臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1757號106年5月24日辯論終結原 告 零捌伍柒國際行銷有限公司代 表 人 王麗冠訴訟代理人 吳啟瑞 律師
林鳳秋 律師上 1 人複 代理人 郭思嫻 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 劉興祥
陳怡婷龔品芳上列當事人間藥事法事件，原告不服臺北市政府中華民國105年10月3日府訴一字第10509139000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告未經事前申請廣告核准，於民國104年3 月至8 月間，擅自於網路、平面媒體刊登如附表所列8件廣告（下稱系爭廣告），違反藥事法第66條第1 項規定，依同法第92條第4 項規定，以105 年3 月2 日北市衛食藥字第10531061800 號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）48萬元。原告不服，依藥事法第99條規定申請復核，經被告以
105 年3 月29日北市衛食藥字第10533423200 號函，維持原決定（以下就上開裁處書及復核決定函，合稱原處分），提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：附表編號1 至4 之網頁廣告，因被告通知伊於10
4 年7 月22日提出說明之介入行為，而區隔為一次行為，且被告嗣以104 年8 月14日北市衛食藥字第10437941000 號函（下稱被告104 年8 月14日函）表示不予裁罰，原處分仍就伊刊登附表編號1 至4 所示廣告之行為予以處罰，有違最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議及101年度判字第202 號判決揭示之一事不二罰原則及信賴保護原則，應予撤銷。又附表編號1 至4 之網頁廣告內容，均與經核准之廣告核定表內容相符，編號5 至8 之4 則報載內容，係由報章雜誌媒體基於客觀第三者角度，以文字說明、介紹系爭產品，非由伊進行廣告推銷，縱認該4 則報導屬藥物廣告，內容亦經廣告核定表核准在案，並無未經事先申請核准即擅自刊登之違法情事。又原處分附件「違規情形」欄內容，涉及與人民身體有關之藥物真實性者，僅有「經弘光科大檢驗中心檢測，覆蓋30分鐘可增加血流量、血流速度」部分，被告未審酌弘光科技大學之試驗報告係屬真正，率認相關文句為違規，復未敘明認定理由及所憑證據，更未證明該等文句對人民健康造成何種直接、立即、難以回復之危害，即予裁罰，違反行政程序法第96條第1 項、藥事法第66條第2項規定及司法院釋字第744 號、第414 號解釋意旨。此外，被告承辦人李桂蘭以偽造、變造、不實登載公文書之方式，將其另行製作之104 年7 月22日調查記錄表第1 、2 頁，抽換替置於伊之代理人104 年7 月22日之說明筆錄，製造伊自認裁罰之假象，被告不查，於原處分說明第4 項之處分理由，記載該不實登載之筆錄內容，認事用法自屬違誤等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：系爭廣告刊載有產品品名、圖片、廠商名稱、電話等事項，並載有產品功效及宣傳醫療效能之資訊，足資招徠消費者循線購買，屬藥事法第24條所規範藥物廣告，且廣告內容與被告核准之北市衛器廣字第00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000號藥物廣告核定表內容顯著差異，屬新廣告文案，原告為領有販賣業藥商許可執照之藥商，卻未事先申請廣告核准即予刊播，已違反藥事法第66條第1項規定，經被告以104年4月21日北市衛食藥字第10433109700號函及104年6月1日北市衛食藥字第10435939300號函命其停止刊播，仍未置理，被告依法論處，核屬有據。