臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1736號106年9月21日辯論終結原 告 呂子昌訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師被 告 監察院代 表 人 張博雅（院長）訴訟代理人 吳秀惠
吳育芬上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國105 年9 月29日院台訴字第1053250048號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國99年12月25日起擔任新北市議會議員至103 年12月24日止，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2條所稱之「公職人員」，訴外人○○○為原告之配偶，為利衝法第3 條第1 款所稱之「公職人員之關係人」。被告審認原告於擔任新北市議會議員期間，明知其與新北市政府或其官員有職務監督關係，亦明知其所有之新北市○○區○○段
5 筆土地位於「變更淡水都市計畫（部○○○區○道路用地）」案（下稱甲案）範圍內，仍於102 年5 月9 日新北市都市計畫委員會（下稱市都委會）第32次會議審議該案時，以市議員身分參與該次會議並發言要求以整體開發，採區段徵收方式取得土地，並至甲案審議決議作成期間均在會場，影響受其監督之新北市政府之決策，且因土地取得方式改變，將使原告獲取財產上之利益，違反利衝法第7 條規定；被告另審認原告於新北市議會102 年3 月18日第1 屆第12次臨時會第4 次會議（下稱系爭臨時會第4 次會議）開會審議新北市○○○區○○段000 、000 地號等5 筆土地由工業區變更為住宅區」案（下稱乙案）時，明知○○段000 、000 地號等2 筆土地（下稱系爭000 、000 地號土地）為其配偶所有，卻仍參與議案之審議及表決，係知有利益衝突，而未依法自行迴避，違反利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款規定。
被告就原告上開2 行為，分別依利衝法第14條、第16條規定，以105 年3 月7 日院台申貳字第1051830764號裁處書（下稱原處分）各處以法定罰鍰最低額新臺幣（下同）100 萬元，合計200 萬元。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原處分關於甲案部分：
１、原處分違反明確性原則：原處分僅分別於事實欄及理由欄泛稱原告持有坐落甲案範圍內土地5 筆、17筆云云，卻自始未具體明確指出原處分所謂原告持有之土地地號為何，且被告亦自承於原處分作成前，未查證甲案範圍土地清冊、新北市城鄉服務網之地籍圖、都市書圖等資料，是原處分未具體記載裁罰事實，違反行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定之明確性原則，致原告無法查悉裁罰事實內容而無從陳述意見，嚴重侵害原告權益，實為不具形式合法性。
２、102 年1 月18日市都委會專案小組召開甲案第1 次研商會議中，吳堂安委員即已明確指出：「倘本次以個案變更都市計畫方式先行將道路部分辦理變更，日後兩側農業區開發時即須另行劃設其他公共設施用地負擔，應預為因應內政部都委會小組意見將周邊農業區之整體規劃一併納入考量。」可知甲案須採整體開發乙節，於102 年5 月9 日市都委會第32次會議「前」，即有市都委會專案小組委員前於第1 次研商會議中認為原處理方案不當，而提出應「整體開發」之方案。準此，可資證明甲案「整體開發」之需求，乃與市都委會委員之專業認知一致，且該建言實有助該案之土地開發，原告之建議出於公共利益考量，乃不言可喻。又市都委會第32次會議所做成之決議內容，乃各委員本於專業所為，原告自始、當然、絕對無權就決議內容為退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等權力或影響力，亦即原告毫無干涉、動搖或影響市都委會之裁量，故該決議實與原告無涉，更非原告所能置喙；甚者，市都委會第32次會議紀錄，根本未記載該決議係因原告出席並於該次會議發言而為，是殊難認原告有任何違法之情。何況，觀諸該次會議因民眾陳情之故，故未就甲案範圍土地取得方式作出決議，而係決議委請專案小組再行研議甲案土地取得方式可行性，並衡酌土地所有權人意見，要與原告個人利益無關，且新北市政府於市都委會第32次會議後，猶作成103 年4 月8 日北府工新字第1033472353號函載明：「……本府將研議採都市計畫個案變更以一般徵收方式取得道路用地，持續推動本工程。……」，足證原告參與市都委會第32次會議之發言，無從影響新北市政府決策，被告率稱原告參與市都委會第32次會議，將獲取財產上利益，該當利衝法第7 條假借職務上之權利、機會或方法，圖本人之利益云云，委無足取。
３、原處分以不確定事實為基礎，恣意臆測原告取得利益云云，顯有裁量濫用之違法：
被告迄今無法提出客觀證據證明原告將因甲案範圍內土地取得方式不同而獲取利益，至原處分所載因徵收方式之不同將可能使原告獲益約高達1 億5829萬餘元云云，僅為被告臆測之詞，被告以不確定事實為基礎，恣意臆測原告取得利益，有裁量濫用之違法。況且，原處分所謂原告獲利情形，其獲利之計算方式、金額，充其量僅係「可能」，並非具體確定，益徵被告作成原處分未盡事實調查之義務。此外，被告亦未舉證證明原告主觀上有何可歸責之處，逕以利衝法第7 條之規定裁罰，要與行政罰法第7 條、最高行政法院105 年度判字第122 號判決意旨不符。
４、甲案範圍之土地所有權人並未與新北市政府就土地取得方式乙節取得共識，曾多次提出陳情，並於協調會、討論會明白表示不同意新北市政府以一般徵收之方式取得土地，而期以區段徵收為之。此外，甲案顯係攸關淡水新舊市區民眾通行之公益，誠如新北市政府新建工程處（下稱新北市新建處）職員即訴外人陳亦揚、王益翔陳述，一般徵收或區段徵收各有優劣，而須綜合各項因素審酌，實難逕以單一因素驟稱有利。然原處分及訴願決定忽視前揭陳述，徒以經濟價值之單一因素，逕指甲案所屬農業區，如由一般徵收改為區段徵收，將使原告名下所有農業區土地17筆，因徵收方式不同，獲益約高達1 億5829萬餘元云云，顯係被告徒以主觀、具政治意識之武斷臆測，嚴重違反行政程序法第9 條、第36條之規定及證據法則、論理法則。
（二）原處分關於乙案部分：
１、原處分違反明確性原則：原處分理由欄僅謂：「經檢視新北市議會審議乙案之『相關資料』及『相關證人之證詞』，受處分人……於議會開會審議乙案時，先由提案人( 即受處分人) 報告後，再經主席宣布決議」云云，卻自始未具體指明原處分援引之資料名稱、內容為何，更未陳明證人係何人，其於何時、何地及該人陳述何種內容等。是以，原告當無法查悉被告裁罰之具體事實，原處分違反明確性原則甚明。
２、原告於系爭臨時會第4 次會議所為之發言核屬言論免責範疇：
因新北市○○區○○段000 、000 、000 、000 等地號，及新北市○○區○○○街00、00、00、00號等合法住宅，前遭都市計畫錯誤劃定為工業區，致民眾財產權之權益遭受嚴重侵害，原告方為不特定人利益陳情，始於系爭臨時會第4 次會議，建議將乙案納入淡水( 竹圍地區) 通盤檢討案範圍，且新北市議會決議亦僅係送市府研究辦理而已。原告就行政機關之錯誤及違法行為而為意見表達，乃基於公共利益，以盡民意代表之責，並非為個人利益，考以司法院釋字第165 號、第435 號解釋意旨，原告前述發言洵屬言論免責範疇，當無違反利衝法第6 條、第10條第1項第1 款規定之情事，於法臻然。
３、本件關於乙案部分不該當利衝法第6 條、第10條第1 項第
1 款規定利益衝突應迴避之要件：⑴系爭臨時會第4 次會議摘要紀錄之審查意見係載明：「送
市府研究辦理」，且大會決議亦明揭「照審查意見通過」，稽以上開審查意見及大會決議內容，充其量僅係送新北市政府研究爾爾，並無對乙案為任何具體決定，殊無產生任何影響，何來利益衝突可言，原告當無迴避之必要。何況，原告對於該陳情案根本無退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等行為，亦即原告毫無裁量餘地，原告當無利益衝突未予迴避之情可言。參以系爭臨時會第4 次會議紀錄，乙案係主席直接決議並無審議及表決過程，自與利衝法第10條第1 項第1 款規定之「表決」要件不符。因此，本件就此部分顯不該當利衝法第6 條、第10條第1 項第
