臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1690號107年6月5日辯論終結原 告 郭學廉被 告 臺灣○○地方法院檢察署代 表 人 朱兆民（檢察長）
送達代收人 鄭婷之訴訟代理人 陳則光
邱亮淳上列當事人間考績獎金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國105年9月13日105公審決字第0290號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前任職被告期間（民國90年1月12日至97年3月15日），因涉嫌違反洗錢防制法等案件，經最高法院檢察署特別偵查組檢察官於102年3月8日提起公訴；被告審認原告違法失職情節重大，違反公務員服務法、檢察官守則等相關規定，重新辦理其93年至96年年終考績，函報臺灣高等法院檢察署層轉法務部；法務部於103年7月29日重行核定原告93年至96年年終考績均考列丙等；其中93年及94年年終考績部分，經銓敘部重行銓敘審定其獎懲結果為「留原俸級」，並撤銷該部對其93年及94年年終考績原列甲等之銓敘審定。原告不服93年及94年年終考績重行核布考列丙等及重行銓敘審定結果，分別提起申訴、再申訴及復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）103年12月30日103公申決字第0405號再申訴決定書決定再申訴駁回，及同年11月25日103公審決字第0321號復審決定書決定復審駁回。原告就上開銓敘審定部分提起行政訴訟，經本院104年度訴字第180號判決駁回其訴，最高行政法院104年12月31日104年度判字第784號判決駁回上訴確定在案。嗣被告審認原告93年及94年年終考績考列等次變更為丙等後，其93年、94年之考績獎金及年終工作獎金應予追還，且94年至95年應按簡任第十一職等年功俸一級710俸點支領年功俸、專業加給及主管職務加給，其所溢領之考績獎金、年終工作獎金及晉級後支領之俸給差額，合計新臺幣（下同）808,808元，均屬違法溢領之給付，乃以105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號書函通知原告於文到次日起30日內繳還。原告不服，提起復審，於復審中被告以105年8月22日○○檢兆人字第10505003430號書函更正追繳金額為804,660元，經復審決定駁回復審。原告仍不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張略謂：
（一）法務部曾以104年7月3日法人字第10408515300號函，撤銷該部96年6月29日法令字第0961302471號，核派原告為簡任第12職等至第13職等主任檢察官，溯自00年0月0日生效之派令，令原告回任簡任第10職等至第11職等職務。案經原告不服復審決定，提起行政訴訟後，業經鈞院以105年度訴字第93號，做出撤銷復審決定及法務部104年7月3日函之判決。法務部在未提上訴該判決確定後，乃於105年9月26日法人字第10508521340號函知被告、銓敘部、保訓會等機關，依法辦理撤銷。即原告仍回復原核派晉敘簡任第12職等至第13職等主任檢察官職務。故認在法務部晉敘簡任第12職等至第13職等主任檢察官派令仍然有效下，原告受有利益即有法律上原因，依民法第179條後段規定，原告自無返還義務。
（二）現行公務人員考績法規，既未規定各機關對於原已確定之考績，得以原考評有違法情事，可予撤銷而重為評定；更無公務人員於原已確定之考績經違法撤銷而重為評定時，負有應繳回溢領之考績獎金、晉級獎金、年終工作獎金等公法上金錢給付義務之明文，是本件考績重評並進而變更原告原業經銓敘審定之官職等及俸給之行政處分，因係違反法律保留原則及違憲而無效。從而被告向原告追繳考績獎金等部分，亦是違反法律保留原則及違憲，同樣具有無效之理由，當不得做為向原告請求返還之依據。且對原已確定之考績經違法撤銷而重為評定之公務員，是否負有應繳回溢領之考績獎金、晉級獎金、年終工作獎金等公法上金錢給付義務，法無明文；主管機關應另行提起一般給付訴訟，於法院判命給付確定後，始得據為執行名義並移送強制執行。被告命原告於該函收受日起30日內繳交考績獎金等共計808,808元之函文，屬於法無據之無效行政處分，應予撤銷。