又被告104年8月14日函係屬行政指導，其內容所指超能量眼罩等16則為一般商品，與原處分編號1至4之網頁違規廣告不同，被告予以裁罰，並無重複認定評價之情。被告於原處分作成前，已發函通知原告陳述意見，原告代理人林鳳秋及郭思嫻並於104年7月22日及10月29日至被告機關陳述意見，被告製作之調查紀錄，案由及訪談內容欄載明原告刊登之違規藥物名稱、廣告內容，已違反藥事法，該紀錄亦經上述2名原告代理人親閱無誤始簽章確認，並無偽、變造公文書或、公文書登載內容與事實不符之情形等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原處分（即上開裁處書與復核決定函）及訴願決定書，附本院卷第23至45頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告審認原告未經事前申請廣告核准即擅自刊載系爭廣告，違反藥事法第66條第1 項規定，依同法第92條第4 項規定，以原處分裁處原告罰鍰48萬元，有無違誤？經查：
㈠按藥事法第2 條規定：「本法所稱衛生主管機關︰在中央為
衛生福利部；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿器材。」第4 條規定：「本法所稱藥物，係指藥品及醫療器材。」第13條規定：「本法所稱醫療器材，係用於診斷、治療、減輕、直接預防人類疾病、調節生育，或足以影響人類身體結構及機能，且非以藥理、免疫或代謝方法作用於人體，以達成其主要功能之儀器、器械、用具、物質、軟體、體外試劑及其相關物品……。」第14條規定：「本法所稱藥商，係指左列各款規定之業者：一、藥品或醫療器材販賣業者。二、藥品或醫療器材製造業者。」第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」第66條第1 、2 項規定：「（第1 項）藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播業者送驗核准文件。原核准機關發現已核准之藥物廣告內容或刊播方式危害民眾健康或有重大危害之虞時，應令藥商立即停止刊播並限期改善，屆期未改善者，廢止之。（第2 項）藥物廣告在核准登載、刊播期間不得變更原核准事項。」第70條規定：「採訪、報導或宣傳，其內容暗示或影射醫療效能者，視為藥物廣告。」第92條第4 項規定：「違反第66條第1項、第2 項、第67條、第68條規定之一者，處新臺幣20萬元以上500 萬元以下罰鍰。」㈡經查：
⒈訴外人綠能奈米科技有限公司（下稱綠能公司），前曾申經
被告核准，刊播如被告北市衛器廣字第00000000號（原處分卷2 第163 至168 頁）、第00000000號（原處分卷2 第169至174 頁）藥物、化妝品廣告核定表，核定之「金舒毯醫療用衣物（未滅菌）」藥物（醫療器材）廣告；及如被告北市衛器廣字第00000000號（原處分卷2 第137 至147 頁）、第00000000號（原處分卷2 第149 至162 頁）、第00000000號（原處分卷2 第175 至179 頁）、第00000000號（原處分卷
2 第180 至第183 頁）、第00000000號（原處分卷2 第184至189 頁）、第00000000號（原處分卷2 第190 至191 頁）、第00000000號（原處分卷3 第198 至208 頁）、第00000000號（原處分卷3 第241 、242 頁）藥物、化妝品廣告核定表，核定之「『金舒毯』非動力式治療床墊（未滅菌）」藥物（醫療器材）廣告（核准廣告類別及核定廣告有效期間詳如各該廣告核定表所載），有原處分卷內所附上述廣告核定表可稽。又原告為醫療器材販賣業者，為藥事法第14條第1款所稱藥商，附表編號1 至8 所列廣告均為原告刊播等情，為兩造所不爭執，堪信屬實。