1 款規定利益衝突應迴避之要件。⑵按都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原
都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。又都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有都市計畫法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。而揆諸新北市政府城鄉發展局( 下稱新北市城鄉局) 職員周維倩、彭介山及新北市政府政風室主任邱議樂（下稱周維倩等3 人）之證詞，可知新北市政府係認定原告僅以一般人地位就通盤檢討提出陳情，故就新北市政府而言，對於原告納入通盤檢討之陳情或係充耳不聞，抑或祇與其他陳情案併供參考爾爾，況新北市議會根本未就乙案為具體決定，原告焉有利益衝突存在？再參諸新北市政府103 年10月13日北府城都字第1031868136號函之意旨，業已明確表示乙案乃屬通盤檢討，並非個案變更。準此，原告僅係針對多數人利益之抽象法規範而為意見之發抒，而非為個人之利益，故無利益衝突可言。從而，本件即無利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款規範應迴避之情事，自無違反上開規定可言。
４、原處分有違反證據法則、論理法則、裁量濫用之違法：新北市政府103 年10月13日北府城都字第1031868136號函暨檢附之「本市○○區○○段000 、000 地號等2 筆土地，由工業區變更為住宅區之說明」文件（下稱系爭乙案說明文件），業已陳明「淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢討）」案根本尚未經內政部都市計畫委員會（下稱部都委會）審議通過，職此，根本無從確定前述通盤檢討案將來是否通過審議，故作為該案部分之乙案，亦無法確定是否由工業區變更為住宅區，惟被告逕出於主觀臆測，無任何客觀證據，率以不確定之事為基礎，驟稱原告配偶持有之土地經濟價值提高云云，容有違反證據法則、論理法則、濫用裁量之違法。抑有甚者，參以新北市政府98年1 月16日公告之「變更淡水（竹圍地區）細部計畫（第一次通盤檢討書）」附錄土地使用分區管制要點第4 點，土地使用分區種類之住宅區，區分為住宅區（一）、（二）、（三）、（四）、（四之一），再參酌周維倩等3 人證稱變更完成後，會變成住宅區（一）、（二）、（三）或（四），須到細部計畫辦理檢討程序才能確定等語，可知通盤檢討案尚未確定通過審議，則必然無從認定該通盤檢討案之各土地分區使用種類。詎被告毫無憑據，即遽稱原告配偶持有之2 筆土地變更後將為住宅區（二）或住宅區（三），復以錯誤且毫無所憑之基準計算原告配偶將可獲利1243萬或1670萬元云云，被告違反證據法則之情，可謂鑿然。
５、被告作成原處分未盡調查義務，詳查原告主觀責任條件為何，亦未說明原告主觀上有何可歸責性驟為裁罰，洵有違誤等語。並請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：
（一）原處分關於甲案部分
１、原處分並無違反明確性原則：依據原告於新北市議會101 年11月1 日第1 屆第4 次定期會第10次會議發言及原告於102 年11月4 日第1 屆第6 次定期會第10次會議發言，佐以新北市政府陸續於102 年4月26日、102 年8 月14日、102 年10月25日、103 年1 月
9 日、103 年3 月31日函復原告之內容，均指出新市○路○ 段係屬新北市「淡水都市計畫區」內之農業區，新北市政府工務局（下稱新北市工務局）刻正辦理「變更淡水都市計畫區（部○○○區○道路用地）案（即甲案）」，且原處分已敘明：「受處分人於101 年11月1 日新北市議會質詢時，……經新北市政府以新市○路○ 段闢建之辦理情形陸續函復受處分人在案」，足徵原告確知「淡水區新市○路○ 段新建工程」案即指甲案。再者，依新北市城鄉局
104 年6 月3 日所提供之甲案土地清冊中，原告名下有6筆土地，惟經比對原告所申報之財產資料後，查得原告共有5 筆土地（不含○○段00地號）位於甲案範圍內，分別為新北市○○區○○段000 、000 、000 、000 、000 地號等5 筆土地（下稱系爭○○段5 筆土地）；被告又依據新北市政府103 年5 月23日所提供原告（含配偶）名下坐落於都市計畫區之土地清冊，查得其中原告所有坐落於甲案所屬農業區之土地共計17筆，分別為○○段000 、000、000 、000 、000 、000 、000 、000 、000 、000 、
000 、000 、000 、000 、000 、000 及000 地號等17筆土地（下稱系爭○○段17筆土地）。本件原處分既已明白表示係屬○○○區○○段」5 筆、「『甲案所屬農業區』，如由一般徵收改為區段徵收，將其名下所有『農業區土地』17筆」，自非泛指原告名下任意土地5 筆、17筆，且該5 筆、17筆土地所坐落之位置事涉都市計畫變更，攸關原告權益甚大，原告既知「淡水區新市○路○ 段新建工程」案即指甲案，且自承名下有土地坐落於甲案範圍，則原告主張其無從查悉裁罰事實內容而無從陳述意見，實有違常理。
２、原處分以原告違反利衝法第7 條之規定裁處原告100 萬元，並無違誤：
⑴甲案係新北市工務局於101 年7 月13日簽請市長核准依都
市計畫法第27條第1 項第4 款「為配合中央、直轄市或縣
(市) 興建之重大設施」辦理都市計畫個案變更，於101年8 月3 日經核定後辦理都市計畫個案變更，變更內容為「變更部○○○區○道路用地」，土地取得之方式為「一般徵收」。原告於101 年11月1 日新北市議會質詢時，主張採區段徵收方式，以避免因採一般徵收取得道路所需用地，於道路開闢完成後可能造成道路兩旁違章建築之情事；復於市都委會第32次會議審議甲案時，以市議員身分參與及發言，並至甲案主席作成決議期間均在會場，要求以整體開發、區段徵收之方式取得甲案所需之土地，而不認同新北市政府原規劃所採之個案變更、一般徵收方式為之，經該次會議就甲案作成決議，請新北市○○○○道路用地整體開發之可行性；新北市政府爰依該決議，分別於10
2 年6 月13日、同年7 月30日召開2 次「淡水都市計畫北側農業區整體開發相關事宜」研商會議，對甲案周邊農業區辦理整體開發之可行性進行研商；復於102 年11月4 日召開「淡水區新市○路○ 段新建工程」用地取得方式討論會議，其結論係以委託新北市城鄉局代辦方式辦理有關「區段徵收」前置作業之規劃設計勞務技術服務。該局依政府採購法之規定以限制性招標公開評選技術服務廠商，辦理勞務採購，並於104 年3 月31日決標在案。原告明知其所有之系爭○○段5 筆土地（不含○○段00地號土地）位於甲案範圍內，於市都委會第32次會議審議甲案時，利用其議員之身分與會發言，對於有利益關係之甲案於會議中所為主張，與職務上受其監督關係之新北市政府原規劃政策相左，因原告所為之主張，經該次會議作成決議，並對於甲案所為之政策由一般徵收改為原告所主張之區段徵收，將使其本人獲取土地增益之經濟價值，顯有假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人財產上利益，違反利衝法第7 條之規定，洵堪認定。另土地雖尚未完成法定徵收程序，惟此並不影響原告違反利衝法第7 條事實之認定。⑵市都委會專門委員吳堂安於102 年1 月18日市都委會專案
小組第1 次研商會議，係表示就道路部分若先行變更後，則該農業區未來開發時，應為整體規劃。是以，吳專門委員所表示之「整體規劃」並非指「整體開發」，蓋二者屬截然不同之概念，豈可混為一談。且依據100 年7 月12日部都委會第759 次會議審議決議：「本案准照本會專案小組初步建議意見，退請新北市政府，俟下次通盤檢討時，再就『整體都市發展情形妥為考量』」，及部都委會專案小組分別於98年11月17日、99年5 月11日及100 年5 月24日召開3 次會議聽取簡報完竣，獲致具體初步建議意見略以：「……三、……又從住宅需求、道路系統及都市成長管理觀點，變更範圍之農業區目前尚有保留之必要」，更加證明就周邊農業區尚有保留之必要，應為整體考量而非整體開發。原告就吳專門委員之發言意旨，顯有誤解。是以，原告據此主張其於市都委會第32次會議就甲案應採整體開發之發言，係出於公共利益，非為特定人利益，顯有張冠李戴之嫌。