（三）本件重評原告93、94年考績所引用之考績法及銓敘部所發布101年10月3日部法二字第10136445122號函，有違中央法規標準法第5條、第6條、公務人員保障法第13條、第14條之法律保留原則，且被告以公務人員考績法規未明文規定之方式，非法類推適用行政程序法之相關規定，對於非屬行政處分之考績評定，以重行評定考績之方式，送請銓敘部將原已經銓敘審定之公務員官等、職等及俸給予以變更，進而重行銓敘審定，所做出考績「丙」等及「依法留原俸級」之行政處分等，所為之制裁結果，性質上與須經公務員懲戒機關依法定程序始得為之之降級、減俸之懲戒處分，效果無異。依此而言，則可對所有公務員違法或失職行為，既可不送監察院審查，也可不送公務員懲戒委員會審議，直接剝奪公務員服公職之憲法上權利，此種規避前開憲法及法律規定之方法，嚴重侵害原告受憲法保障之財產權、工作權與服公職權，牴觸憲法第7條、第15條、第18條、第77條、第172條及司法院釋字第483號、第491號、583解釋，不得作為處分依據。
（四）所謂違法行政處分，係指於作成行政處分時，即構成違法者。最高行政法院99年判字第1074號判決可資參照。判斷原告原來之93、94年考績評定及官職等、俸給之銓敘審定，有無違法之時點與原因事實，應以處分作成之93、94年當時事實狀態及法律規定為基準，不應考慮當時所未發生之事實，也不受處分作成當時所呈現的證據之限制，依當時客觀存在之事實，原告當年之受考與評定屬合法有效，被告重行考評之處分自屬違法。且原告於93、94年度年終之甲等考績，係由主管人員就原告各該年年終考核當年1至12月任職期間之成績，以考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關法務部核定，送銓敘部銓敘審定，均合於公務人員考績法第14條第1項之規定，於處分當時並無有何「違法」之處。主管人員全係以其所見所聞主動以考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關法務部核定，無須受考人提供何種資料或為何陳述，原告並未以何詐欺等不正方法，使主管人員為任何行政行為，洵可認定。
（五）所謂「年終考績重行核定、審定為丙等」適法與否，當為本件金錢給付請求基礎，在於本件是否屬於不當得利之類型，本於多階段行政處分法理，本院審查範圍，應包含「年終考績重行核定、審定為丙等」是否適法。
（六）並聲明求為判決：保訓會105年9月13日公審決字第0290號復審決定及被告105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號函（含被告105年8月22日○○檢兆人字第10505003430號函）均撤銷。
三、被告則抗辯略以：
（一）按原告重行銓敘審定之考績結果，原93年及94年年終考績核定及銓敘審定結果所溢領之考績獎金、年終工作獎金及依考績列等獎懲結果晉級而增加之俸給差額等給與金額，共計804,660元，係屬違法溢領之給付，依行政程序法第117條、第121條第1項之規定，原授予利益之行政處分既經撤銷，則原告受領系爭給與，即屬欠缺法律上之原因而受有利益，構成公法上之不當得利，應負返還之義務，爰被告105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號書函通知其於文到次日起30日內繳還，又因94年1月1日待遇調整，93年年終工作獎金應以該(93)年度支領之待遇數額計算，爰被告以105年8月22日○○檢兆人字00000000000號書函更正其應返還金額為804,660元。
（二）又按公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」次按銓敘部101年10月3日部法二字第10136445122號函釋略以，為回歸考績綜覈名實、信賞必罰之立法意旨，同時顧及社會觀感，各機關如於事後知悉受考人之違法失職行為，仍宜重行審究其違法失職行為各該年度之考績，以維護公務人員之廉能官箴。依重行辦理考績核定等次及銓敘審定結果，核給考績獎金、年終工作獎金及依考績列等獎懲結果晉級核敘俸級所支給之俸給等，為給付行政之一部，應係屬行政處分。被告93年及94年年終考績重行審定為丙等，其所發生之法律效果，應予以更正，爰原告原受領之給與，屬違法溢領，構成公法上不當得利，被告依行政程序法第117條及第119條規定，以105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號書函通知其於文到次日起30日內繳還其溢領之給與，再以105年8月22日○○檢兆字人字00000000000號書函更正其應返還金額為804,660元，應屬於法有據。
