，即由同鄰所有人於一定時間到場指認土地，由負責調查人員按址查對地籍圖，一面記錄地號交業戶申請登記，一面將業戶名稱填入圖內，以備查考，因有四鄰在場並可杜絕冒認情弊，故依土地法第46條之2第1項規定、內政部75年4月29日台內地字第405694號函釋、土地法第46條之1至第46條之3執行要點第8點規定，施測時並應以實地指界為準，不論其現有地界線與地籍線是否相符，以其界標並指界之現有地界線辦理調查並施測，僅在土地所有人不設立界標或到場指界者，始得依序按⒈鄰地界址、⒉現使用人之指界、⒊參照舊地籍圖、⒋地方習慣之順序施測。又依地籍測量實施規則第83條第1項、第2項規定、土地法第44條之1規定及界標管理辦法第9條、第10條規定可知，土地界標乃係於土地周圍界址點位置埋設之標樁，作為永久性標誌，並為土地測量之最重要依據。被告於100年6年4日實施地籍圖測量，系爭土地相鄰地所有人到場指界無誤，並認明界址，依前揭土地法及土地測量實施規則等規定，被告即應以上開界址為據實施鑑界。但是，被告於103年4月15日、同年7月1日實施鑑界及再鑑界時，均未依相鄰土地所有人已無爭議之界址實施測量，甚至違反界樁應永久保存，不得任意移轉動或毀損之規定，造成系爭土地南移，破壞測量之正確性及公平性，該測量程序違反法定程序非常明顯。被告違反土地重測基本原則，未依據無圖根點及界址點辦理，測量程序顯有瑕疵。另地籍測量應以相鄰地所有人無爭議之地址為測量依據，以杜爭議，無論鑑界或再鑑界程序，均不脫離此地籍測量之基本原則，如有違反即屬違法，如謂再鑑界即可不依相鄰地所有人無爭議之界址為據，絕非的論。況依地籍測量實施規則第240條規定，本件土地之圖根點已滅失，即應依界址點作為測量依據，再按上述地籍測量實施規則第83條規定，可知辦理戶地測量，最可靠且重要之測量依據，乃係經相鄰土地所有權人到場共同認定之界址點，只有在不存在無爭議之界址點時，地政機關方得依他法實施測量，此為土地測量之基本原則，地籍圖重測亦同。被告捨棄相鄰土地所有權人無爭議之界址不顧，甚且在無法令依據下，擅自變更原經鄰地所有權人認定而無爭議之界址，違反依法行政原則。（四）原告原登記土地面積為301平方公尺，因重測經調處後，被告以函文告知原告謂：系爭土地面積，依他人指界面積為311.96平方公尺，原告指界面積為327.62平方公尺。究竟被告如何計算出原告土地面積？而原告認為土地面積為327.62平方公尺，故有必要請被告提供上述資料給原告，原告方能精確計算出實際之土地面積，用以更正被告錯誤。（五）另外，系爭土地為原告所有，被告所屬機關進行重測時，竟不顧原告房屋及相鄰54地號土地圍牆早於72年間即已設立完成，至今未曾變動或滅失過，以及54地號土地係於100年間鑑界後，方建築房屋，並無建築圍牆等事實。建設公司於100年間在54地號土地上建屋，欲進行鑑界，當時雙方均以原告系爭土地之圍牆外作為指界，而確定彼此界址，均無糾紛。但是，被告進行重測時，係參照所謂的「舊地籍圖」來辦理重測並指界，但所謂的舊地籍圖為何？未見被告提出並說明。又為何要以系爭土地圍牆內（即指圍牆坐落於54地號土地內）來指界？亦即被告不以100年鑑界時，當時相鄰土地之雙方對於系爭土地圍牆外緣（即指圍牆坐落於系爭土地上）作為界址均已無爭議之情形下，被告重測時未注意及之，反而以系爭土地圍牆內緣來鑑界？以致重測發生重大錯誤，造成原告圍牆平白無端越界建築，實令原告不服。所以，為徹底釐清本件重測造成之界址糾紛，完全是被告計算及測繪錯誤所致，被告有義務提供第54地號土地於100年6月14日之土地複丈圖，以及系爭土地103年度重測前之地籍圖面積計算表與重測後（包含現況圍牆）之地籍圖面積計算表。原告方能據此而計算出為何出現如此不同之土地面積。原告既是系爭土地所有人，而財產權受憲法第15條明文規定所保障。所以，原告有權請求被告提出上述資料交付原告，以改正被告之錯誤，被告不得拒絕交付。（六）又系爭土地與相鄰之91地號土地間有原告建造之圍牆，根據103年9月3日調處之第1項結論（91地號土地與系爭土地交界土地界址以現況圍牆為界－圍牆坐落於丙方土地－），該項結論係指以原告土地上之圍牆外緣為界。但被告卻錯誤將其解讀成以圍牆內緣為界，亦未說明如何計算出確實面積而測繪出地籍圖，以致造成被告新測繪成之地籍圖發生錯誤。因此，若以圍牆內緣為界者，原告土地面積必發生錯誤，且造成原告圍牆有越界之情形等語。並聲明求為判決：⑴被告應將坐落桃園市○○區○○段第54地號土地於100年6月14日之土地複丈圖，交付原告。⑵被告應將坐落桃園市○○區○○段第53地號土地於103年度重測前之地籍圖面積計算表，以及重測後（包含現況圍牆）之地籍圖面積計算表，均交付原告。⑶被告應將坐落桃園市○○區○○段第53地號、第91地號土地按103年9月3日之調處結論重新測繪地籍圖。（關於原告不服103年9月4日函提起撤銷訴訟部分，本院另為裁定）