⑶再依都市計畫法第74條及各級都市計畫委員會組織章程第
2 條規定，市都委會係負責都市計畫擬定變更之審議事項，則其所做之決議內容，自有拘束新北市政府有關都市計畫擬定變更之效力，此由原告於會議中主張整體○○○區段徵收，經會議作成決議，新北市政府爰依該決議，分別於102 年6 月13日、同年7 月30日召開2 次「淡水都市計畫北側農業區整體開發相關事宜」研商會議，對甲案周邊農業區辦理整體開發之可行性進行研商；復於102 年11月
4 日召開「淡水區新市○路○ 段新建工程」用地取得方式討論會議，結論係以委託新北市城鄉局代辦方式辦理有關「區段徵收」前置作業之規劃設計勞務技術服務。該局依政府採購法之規定以限制性招標公開評選技術服務廠商，辦理勞務採購，並於104 年3 月31日決標在案等情可證之。原告主張市都委會第32次會議決議沒有拘束新北市政府效力，顯對法規範之誤解。另依據102 年11月4 日新北市政府所召開「淡水區新市○路○ 段新建工程」用地取得討論會議中，新北市政府各局處所發表之意見，可證因原告出席市都委會第32次會議並發言主張整體開發、區段徵收，致影響新北市政府原規劃之政策，顯見原告市議員身分對於行政官員產生心理威嚇之存在，且對行政機關行政行為決策，雖無決定之權力，卻具有相當程度之影響力，是原告主張市都委會第32次會議並未因原告之發言而作出任何決議，顯非屬實，不足採信。
⑷依新北市新建處職員之陳述，可知甲案採一般徵收或區段
徵收，何者對地主較為有利，並無絕對，因尚須考量地主所擁有農業區土地之總面積及道路用地所需之面積等因素，即因人而異。惟本案就原告而言，原處分業已記載原告所有系爭○○段17筆土地之面積、可領回可建築用地之面積，再參照鄰近區段上蓋有建築物之103 年度（○○段00
0 地號）土地公告現值分析比較結果，估算原告獲益約高達1 億5,829 萬餘元之鉅，實已客觀指出甲案所屬○○○區○○區段徵收，將使原告獲利鉅大，並將可能獲利之計算方式、金額敘明清楚。至具體利益是否發生、金額是否如原處分所估算之結果，並不影響原告違反利衝法第7 條之事實認定，故原處分並無悖於證據認定事實之情事。
⑸依據法務部105 年2 月19日法廉字第10505002230 號及98
年9 月14日法政字第0980033195號函釋意旨可知，利衝法於判斷公職人員有無假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人利益，僅需公職人員有意利用其職務影響力以獲取利益之行為出現，即構成違法要件，至於其是否因而獲得利益，及相對人是否果因其行為而受影響，均非所問；復依地方制度法第35條、第38條、第48條、第49條之規定可知，法律賦予市議員監督市政府之職權，市議員如假借職務、監督之便，圖其本人或關係人之利益，即為本法所禁止，至其行為對於個別基層官員有無產生心理威嚇或壓力，非判斷其行為是否違反本法之要件；再依都市計畫法第74條、各級都市計畫委員會組織章程第2 條規定，可知市都委會既係新北市政府為審議及研究都市計畫而設置的任務編組，且負責都市計畫擬定變更之審議事項，該委員會所做之決議內容，自有拘束新北市政府有關都市計畫擬定變更之效力，而新北市議會議員對該委員會自具有監督權限。原告既知其與新北市政府暨所屬官員之職務監督關係對相關官員之影響力，更明白其以民意代表身分出席都委會第32次會議，足以影響人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，且其發言之內容與本人財產上利益具有密切關係，仍決意出席並發言主張「整體開發、區段徵收」，致影響新北市政府原規劃「個案變更、一般徵收」之政策。原告圖增益其土地之經濟價值，影響新北市政府暨所屬官員之判斷與決定，已具有對於假借職務上權力、機會或方法圖其本人利益之認知，實具主觀上之故意。從而，原告確有違反利衝法第7 條規定之情事，被告據以裁罰100 萬元，洵屬有據。
（二）原處分關於乙案部分：
１、據原告104 年6 月11日於被告詢問時之陳述內容及系爭臨時會第4 次會議摘要紀錄等資料，可證乙案係原告於101年12月3 日提案送大會議事組，經由新北市議會第1 屆定期會第3 審查會審查後，提送系爭臨時會第4 次會議審議，於議會開會審議乙案時，先由提案人（即原告) 發言後，再經主席宣布議會決議。是以，原告參與並了解乙案於新北市議會審議之過程，且原處分就原告所參與之會議日期、屆次及審議之議案，已依行政程序法第5 條、第96條第1 項規定載明，業已符合明確性原則。至被告函請新北市議會專員胡榮富於104 年6 月11日接受被告詢問，是為了解新北市議會議案提案及審議之程序，原處分既未援引該證人之證詞，則縱未具體指陳何人於何時、何地陳述何種內容，亦不影響原告違反利衝法事實之認定。
２、依新北市議會組織自治條例第24條、新北市議會議事規則第43條之規定及法務部98年7 月10日法政字第0980022681號函釋意旨，可知當議會主席宣布開會，即進入議案之審議程序及後續表決程序。本件關於乙案土地中之系爭000、000 地號土地，所有權人為原告之配偶，原告倘認乙案有說明之必要，應於該審查會列席說明，如欲於議會說明，亦應由第3 審查會之召集人說明，而非由原告於開會時向主席請求發言說明。原告既為新北市議會議員，自對於議案之審議及表決依法具有否准之權限，亦知系爭000 、
000 地號土地為其配偶所有，則原告於執行職務時（參與系爭臨時會第4 次會議審議乙案），將直接或間接使其配偶因所持有之土地由乙種工業區變更為住宅區，而獲取土地增值之利益，卻仍參與會議審議，未依規定自行迴避，自具有主觀上之故意。
３、依常理及經驗法則判斷，乙案由工業區變更為住宅區，不論變更為住宅區（一) 、（二) 、（三) 、（四) 之何種土地分區使用，均難否認因變更而使土地之經濟利用價值提高，且亦無工業區最小建築面積150 平方公尺之限制，此非原告所不能預見之。爰此，乙案如由乙種工業區變更為住宅區，對於原告之關係人有明顯事實上利益之存在，原告於新北市議會開會審議時，即應依法自行迴避，以符法制，尚不得主張其係為公眾利益考量，非為關係人利益，作為規避利衝法之理由。況且，利衝法並未禁止原告以民意代表身分為民（含其關係人) 請命之職責，僅要求民意代表於執行職務時，不得參與個人及其關係人有利益相關議案之審議及表決，此迴避規定並未有違其為民喉舌之職責。是故，原告之所以違反利衝法，並非因提出人民陳情案（乙案）之行為，而係因原告以市議員身分於新北市議會審議及表決涉其關係人利益之乙案，未依規定自行迴避之行為而受裁罰。此外，本件於裁處時已審酌原告違反利衝法行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，爰依利衝法第14條、第16條規定各裁處最低罰鍰額度100 萬元，並無違誤，亦無裁量濫用之違法情事等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有訴願決定、原處分、被告調查案件詢問筆錄、102 年5 月9 日市都委會第32次會議簽到冊暨會議紀錄、原告於新北市議會第1屆第3 次審查會之提案表、新北市議會103 年10月13日北議秘字第1030003599號函檢送之提案資料暨系爭臨時會第4 次會議摘要記錄及詳記錄（節錄）、原告100 年至102 年之公職人員財產申報表（參本院卷一第45至60頁、原處分卷第2至11頁、第62至82頁、第106 至113-1 頁、第281 頁、第34
4 至355 頁、第375 至417 頁）在卷可稽，堪信為真正。是以，兩造之爭點為：（一）原處分有無違反明確性原則？（二）被告以原告分別違反利衝法第7 條、同法第6 條及第10條第1 項第1 款之行為，分別依同法第14條、第16條之規定，以原處分各裁罰100 萬元，合計200 萬元，是否適法有據？
五、本院之判斷：