（三）並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院判斷：
（一）法令適用之說明：
1.按公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績。」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」第6條第1項規定：「年終考績以一百分為滿分，分甲、
乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：八十分以上。…丙等：六十分以上，不滿七十分。」第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定：（第1款）一、甲等：晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與二個月俸給總額之一次獎金。……（第3款）三、丙等︰留原俸級。……」第2項規定：「前項所稱俸給總額，指公務人員俸給法所定之本俸、年功俸及其他法定加給。」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。……」第16條規定：「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」第18條規定：「年終辦理之考績結果，應自次年一月起執行；……。」93年、94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第3點規定：「發給標準㈠年終工作獎金：……3.九十三年一月三十一日以前已在職人員至同年十二月一日仍在職者發給一個半月（1.5個月）俸給之年終工作金……。」第7點規定：「適用本注意事項之人員年終考績（含另予考績）列丙等……者，其年終工作獎金應依下列規定發給：……㈢……年終考績……列丙等……者，當年不發給年終工作獎金……。」依上開規定可知，公務人員年終考績考列丙等者，當年不發給考績獎金、年終工作獎金及翌年俸級不晉敘。
2.104年12月30日修正施行之行政程序法第127條第1項、第3項規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。……（第3項）行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。……」。
（二）查事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告103年9月1日○○檢榮人字第10305003680號考績通知書及送達證書（見原處分卷第1頁至第3頁）、被告103年9月16日○○檢榮人字第10305003810號考績通知書及送達證書（見原處分卷第4頁至第6頁）、保訓會103公申決字第405號再申訴決定書（見原處分卷第13頁至第19頁）、保訓會103公審決字第321號復審決定書（見原處分卷第21頁至第24頁）、本院104年度訴字第180號判決（見原處分卷第25頁至第40頁）、最高行政法院104年度判字第784號判決（見原處分卷第41頁至第51頁）、被告105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號書函（見原處分卷第52頁、第53頁）及簽收單（見原處分卷第55頁）、被告105年8月22日○○檢兆人字第10505003430號書函（見原處分卷第77頁、第78頁）及復審決定書（見本院卷第86頁至第90頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張被告縱欲請求返還前已發給之考績獎金等，亦應提起一般給付訴訟，不得逕以行政處分為之云云，惟修正前行政程序法第127條第1項、第2項規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」關於行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷而溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付時，行政機關得否作成下命之行政處分命返還，過去實務見解存有爭議，最高行政法院於104年6月第1次庭長法官聯席會議決議略謂：「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。」