三、被告則以：（一）依辦理土地複丈與建物測量補充規定第18點規定及內政部92年11月28日台內地字第0920016400號函示，倘原告請求閱覽、影印改制前桃園縣○○區○○○段○○○○號於100年6月14日土地鑑界時之土地複丈圖影本，應予否准。另103年9月3日不動產糾紛調處會議上放映之調處圖說及分析表，係說明地籍圖重測當時協助指界位置、土地所有權人另行指界位置與地籍圖重測前後面積分析相關資料，用以提供調處時之參考，倘土地所有權人有參考之需，得以書面方式向被告申請，不應以訴願方式請求提供。（二）原告系爭土地因與毗鄰土地界址認定不一致而產生界址爭議，後經被告所屬不動產糾紛調處委員會分別於103年8月21日及同年9月3日召開2次調處會議，並依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條規定，予以裁定調處，並以103年9月4日檢送調處紀錄予原告。因原告不服調處結果，嗣於103年9月12日訴請司法機關確認系爭與毗鄰土地間界址，前開土地界址爭議案刻正由法院審理中。是以，系爭土地未涉及法院確認界址部分，爰依上開調處辦法規定，續依調處結果辦理重測成果公告事宜，並於公告期滿後辦竣標示變更登記在案，系爭土地與毗鄰土地間界址依上開調處結果以現況圍牆外圍為界辦理地籍圖重測，尚無測繪錯誤情事。（三）原告對被告103年9月4日函提起訴願，依最高行政法院37年判字第43號判例意旨，本案顯不適用訴願程序。故而原告對被告103年9月4日函提起行政訴訟，並請求提供土地複丈圖、地籍圖重測前後面積分析等相關資料，顯非法之所許。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。因此提起上述一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件。其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定，基於公法契約之約定或因事實行為而生對國家享有公法上請求權而言。而原告之訴，若在法律上無提起給付訴訟之公法上請求權之實體法律依據者，在法律上為無理由者，行政法院應以判決駁回之。
（二）查原告主張依土地法第46條之2、第44條之1、土地法第46條之1至第46條之3執行要點第8點、地籍測量實施規則第83條第1項、第2項、界標管理辦法第9條及第10條等規定，提起本件給付訴訟。惟按土地法第44條之1規定：「（第1項）地籍測量時，土地所有權人應設立界標，並永久保存之。（第2項）界標設立之種類、規格、方式與其銷售及管理等事項之辦法，由中央地政機關定之。」第46條之2規定：「（第1項)重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。
逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：
一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」土地法第46條之1至第46條之3執行要點第8點規定：
「地籍調查時，土地所有權人依土地法第46條之2於現有地界線設立界標並到場指界者，不論其現有地界線與地籍線是否相符，以其界標並指界之現有地界線辦理調查並施測。但相互毗鄰土地涉及不同使用分區或使用地時，仍應依有關管制規定辦理。」地籍測量實施規則第83條第1項、第2項規定：「（第1項）土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。（第2項）到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。」界標管理辦法第9條規定：
「土地所有權人或管理人應對土地界標妥為維護管理，永久保存，並不得任意移動或毀損。」第10條規定：「辦理地籍測量或土地複丈地籍調查時，應將實地埋設界標之種類、相關界標間之距離及與附近固定物之關係查註於地籍調查表內。如有第7條所列界標埋設困難或無法埋設情形者，應於地籍調查表內註明其原因。」上開規定經核均非原告得主張本件公法上請求之實體法律依據。況被告亦已陳明原告聲明第⑴項、第⑵項請求交付之土地複丈圖及面積計算表，係在大溪地政事務所保管，被告並無此資料，則原告逕向被告訴請交付上開資料，亦屬無據。又土地法第46條之2第2項已明定土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。亦即應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理。
原告亦已因不服103年9月3日之調處結論而向臺灣桃園地方法院提起民事訴訟，其並無實體法上之依據可請求被告應按103年9月3日之調處結論重新測繪地籍圖。至原告雖復稱其於訴願書之請求欄上已有相關記載，故除依行政訴訟法第8條第1項請求外，另亦依同法第5條第2項規定請求云云。惟行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟，係規定人民依法申請之案件，經中央或地方機關作成否准之行政處分，並經訴願程序後，得提起該條規定之行政訴訟，請求行政機關作成特定內容之行政處分。本件原告就其聲明請求之事項，並未依法向行政機關提出申請及經行政機關作成否准處分，縱原告於不服103年9月4日函提起訴願時，在訴願書上已有相關記載，亦與課予義務訴訟之規定不符，是原告此部分主張亦難認有據。
五、從而，原告上開主張均非可採，本件原告之訴為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 樓琬蓉