（一）按利衝法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3 條第1 款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶。……」第4 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2 項）財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。」第5 條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6 條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第7 條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第10條第1 項第1 款規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。」第14條規定：「違反第7 條或第8 條規定者，處新臺幣1 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」第16條規定：「違反第10條第1 項規定者，處新臺幣l 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰。」又公職人員財產申報法第2 條第1 項第9 款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……」本件原告曾擔任改制前臺北縣議會議員，並自99年12月25日起擔任新北市議會議員至103年12月24日止，是原告在該段期間即為利衝法第2 條所稱之「公職人員」。又○○○為原告之配偶，為利衝法第3條第1 款所稱之「公職人員之關係人」，先予敘明。
（二）本件原告固主張原處分就甲案部分僅分別於事實欄及理由欄泛稱原告持有坐落甲案範圍內土地5 筆、17筆云云，卻自始未具體明確指出原處分所謂原告持有之土地地號為何；就乙案部分則僅於理由欄記載：「經檢視新北市議會審議乙案之『相關資料』及『相關證人之證詞』，受處分人……於議會開會審議乙案時，先由提案人（即受處分人）報告後，再經主席宣布決議」云云，卻自始未具體指明原處分援引之資料名稱、內容為何，更未陳明證人係何人，其於何時、何地及該人陳述何種內容等，均欠缺明確性等語。惟查：
１、按「行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594 號判決可資參照）又按「所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100 年度判字第427 號判決亦足資參照）
２、經查，原處分係以受處分人、案由、主旨、事實、理由及法令依據欄分別列載，其中受處分人已載明為原告；案由係違反利衝法規定、主旨為：「受處分人呂子昌以市議員身分參與新北市都市計畫委員會（下稱市都委會）會議審議，影響受其監督之新北市政府之決策，顯有假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人之利益；另於新北市議會開會審議，涉及關係人之議案，知有利益衝突，未依法自行迴避等2 行為，各處罰鍰新臺幣（下同）100 萬元，合計200 萬元。」事實則大約如上揭事實概要欄所述，理由及法令依據部分，亦已分別將原告所違反之法律規定及相關之理由暨證據加以敘明，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。
３、第查，原處分就甲案部分雖未記載所稱之5 筆及17筆土地之地號，然查，原處分之事實欄已敘明：「受處分人……明知其與新北市政府或其官員有職務監督關係，及本人所持有之新北市○○區○○段5 筆土地位於『變更淡水都市計畫（部○○○區○道路用地）』案（下稱甲案）範圍內，……。」復於理由及法令依據欄記載：「……甲案所屬之農業區，如由一般徵收改為區段徵收，將使其名下所有農業區土地17筆（持有總面積9,324.26平方公尺），……」顯已言明所稱之系爭○○段5 筆土地係坐落於甲案範圍內，而系爭○○段17筆土地則係坐落甲案所屬之農業區。
而由新北市城鄉局104 年6 月3 日所提供之甲案土地清冊中，原告名下有6 筆土地（參原處分卷第96頁），惟經比對原告所申報之財產資料後，查得原告共有5 筆土地（不含○○段00地號）位於甲案範圍內，分別為新北市○○區○○段000 、000 、000 、000 、000 地號等5 筆土地（參原處分卷第59之4 至59之5 頁）。次依被告提出新北市政府103 年5 月23日北府城都字第1030896283號函檢附之土地清冊計畫執行表，再比對原告向被告所申報之財產資料（參本院卷一第280 至289 頁、原處分卷第59之3 至59之5 頁），可知原告名下坐落於甲案所屬農業區之土地共計17筆，分別為○○段000 、000 、000 、000 、000 、
000 、000 、000 、000 、000 、000 、000 、000 、00
0 、000 、000 及000 地號等17筆土地。再揆諸被告於10
4 年6 月11日詢問原告之筆錄記載：「（問：對於「淡水區新市○路○段新建工程」案，您了解多少？為什麼您會如此關心這個案子？是因為這條路經過您的土地嗎？）我很清楚。……有的土地是我繼承得到，有的是分別持有的土地拍賣，我可以優先購買。……」（參原處分卷第77至78頁）復參以原告自承其自70、71年開始擔任臺北縣議員到103 年12月，101 至103 年申報財產時，是由其配偶打字，再由其確認後再寄到監察院等語（參原處分卷第77頁），而公職人員財產申報法自82年7 月2 日公布施行迄今，原告業已申報多年，顯然原告就其所有土地之狀況應知之甚詳，則原告就原處分所載其名下坐落甲案之系爭○○段5 筆土地及其名下坐落甲案所○○○區○○○○○段17筆土地為何應難諉為不知。是以，關於甲案部分，原處分並無原告主張其無從查悉裁罰事實內容而無從陳述意見之情事。
４、再查，原處分關於乙案部分固記載：「經檢視新北市議會審議乙案之相關資料及相關證人之證詞，受處分人於101年12月3 日新北市議會第1 屆定期會第3 次審查會提案，經該審查會通過後送請102 年3 月18日第1 屆第12次臨時會第4 次會議審議，於議會開會審議乙案時，先由提案人（即受處分人）報告後，再經主席宣布議會決議。」而未詳細敘明所謂之證人及資料為何。惟原告有無於101 年12月3 日新北市議會第1 屆定期會第3 次審查會提案，有無於系爭臨時會第4 次會議審議時報告，並參與審議，乃屬原告親身經歷之事實，原告自得依據原處分所載之上揭事實加以答辯，並不因原處分未陳明證人係何人，其於何時、何地及該人陳述何種內容等而有所影響。是以，原告主張其因此而無法查悉被告裁罰之具體事實，而認原處分違反明確性原則云云，亦非可取。
（三）原告確有違反利衝法第7 條及同法第6 條、第10條第1 項第1 款之規定：
１、關於甲案部分：⑴按地方制度法第35條規定：「直轄市議會之職權如下：一
、議決直轄市法規。二、議決直轄市預算。三、議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。四、議決直轄市財產之處分。五、議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決直轄市政府提案事項。七、審議直轄市決算之審核報告。八、議決直轄市議員提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律賦予之職權。」第38條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，對直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。」第48條規定：「（第1 項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出報告。（第2 項）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」第49條規定：「（第1 項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉( 鎮、市) 民代表會大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第一項各該首長或單位主管列席說明。（第2 項）直轄市議會、縣（市）議會委員會或鄉（鎮、市）民代表會小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」準此可知，市議會議員基於其職務，有權議決直轄市之預算、提案事項、市議員提案事項等、審議直轄市決算之審核報告，且就直轄市政府暨所屬官員執行議決事項及主管業務有監督質詢權。是以，市議員對於市政府暨所屬機關人員所為之相關行政行為決策有相當程度之影響力，如市議員利用其對市政府監督之職權，假借該職務上之權力、機會或方法，圖其本人財產上利益，自非法所容許。再依都市計畫法第74條第1 項規定，各級地方政府為審議及研究都市計畫，應設置都市計畫委員會辦理之。而以市都委會既係新北市政府所屬機關城鄉發展局之內部單位，且依各級都市計畫委員會組織規程規定，部分委員為市政府相關業務機關首長或單位主管代表擔任，市議員復就徵收預算有議決之權限，則市議員對該委員會所為職務上之監督、建議權限，自有相當影響力。