實務見解亦認為行政機關於撤銷授益行政處分同時通知受益人應返還因該處分所受領之給付，該通知返還受領給付部分，並未對外直接發生下命返還之法律效果，僅屬觀念通知，而非行政處分，如受益人拒不返還，行政機關尚不得直接移送行政執行，必須向行政法院提起一般給付訴訟，請求法院判命受益人返還所受領之給付。行政程序法之主管機關法務部有鑑於此，為避免為數可觀之授益行政處分經撤銷後，請求返還不當得利案件，均須逐案向法院提起行政訴訟請求，且造成民眾必須跑法院，負擔訴訟費用之勞費，也因而嚴重影響行政效能，乃研提行政程序法第127條修正草案，增訂第3項，明定「行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」以符合行政經濟原則，並杜爭議。另考量受益人或有對前開命返還之處分不服而提起行政救濟之情形，為避免行政機關於上開處分未確定前，即移送行政執行，並增訂第4項「前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」上開規定於104年12月30日修正公布，並自公布日施行。而增訂行政程序法第127條第3項規定，應屬程序法規，基於程序從新之原則，於行政程序法第127條規定104年12月30日修正施行後，如有同條第1項所定公法上不當得利之事實或法律關係存在，不論該事實或法律關係發生於新法施行前或施行後，於請求權時效期間內，原作成授益處分之行政機關，均得於上開規定施行後直接作成書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還。（法務部105年8月17日法律字第10503512180號函同此見解，可資參照）。本件被告係於行政程序法104年12月30日修正施行後，於105年6月1日命原告返還已受領之金額，依新修正之行政程序法第127條第1項、第3項規定，自應由行政機關作成限期命受益人返還之行政處分。原告援引修法前行政法院相關裁判主張本件被告應以提起一般給付訴訟方式請求返還，不得作成行政處分命返還云云，尚有誤會。
（四）原告雖主張：已確定之93年、94年考績不得重評，且不應以93年、94年考績評定時所未發生之事實將原告考績重評為丙等，原告95年確定晉敘，依公務人員陞遷法第12條第1項第5款反面解釋反推原告最近1年即94年年終考績不能考列丙等；所謂「年終考績重行核定、審定為丙等」適法與否，當為本件金錢給付請求基礎，在於本件是否屬於不當得利之類型，本於多階段行政處分法理，本院審查範圍，應包含「年終考績重行核定、審定為丙等」是否適法云云，惟查：
1.年終考績依前述考績法規定，由三個階段之行為構成，即考績機關（原服務機關）、核定機關（上級主管機關）及審定機關（銓敘部）共同參與。「關於公務人員之考績及依考績晉敘之行政處分，原則上應由主管機關核定，送銓敘部銓敘審定，銓敘部銓敘審定後，各機關始得以書面通知受考人，而對外發生法律上效果，是為二個機關本於各自職權，先後參與作成行政處分之所謂多階段行政處分，此際為後階段行為之機關，固應依法尊重先階段之行為，不能自為變更先階段行政行為之內容；而具有行政處分性質者，則為後階段之行為，既非二機關分別作成核定、審定處分，亦非二機關共同作成核定、審定處分，而係以主管機關核定為基礎，而由銓敘部審定完成之單一行政處分。」（最高行政法院90年度判字第1733號判決參照），是於考績事件，行政法院係採多階段行政處分之法理，認為以最終審定機關即銓敘部之審定處分為行政處分，故對於銓敘審定處分不服，得以銓敘部為被告，提起行政訴訟救濟。
2.原告不服銓敘部撤銷原告93年及94年年終考績原列甲等之銓敘審定，重行銓敘審定其獎懲結果為「依法留原俸級」之處分，循序提起行政訴訟，經本院104年度訴字第180號判決、最高行政法院104年度判字第784號判決駁回原告之訴確定，判決理由中已詳細說明由前開考績法規定可知，各機關辦理年終考績，主管長官應就部屬之工作、操行、學識及才能等項表現進行考評，惟受考人於年度內所為違法失職之行為，機關主管長官未必均能立刻知悉，如有嗣後經告發或其他原因而知悉，且進而查證屬實者，本諸前揭考績應本綜覈名實、信賞必罰之旨，原未考量該等違法失職行為所為之考核，自非準確客觀而於考績法有違。是各機關對於原已確定之考績，得否以原考評有違法情事而予撤銷並重為評定，現行考績法雖未規定，惟因行政機關之行政行為本應基於依法行政及信賴保護原則，並因公務人員年終考績之評定屬各機關長官權責，原辦理考績機關如發現受考人有違法失職、涉及弊案，情節重大等得予更正或變更原銓敘審定之情事者，參酌行政機關得依職權撤銷違法行政處分之意旨，對於公務人員考績經評定並經銓敘審定後，亦應認行政機關得本於職權予以撤銷並重為評定，而類推適用前揭行政程序法第117條及第121條第1項等規定。