⑵經查，甲案係新北市工務局於101 年7 月13日簽請市長核
准依都市計畫法第27條第1 項第4 款「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」規定辦理都市計畫個案變更，於101 年8 月3 日經市長核定後辦理都市計畫個案變更，變更內容為「變更部○○○區○道路用地」，而該計畫案並自101 年11月9 日起辦理公開展覽30天，並於101年11月23日舉辦說明會等情，有新北市工務局當時之承辦人陳亦揚於101 年7 月13日之簽呈、新北市政府101 年9月7 日北府城都字第1012471588號函、新北市政府101 年10月30日北府城都字第10127652031 號函在卷可稽（參原處分卷一第85、94頁、本院卷第293 頁）。又陳亦揚及新北市新建處職員王益翔接受被告之詢問時陳稱：「內政部在759 次都委會決議，請新北市政府第4 次通盤檢討時將一路二段納入檢討，因為所需時間較久，為了早日打通新市一路，所以，採個案變更方式。……個案（道路）變更取得使用方式，就效益、取得的時間而言，一般徵收較快達到目的，本案的個案變更案的土地取得方式是採一般徵收。」另周維倩等3 人亦陳稱：「（問：就此變更案而言，依法令規定應採取何種方式取得土地？）一般徵收。……」「就本案而言，道路用地之取得是採一般徵收。……」有前開詢問筆錄可憑（參原處分卷第64頁、第70至71頁）。由此可知，新北市政府就甲案部分原係採取一般徵收之方式取得土地。
⑶次查，基於新北市工務局前開提案，市都委會於102 年1
月18日召開專案小組第1 次研商會議，其中專門委員吳堂安雖表示：「本案位於淡海新市鎮及淡水都市計畫中夾雜之農業區，原規劃以市地重劃方式辦理開發，本案道路亦為市地重劃之公共設施負擔；倘本次以個案變更都市計畫方式先行將道路部分辦理變更，日後兩側農業區開發時即須另行劃設其他公共設施用地負擔，應預為因應內政部都委會小組意見將周邊農業區之整體規劃一併納入考量。」（參原處分卷第99頁）但此也僅係請承辦單位應預為因應內政部都委會小組意見將周邊農業區之整體規劃一併納入考量，且當日之會議結論亦僅係：「為回應部都委會決議，請規劃單位與相關單位補充下列資料，並經作業單位審視後，提送大會審議：一、請補充周邊道路系統運輸量分析數據及本案道路開闢之必要性分析。二、有關本案道路用地劃設是否影響農業區發展或使用一節，請市府農業局協助提供意見。三、依作業單位意見補充本案內政部都委會審議過程並修改變更理由。」（參原處分卷第100 頁）尚無朝向周邊農業區整體開發之可行性方向研析。其後，市都委會於102 年5 月9 日召開第32次會議，依該次會議紀錄關於「變更內容」及「土地取得與徵收經費」部分分別記載：「本計畫為銜接淡海新市鎮特定區計畫內之20公尺計畫道路（新市○路○段及三段），變更範圍計約650公尺，計畫位置位於淡水都市計畫北側，變更內容為變更部○○○區○道路用地，……」「土地取得除公有土地將以撥用方式取得外，其餘私有土地部分將以協議價購方式取得，如協議不成，則採一般徵收方式進行。……」（參原處分卷第109 頁）由此足徵，新北市政府在市都委會召開第32次會議之前，就新北市○○區○市○路○ 段之開闢所採取之方向仍係以個案變更之方式為之，且係採取一般徵收之方式取得土地。
⑷再查，市都委會開會時，會通知市都委會委員出席、新北
市所有議員、案件陳情人列席，因為議員是督導市政，市都委會召集人會詢問議員的意見，此觀被告於104 年6 月11日詢問彭介山之筆錄可佐（參原處分卷第71頁）。又市都委會第32次會議當日出席之人員並無陳情人員，且原告係於「新北市議員」欄位簽名，亦有市都委會第32次會議簽到冊及會議紀錄可稽（參原處分卷第106 至107 頁、第
109 至110 頁），足認原告當日係以新北市議員身分參與該次會議。而原告於該次會議乃表示：「……這個案子啊，早在十幾年前啊，臺北縣都委會就已經通過。所謂通過就是說，針對這個農業區，新市○路有一段、三段，沒有二段，可是中間就夾雜一個農業區。我們臺北縣都委會決定，把整個案子用這個區段徵收或重劃方式，就辦理都市計畫，在第三次通盤檢討的時候，就給他納進去。然後送到內政部都委會的時候，一放就放十年。……這條道路有沒有必要開闢，這是第一個重點。……那現在這個農業區沒有整體規劃之後，只做一個個案變更。我今天在講的就是說，這個案變更如果通過之後，將來兩邊還是農業區。那大家都知道，一個計畫道路開闢之後，兩邊如果是農業區的話，將來所有的土地的利用，一定都是違章建築。營建署明明知道，這個將來會產生一個都市景觀的問題，他還是不過。」「……那我今天要講的就是說，你如果要變，你就通盤檢討區段徵收一樣、市地重劃也好，把這個道路的用地捐出來，然後政府可以省下一個龐大的經費。剛才，那個工作單位有報告說將近三億九千多萬的經費。那這些經費從那裡來呢？從市政府、我們新北市政府編列預算，在目前新北市議會審查這個公共設施、這個徵收的經費，這很難、很難通過的啦。……」「所以我的想法是說，今天我來的意思，還是回應到說，你要嘛、要就把整個區域做通盤檢討，不要放一條道路通過，將來沒有辦法進行開闢，要市價徵收，兩邊都是農業區、都是違章建築，整個都市景觀影響，……上次我也是講要整體規劃，不要冒出一個個案變更，……」「……最後我希望要做就整區都一起規劃，要區段徵收、要市地重劃、要農地區域變更使用審議規範核准，我都沒有預設立場。……」有本院於
106 年8 月15日準備程序期日勘驗原告當日開會發言之筆錄可稽（參本院卷二第133 至136 頁）。嗣該次會議乃決議：「一、基於下列事項，退請補充資料，並由專案小組研議後，再提會討論：（一）預算執行順遂、工程技術擇定與道路需求必要性等事宜。（二）土地所有權人意願與疑慮，以及用地取得方式。二、有關道路兩側農業區土地部分：（一）請評估與本案道路用地整體開發之可行性及應辦理之相關法定程序，該等評估應併同考量淡海新市鎮與淡水地區開發範圍與時程。（二）如前述整體開發經評估可行，考量本案鄰接淡海新市鎮，未來區內劃定之公共設施用地比例應酌予提高或為最迫切需求項目，以為開發後對淡水地區之貢獻。」其後，新北市城鄉局自該次會議後即陸續召開多次淡水都市計畫北側農業區整體開發相關事宜研商會，此觀新北市城鄉局102 年6 月7 日（開會時間為同年6 月30日）、7 月24日（開會時間為同年7 月30日）之開會通知及檢附之議程之案由欄記載：「……（三）考量本案基地周邊發展現況及新北市核心區域與淡海新市鎮聯通交通需求量，道路部分改採都市計畫個案變更方式續行辦理，惟經102 年5 月9 日新北市都市計畫委員會大會決議（略以）：『請評估與本案道路用地整體開發之可行性及應辦理之相關法定程序，該等評估應併同考量淡海新市鎮與淡水地區開發範圍與時程。』，爰召會請相關單位研商。」等語即明（參本院卷一第363 至366 頁）。
再參以陳亦揚、王益翔陳稱：「……我們已經依程序提報個案變更，走一般徵收。因為呂子昌議員表示：地主希望採整體開發，不希望採一般徵收。會議結論：要我們再與地主們確認意願，看地主是要整體開發、市地重劃的方式。我們依照這個決議，才會陸續開第2 、3 、4 次的地主協調會，問地主的意願是要採什麼方式。以當時市都委會的氛圍而言，若沒有呂子昌的發言，此個案變更應順利送至內政部繼續審議。」「（問：此案是屬議員關心案件，除呂子昌議員外，尚有那些議員關切？……）都是呂子昌關心，沒有其他議員關心。」（參原處分卷第66至67頁）周維倩等3 人於104 年6 月11日經被告詢問時亦陳稱：「……他（即原告）有在102 年5 月9 日第32次都委會表示，不同意採個案變更，以一般徵收方式進行，所以決議：要我們再重新做整體開發評估，新工處再做地主協調會調查地主意願，還是希望採整體開發，所以，現在正在做。……」周維倩更陳稱：「（問：此案是屬議員關心案件，除呂子昌議員外，尚有那些議員關切？……）我承辦此變更案過程只有接到呂子昌的書面質詢，其他的沒有。」（參原處分卷第69至70頁）由此可知，甲案究應朝個案變更、一般徵收或整體開發、區段徵收之方向進行，並無其他議員關心，而市都委會於102 年5 月9 日召開第32次會議之前，亦無任何陳情民眾，僅原告於該次會議力爭甲案不應以個案變更之方式為之，堪認原告於市都委會第32次會議之發言確實影響該次會議所為之結論，新北市城鄉局並因此開始著手研析整體開發之可行性。是以，原告主張市都委會第32次會議所做成之決議內容，乃係委員本於專業所為，原告無權干涉，亦無法影響市都委會之裁量，進而影響新北市政府決策等語，並無足採。
⑸復查，原告名下共有5 筆土地坐落於甲案範圍內，並有17
筆土地坐落於甲案所屬農業區範圍內，故究應以甲案即個案變更、一般徵收之方式開闢新市○路○ 段，或以整體開發、區段徵收之方式為之，乃與原告之權益息息相關。又所謂一般徵收係指土地徵收乃政府依公權力之運作，為興辦公益事業需要或實施國家經濟建設，基於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地，給予相當補償，強制取得土地之一種處分行為；區段徵收則係指政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理。開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其餘之可供建築土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用。另一般徵收之原土地所有權人只能領取徵收補償費，喪失對土地權利；區段徵收之原土地所有權人則可以領取徵收補償費，喪失對土地權利，或申請領回土地（抵價地）。抵價地總面積以徵收總面積百分之50為原則，最低不得少於百分之40（曾經辦過農地重劃之土地，最低不得少於百分之45）（土地徵收條例第39條第2 項參照）。而揆諸陳亦揚、王益翔陳稱：「……就本案而言，機會成本的問題，很難評斷一般徵收或區段徵收何者對地主較有利。因為一般徵收，是以市價，若市價高就須參照市價，則可以取得補償費較高。區段徵收，因為是整體開發，因為時程很長，可變因素很多，很難評斷何者較有利。」（參原處分第64頁）及周維倩等3 人陳稱：「……還是要視各地主的情況，但一般民眾認為一般徵收對地主而言較區段徵收不利。」（參原處分卷第70頁）可知一般徵收、區段徵收雖各有利弊，惟因區段徵收可領回抵價地，故一般民眾會認為區段徵收對地主較為有利。況且，本案就原告而言，倘新北市政府採原規劃之一般徵收時，原告所有坐落甲案之系爭○○段5 筆土地，經道路徵收之面積約676.39平方公尺（參原處分卷第96頁之土地清冊）；而若改採原告建議之區段徵收時，原告所有坐落甲案所屬之農業區計有17筆（以應有部分換算持有之總面積約9,324 平方公尺，參原處分卷第59之3 至59之5 頁），以可領回徵收總面積百分之50之抵價地估算，約為4,66
2 平方公尺之可建築用地，由此可徵，就原告而言，區段徵收不僅可一併處理該區域之所有土地，且可領回約百分之50之可建築用地，原告因此所獲得之利益，非僅由新北市政府徵收676.39平方公尺之土地可以比擬。是以，被告以原告與新北市政府暨所屬官員有職務監督關係，且該次會議所討論之內容與其本人財產上利益具有密切關係，卻仍在場主張「整體開發、區段徵收」，致影響新北市政府原規劃「個案變更、一般徵收」之政策，認原告有假借職務上權力、機會或方法圖其本人利益而違反利衝法第7 條規定之情事，尚非無據。再者，民意代表所為之行為，均帶有為民請命、謀求福利、尋求公平正義之色彩，惟如民意代表得假借公共利益之名，利用其職務上之權力、機會或方法，影響所監督之行政機關對於業務具體事項之決定或執行，以圖其本人之利益，將使利衝法有效遏阻不當利益輸送之立法意旨及利衝法第7 條之規定形同虛設，是以，原告尚不得主張以公益之名，作為規避利衝法之理由。⑹原告雖稱：新北市政府於市都委會第32次會議後，猶作成
103 年4 月8 日北府工新字第1033472353號函載明：「……本府將研議採都市計畫個案變更以一般徵收方式取得道路用地，持續推動本工程。……」，足證原告參與市都委會第32次會議之發言，無從影響新北市政府決策等語，但查，觀諸市都委會專案小組於市都委會102 年5 月9 日第32次會議後即就個案變更於102 年10月21日、103 年5 月
6 日分別召開第2 次、第3 次專案小組研商會議，其結論分別為：「一、本案道路開闢確有其必要性，請規劃單位針對本案道路維持個案變更方式辦理，或併周邊農業區辦理整體開發進一步深入研析。二、有關本案周邊農業區是否屬不應開發之優良農田範圍，請市府農業局協助提供意見。……」、「一、有關本案道路之開闢是否（有）其必要性，需補充評估周邊道路臺2 線、東西向、南北向主次要幹道之道路層級、道路服務水準及路網分析等相關交通數據資料，以利本案進一步了解本案道路開闢之必要性；並依相關數據資料分析，說明本案道路開闢之正當性及急迫性，釐清本案計畫道路開闢之急迫性，以利評估後續道路開闢方式，以一般徵收或區段徵收方式取得土地。二、考量農業區整體開發定位及客觀環境變遷影響，請城鄉局及農業局評估本案之農業區是否有變更之必要，倘無立即變更之需求是否納入後續通盤檢討研議。……」（參原處分卷第121 頁、第133 頁）可知新北市政府雖有就甲案往整體開發、區段徵收之方向前進，但因涉及甲案周邊農業區是否得予開發尚不確定，且無法確知土地所有權人之意願，故市都委會專案小組在103 年5 月6 日召開第3 次研商會議前，個案變更仍屬甲案選項之一，此亦為新北市政府103 年4 月8 日北府工新字第1033472353號函關於說明欄「三、有關『新市○路○段道路工程』辦理情形，已於
102 年6 月27日與12月19日、103 年1 月16日召開第2 、
3 、4 次用地協調會，因各次會議私有土地所有權人出席率偏低，無法得知其他土地所有權人意願，故於103 年2月19日（北新土字第1033466062號函，諒達）以意見調查單方式徵詢各土地所有權人之意見。四、承上，因土地所有權人擲回調查單之數量亦偏低，為求早日打通新市○路○ 段，本府將研議採都市計畫個案變更以『一般徵收』方式取得道路用地，持續推動本工程。」記載之緣由（參原處分卷第230 頁）。惟據陳亦揚、王益翔陳稱：「（問：
貴府於103 年5 月16日召開第3 次專案小組會議後，對於本案之後續辦理情形為何（含進行的程度為何？計畫方向為何？目前負責機關為何？）目前，個案變更停滯，依照
102 年5 月9 日第32次市都委會決議及出席地主的意願，請城鄉局做整體開發評估。城鄉局目前已發包做整體開發可行性評估研究。」（參原處分卷第67頁）而周維倩等3人亦陳稱：「……道路個案變更，只開到第3 次專案小組，因為地主希望能做區段徵收，所以目前由城鄉局做整體評估研究，發包承攬。」（參原處分卷第69頁）是以，自市都委會專案小組103 年5 月6 日召開第3 次研商會議後，個案變更、一般徵收之選項即已停滯。另觀新北市政府為加速都市○○區段徵收方式開發之推動，應擬具「區段徵收可行性評估」、「區段徵收公益性及必要性評估報告」，而辦理「變更淡水都市計晝北側農業區整體開發可行性評估」案之委外技術服務，此有新北市政府104 年2 月
2 日簽呈可查（參原處分卷第141 至149 頁）。據此，由前開新北市政府由原規劃個案變更、一般徵收之方式，經原告於102 年5 月9 日市都委會第32次會議提出建言後，方改以整體開發、區段徵收之方向研議，是原告主張其發言之內容，無從影響新北市政府決策云云，即無足取。
⑺原告另稱：被告迄今無法提出客觀證據證明原告將因甲案