3.又，被告103年重評原告93年、94年考績為丙等，經法務部重行核定93年、94年年終考績為丙等及撤銷各年度原列甲等之核定，原告不服，提起申訴、再申訴，經保訓會於103年12月30日以103公申決字第405號再申訴決定駁回。
斯時司法實務均認關於考績丙等之評定未改變公務員身分，屬公務人員保障法第77條第1項所指管理措施，不得提起復審、行政訴訟。嗣最高行政法院於104年8月25日作成公務員年終考績考列丙等得提起行政訴訟之決議，原告並對之提起行政訴訟，經本院105年度訴字第1689號裁定認為原告93年、94年年終考列考績丙等已於103年12月30日確定，無適用前述最高行政法院決議之餘地，而以起訴不備要件不合法為由，駁回原告之訴（見本院卷第159頁至第161頁），原告不服提起抗告，亦經最高行政法院106年裁字第2047號裁定駁回（見本院卷第242頁至第245頁）。
4.被告於接獲銓敘部重行銓敘審定原告93年、94年年終考績獎懲結果為「依法留原俸級」，依前揭重行核定、銓敘審定之93年、94年年終考績均考列丙等及依法留原俸級之結果，認為依法不應發給原告93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額，而以105年6月1日○○檢榮人字第10505001900號書函及105年8月22日○○檢兆人字第10505003430號書函，通知原告繳回已發給之93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額804,660元，核其內容及性質，已寓有依行政程序法第117條、第121條第1項規定撤銷原核發該等獎金、薪資差額之授益處分及依同法第127條第1項、第3項規定確認返還範圍及限期命受益人即原告返還之意。原核發93年、94年考績獎金、年終工作獎金及薪資差額之處分，既因93年、94年年終考績已重評為丙等並銓審確定，依法不發給考績獎金、年終工作獎金及翌年俸級不晉敘，原告亦無行政程序法第117條及第119條信賴值得保護之情事，被告依職權撤銷原核發該等獎金、薪資差額之授益處分及依同法第127條第1項、第3項規定確認返還範圍及限期命原告返還，於法自無不合。原告並非因晉敘簡任第12職等至第13職等主任檢察官派令而獲本件獎金及薪資差額之核發，原告主張上開派令仍有效，其受利益有法律上原因，無返還義務云云，並非可採。
5.又，所謂多階段行政處分係指須其他行政機關或行政主體之同意，在行政內部予以協力，始能合法作成之行政處分。此一同意，通常係由有同意權之行政機關，對作成行政處分之機關，在行政處分內部所為之表示，欠缺對外效力，並非行政處分，人民僅得對行政處分，請求法律救濟，純粹行政內部之同意或不同意，並非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟。惟人民就行政機關對其所為之行政處分提起行政爭訟時，行政法院應一併審查協力機關之同意或不同意。準此，考績銓審處分雖為多階段行政處分，但核發考績獎金之處分，僅係以確定之考績銓審處分為基礎，而另作之行政處分，二行政處分得分別救濟，核發考績獎金之行政處分並非屬多階段行政處分。本件係審理被告前開撤銷原核發獎金、薪資差額之授益處分及命返還處分有無違法，並非審理考績銓審處分有無違法，是考績銓審處分因屬另一行政處分，並非本件所應審查之行政處分，是關於原告主張不得重評考績、不得評定其考績丙等等爭執，自非本院所能審究。
（五）綜上所述，原處分經核並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。又，本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁；本院並未認為本件適用之法律有違憲疑義，原告請求本院於其已提出之釋憲聲請案作成解釋前，停止本件訴訟程序，尚無必要，併此說明。
五、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 107 年 6 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 26 日
書記官 陳 又 慈