範圍內土地取得方式不同而獲取利益，至原處分所載原告由一般徵收改為區段徵收，將可獲取1 億5829萬餘元云云，僅為被告臆測之詞，被告以不確定事實為基礎，恣意臆測原告取得利益，有裁量濫用之違法，且未盡事實調查之義務等語。然查，考諸利衝法立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突之迴避規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。所稱利益不以不法利益為限，縱係合法利益，亦在利衝法所規範迴避之列，亦即利衝法規範目的不在限制或剝奪公職人員或關係人依法保障之權利，而係要求公職人員於涉及其本人或關係人利益時，能迴避其職務之行使，避免因其參與其事致生瓜田李下之疑慮，影響人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，以達促進廉能政治、端正政治風氣及遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之效，實為道德規範極強之防貪性質法律。再者，經對照利衝法第7 條規定條文文字，並未如貪污治罪條例第
6 條第1 項第4 款規定：「有下列行為之一，處5 年以上有期徒刑，得併科新臺幣3 千萬元以下罰金：……四、對於主管或監督之事務，明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，『因而獲得利益』者。」或刑法第131 條第1 項規定「公務員對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，『因而獲得利益』者，……。」益徵所謂公職人員利用其職務上之權力、機會或方法，圖本人或關係人之利益，不以發生圖利之結果為必要，即屬違反利衝法第7 條規定。據此，原告既係新北市議會議員，當知甲案究應採取個案變更、一般徵收之方式或整體開發、區段徵收之方式為之，與其所有坐落甲案所屬農業區之17筆土地之經濟價值息息相關，自應避免因其參與其事致生瓜田李下之疑慮，以免違反利衝法之規範。因此，只要原告有假借議員職務上之權力、機會或方法，圖本人利益之行為，即屬違反利衝法第7 條規定之不作為義務，而原告所意圖影響之機關或人員，是否因而作成有利於原告之決定，與原告是否應受本法之裁罰無涉。從而，原告前揭主張，洵非可取。
２、關於乙案部分：⑴按新北市議會組織自治條例第24條規定：「本會開會時，
會議主席對於本身有利害關係之事件，應行迴避；議員不得參與個人利益相關議案之審議及表決。」新北市議會議事規則第43條亦有相同內容之規定，且上開規定顯然與利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款規定之意旨相同。又依上開議事規則第42條規定：「（第1 項）議案表決前得由主席徵詢議場有無異議。如無異議，即為認可。如有異議，仍須提付表決，但經主席徵詢無異議並已宣布認可後，不得再行提出異議。（第2 項）無異議認可之效力與表決通過同。」因此，議員提案經審查會審查完畢提付大會討論，當議事人員將議案宣讀完畢後，即進入審議程序，從而此時倘有議員依同規則第33條規定請求發言，即係參與審議；而議案表決前得由主席徵詢有無異議，如無異議，即為認可，故審議表決時倘係與議員個人利益相關之議案，議員即應自行迴避。
⑵經查，系爭000 、000 地號土地為原告配偶所有，而該2
筆土地屬淡水竹圍地區都市計畫區之工業區，惟涉及刻正辦理之「變更淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢討）」案變更內容明細表編號第20號，由原計畫工乙2 、工乙3 、工乙4 ，變更為住宅區，該案尚未完成都市計畫法定變更程序。嗣原告等5 位新北市議員於101 年12月3日新北市議會第1 屆定期會第3 審查會提案「請市府○○○區○○段000 、000 、000 、000 、000 、000 ……等地號○○○區○○○街00、00、00、00號等房屋變更為住宅區」，經新北市城鄉局於101 年12月19日納入「變更淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢討）」案及「變更淡水（竹圍地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」案之公民或團體陳情意見，俾供都市計畫審議委員會參考審議，並經該審查會通過後送請102 年3 月18日系爭臨時會第
4 次會議審議，於議會開會審議乙案時，先由原告報告後，再經議會決議送新北市政府辦理等情，有系爭000 、
000 地號土地登記謄本、新北市政府103 年10月13日北府城都字第1031868136號函檢附系爭乙案說明文件、「變更淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢討）」案之資料、新北市城鄉局101 年12月19日北城都字第1013114461號函、新北市議會第1 屆定期會議員提案表、系爭臨時會第4 次會議摘要紀錄、新北市議會第1 屆第9 次臨時會議案、原告於系爭臨時會第4 次會議發言之錄音譯文在卷足憑（參原處分卷第331 至332 頁、第264 至281 頁、第34
8 至355 頁）。次查，依據新北市政府98年1 月16日公告之「變更淡水（竹圍地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」附錄土地使用分區管制要點第4 點關於土地使用分區種類之記載，住宅區種類又區分為住宅區（一）、( 二）、
（三）、（四）、（四之一），再佐以土地使用分區套匯地籍示意圖，可知原告配偶所持有之系爭000 、000 地號土地，坐落於住宅區（二）、（三）之間。而有關住宅區
（二）、（三）之建蔽率均不得大於百分之50，容積率則分別不得大於百分之225 、360 ，而乙種工業區之建蔽率、容積率則分別不得大於百分之60、210 （參原處分卷第
321 頁），故系爭000 、000 地號土地如由乙種工業區變更為住宅區，其建蔽率雖由不得大於百分之60降為不得大於百分之50，但其容積率卻由不得大於百分之210 提高為不得大於百分之225 、360 。再參酌系爭000 、000 地號土地未變更前之103 年度土地公告現值與鄰近住宅區相較，系爭000 、000 地號土地103 年度土地公告現值均為每平方公尺4 萬900 元；而鄰○住○區○○○○○段000 地號土地為每平方公尺6 萬6800元；鄰○住○區○○○○○段000 之0 地號土地則為每平方公尺7 萬5700元等節，亦有系爭000 、000 地號土地登記謄本及同段000 之0 、00
0 地號土地之地價查詢資料、土地使用分區套匯地籍（○○段）示意圖附卷可考（參原處分卷第331 至332 頁、第
325 至326 頁、第329 頁）。此外，原告於104 年6 月11日經被告詢問時陳稱：「我太太親戚的房子被劃為工業區，約3 、4 年前，因為開闢道路房子被拆除，要重建依工業區的規定，有最小面積的限制，……」（參原處分卷第81頁）再參酌建築技術規則第271 條第1 項規定：「作業廠房單層樓地板面積不得小於150 平方公尺。……」故倘不符上開規定，即不得改建，但若變更為住宅區，即無最小面積之限制，則將增益土地利用之經濟價值。準此，由上開建蔽率、容積率、公告現值之比較，暨有無最小建築面積之限制，可知系爭000 、000 地號土地由乙種工業區變更為住宅區，將有助益其經濟價值。又系爭臨時會第4次會議經會議主席宣布開會，即已進入議案之審議及後續之表決程序，原告於會議審議到乙案時，因涉及關係人利益，原應依規定自行迴避，不得參與個人利益相關議案之審議及表決，卻未依規定迴避，並於會議審議到乙案時，仍參與審議並報告，直至主席宣布審議結果，確有違反利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款之情事。
⑶原告雖稱：依司法院釋字第165 號、第435 號解釋意旨，
原告前述發言洵屬言論免責範疇，故當無違反利衝法第6條、第10條第1 項第1 款之情等語。然按「地方議會議員在會議時就有關會議事項所為之言論，應受保障，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，仍難免責。本院釋字第一二二號解釋，應予補充。」「憲法第七十三條規定立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他國家機關之干擾而受影響。為確保立法委員行使職權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。至於具體個案中，立法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限度，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限。」固經司法院釋字第165 、435 號解釋在案。惟此地方議會議員或立法委員之言論及表決免責權，係指渠等在議會或立法院所為之言論及表決，不受刑事訴追，亦不負民事賠償責任，除因違反其內部所訂自律之規則而受懲戒外，並不負行政責任之意（司法院釋字第401 號解釋參照）。
然利衝法第6 條之立法設計所欲禁止者乃係民意代表於發生利益衝突時，其應予迴避而未迴避之行為，與前揭言論免責所欲保障民意代表合法職權行使之目的並無扞格，故原告主張其前述發言洵屬言論免責範疇，當無違反利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款之情事云云，即非可採。
⑷原告另稱：原告對於該陳情案並無退回、同意、修正或判
斷後同意向上陳核等行為，亦即原告毫無裁量餘地，原告當無利益衝突未予迴避之情可言。參以系爭臨時會第4 次會議紀錄，乙案係主席直接決議並無審議及表決過程，自與利衝法第10條第1 項第1 款「表決」要件不符。又系爭臨時會第4 次會議係依審查會意見送市府研究辦理，對乙案並無具體決定，且原告僅係請新北市政府將乙案納入「通盤檢討」，故原告僅係針對多數人利益之抽象法規範而為意見之發抒，而非為個人之利益，故無利益衝突可言等語。但查：原告於被告104 年6 月11日調查時曾自承：「（問：請問尊夫人是否曾向新北市政府陳情建議將其所有之○○段000 、000 等地號申請變更○住○區○○○○道路拓寬，將人民既有的房子拆除，部分土地被徵收，剩下的土地依照工業區規定不能重蓋，當事人權益受損，就請我幫忙，我才知道這一區有這樣的情形，才會提案，我是針對整個部落提案，不是單針對我太太的土地。……」「……送大會審查的時候，主席會問有沒有什麼意見？我有公眾發言意見。只要我提案的，我都會關切，但是我沒有辦法決定。發言後，在場議員沒有其他議員有其他意見，因為大家都覺得政府這樣做不合理，所以，決議通過：送市府研究辦理。」（參原處分卷第81頁）而證人即新北市議會職員胡榮富於被告調查時亦陳稱：「……（乙案）在
102 年3 月18日送大會審查。大會做完決議，即表示這提案大會通過。看此次會議影音紀錄，呂子昌就其提案發言後，因為其他議員沒有其他意見，主席雖然沒有講話，只宣布：下一案，但是依照慣別，表示這個議案大會同意照審查意見通過。議長在宣布『下一案』時候，確定呂子昌是在場。」（參原處分卷第75至76頁）再參以新北市議會
105 年1 月26日北議事字第1050000309號函載明：「……
二、本會審查議案，皆依相關規定辦理。……三、依本會議事規則第42條規定：議案表決前得由主席徵詢議場有無異議。如無異議，即為認可。如有異議，仍須提付表決，但經主席徵詢無異議並已宣布認可後，不得再行提出異議。無異議認可之效力與表決通過同。」( 參原處分卷第36
6 頁) 。由此觀之，原告於提出乙案時，即已知悉其配偶所有系爭000 、000 地號土地屬該乙案之範圍，且原告不僅提出乙案，並於系爭臨時會第4 次會議開會時就其提案發言，復於發言後未離開現場以迴避該議案之表決程序，揆諸前揭說明，足認原告確未依前揭規定迴避而參與個人利益相關議案之審議及表決，其違反利衝法第6 條、第10條第1 項第1 款規定甚明。又揆諸利衝法第10條第1 項第
1 款規定可知，民意代表利益迴避之方式，係不得參與個人利益相關議案之審議及表決，參照該條文制定之立法理由第一點指明：「一、立法委員、國民大會代表、直轄市議會議員、縣（市）議會議員等係分別依憲法、憲法增修條文或地方制度法等有關規定行使職權，議決或審議法律（法規、規章、規約）案、預算案、官吏任命同意案及相關議案，爰於第一項第一款規定民意代表於議會執行職務，知有利益衝突情形時，應主動迴避，不得參與相關議案之審議及表決。」足見該條文主要規範者為民意代表於「議會中審議相關案件」而涉及利益衝突時，應該迴避而不得參與審議或者表決。再者，原告執行其議員職務時，對於議案之審議及表決自具有否准之權限，然原告參與系爭臨時會第4 次會議並審議對於與其關係人有利益關係之乙案，已構成利衝法第6 條規範之利益衝突，原告應依規定自行迴避卻未迴避，確已違反利衝法第6 條、第10條第1項第1 款之規定。此外，新北市議會關於系爭臨時會第4次會議就乙案部分雖僅決議「照審查意見通過」即「送市府研究辦理」，但此仍屬新北市議會之決議，並非如原告所稱無具體決定。至乙案部分固非僅涉及原告配偶所有系爭000 、000 地號土地，尚包括其他地主之土地在內，但原告所提之乙案，如由乙種工業區變更為住宅區，則原告之關係人即原告配偶名下所有之系爭000 、000 地號土地將提高經濟價值，對於原告之關係人有明顯事實上利益之存在，原告於新北市議會開會審議時，即應依法自行迴避，以符法制，尚不得主張係為公眾利益考量，非為關係人利益，作為規避利衝法之理由。況且，利衝法並未禁止原告以民意代表身分為民（含其關係人）請命之職責，僅要求民意代表於執行職務時，不得參與個人及其關係人有利益相關議案之審議及表決，此迴避規定並未有違其為民喉舌之職責。是以，原告上開主張，亦非足取。
⑸原告再稱：「淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢
討）」案尚未經內政部都市計畫委員會審議通過，故無從確定前述通盤檢討案將來是否通過審議，故作為該案部分之乙案，亦無法確定是否由工業區變更為住宅區，更無從確定究竟會變更成住宅區（一）、（二）、（三）或（四），被告毫無憑據，即率稱系爭000 、000 土地變更後將成為住宅區（二）或住宅區（三），復以錯誤且毫無所憑之基準計算原告配偶將可獲利1243萬或1670萬元云云，顯然有違反證據法則、論理法則、裁量濫用之違法等語。查「淡水（竹圍地區）主要計畫（第三次通盤檢討）」案固尚未經部都委會審議通過，但如前所述，系爭000 、000地號土地坐落於住宅區（二）、（三）之間，故被告依新北市政府98年1 月16日公告之「變更淡水（竹圍地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」附錄土地使用分區管制要點第4 點關於土地使用分區種類之記載，計算建蔽率、容積率，並以鄰○住○區○○○○○段○○○ ○號土地、住宅區
（三）○○段000 之0 地號土地之公告現值分析比較，洵非無據。況且，系爭000 、000 地號土地縱變更為上開土地使用分區種類最不利之住宅區（一），亦有不受最小建築面積限制之利益。從而，被告依其蒐集之證據認定原告參與個人利益相關議案之審議及表決，而裁罰100 萬元，尚無違反證據法則、論理法則、裁量濫用之違法。
（四）按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又無認識之過失責任之成立，係以「不知」（不注意）為基礎，以「應注意，並能注意」為條件，行為人本難僅以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據。查如前所述，原告自70、71年開始擔任改制前臺北縣議會議員迄改制後之103 年12月24日止，而公職人員財產申報法係於82年7 月2 日經總統公布實施，則原告於82年起至103年止，依公職人員財產申報法第2 條規定，即須每年定期向被告如實申報財產，因此，原告對於其本人及配偶名下所有財產必當知悉，方能如實完成財產申報。惟原告就前揭甲案、乙案均與其財產利益密切相關之會議或議案，仍藉其議員職務上之權力、機會或方法，使受其監督之新北市政府所屬單位作成甲案決議圖其本人之利益，或未予迴避參與審議乙案，則原告主張就此違章行為並無故意，亦難採認。
六、綜上所述，本件原告確有分別違反利衝法第7 條、第6 條及第10條第1 項第1 款之情事。從而，被告依利衝法第14條、第16條之規定分別裁罰原告各100 萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，於法並無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 10 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 10 月 30 日
書記官 張正清