⒉次查，原告在附表編號1 、2 「刊播媒體」欄所載網頁，刊
登「金舒毯護康能量治療衣」之廣告，內容敘及「全球創新醫療器材組織物，擺脫這裡酸，那裡痛……」等文詞（參見原處分卷2 第63、86頁），編號2 之廣告另有「【秀琴】老公身體不適送醫，醫師推薦用金舒毯：我老公有一天他突然跟我說身體不適，還好及時送醫。經醫院醫師推薦使用後，很明顯感覺血液循環增快，身體舒暢很多，效用感覺的到。」等字句（參見原處分卷2 第90頁）。惟「金舒毯護康能量治療衣」前經被告以北市衛器廣字第00000000號、第00000000號等廣告核定表核定，得於103 年11月7 日至104 年12月
1 日，在網路刊登之廣告，不得宣稱該產品有減輕身體痠痛症狀之功效，或經醫院醫師推薦使用，可促進血液循環，此觀上述廣告核定表中，原本印製之穿著該項產品可「擺脫造成的不適感酸痛」、「簡單改善不適感而造成的痠痛讓您不再靠『背』」等文字，均被劃去（參見原處分卷2 第165 、
167 頁），且無該項產品係經醫療機構或醫事人員推薦，得以促進血液循環之文句；及被告於本院106 年2 月14日準備期日陳稱：上開廣告核定表中刪除部分即表示不予核准等語（參見本院卷第175 頁），即可明瞭。是原告所刊登附表編號1 、2 之廣告，宣稱「金舒毯護康能量治療衣」產品可緩解身體痠痛，並經醫院醫師推薦使用，可促進血液循環等語，均與被告以上述2 廣告核定表，核准刊登之該項產品廣告內容不符，自屬未經核准而刊登之廣告。
⒊再查，「金舒毯非動力式治療床墊（未滅菌）」產品，前經
被告以北市衛器廣字第00000000號、第00000000號、第00000000號、第00000000號廣告核定表，核准於103 年6 月19日至104 年9 月14日，在報紙及雜誌刊登之廣告，係引用股市達人賴憲政、藝人琇琴、林美照、Ivy 、鳥來嬸、盛竹如、研發者梁先生等人之說法，推介使用金舒毯有幫助入睡、使血液循環增快等好處（參見原處分卷2 第176 至179 頁、18
1 至183 頁），或純以文字說明金舒毯係經工業技術研究院、財團法人紡織綜合研究所、台美檢驗科技公司之測試與檢驗後，於臺北榮民總醫院復健科，目前已獲醫師處方箋使用（參見原處分卷2 第185 至189 、191 頁），另經被告以北市衛器廣字第00000000號廣告核定表，核准於103 年10月20日至104 年10月19日在網路上刊播之廣告，則係播放藝人阿西哥、林美照、廖偉凡、鳥來嬤及股市達人憲哥等人說明使用金舒毯之經驗並予推薦之影片。從而：
⑴原告於104 年6 月24日及同年5 月20日，在附表編號3 、4
「刊播媒體」欄所載「MOMO購物網」網頁，顯示「金舒毯超能量雙人床墊」、「金舒毯超能量單人床墊」等產品圖片及售價，供瀏覽者得以點選購買該等產品，並於產品名稱正下方及產品圖片右方之醒目處所，記載：「……幫助末梢血液循環，幫助入睡，提昇睡眠品質……」等文詞，編號4 之廣告另稱「……擺脫這裡酸，那裡痛……」等語（參見原處分卷2 第49、77、79頁），已明顯涉及宣稱產品醫療效能，而屬藥事法第24條所定藥物廣告，惟原告未將附表編號3 、4所示廣告中，使用之所有文字與圖片，送經被告核准，即予刊登，故與藥事法第66條第1 項規定，並非相符。
⑵又原告於104 年6 月17日，在蘋果日報第A7版刊登「台灣之
光金舒毯全球廣受好評，全球創新醫療器材級被毯，促進血液循環，幫助入眠，瞬間感受」之文章，介紹該產品「可促進血液循環，幫助入睡」、「經醫院臨床測試並可開立醫療處方箋」、「經國家級公證單位量測遠紅外線放射率達91%以上」，文末則記載「金舒毯7 天無感退費體驗價」及在臺北、高雄舉辦促銷活動之訊息（參見原處分卷2 第112 、11
3 頁），復分別於104 年7 月28日、29日及8 月6 日，於蘋果日報A3版、自由時報第A5版及壹週刊第741 期第46至47頁，刊登「一條毯被如何震撼全世界，台灣之光『金舒毯』榮獲史無前例的發明專利」之文章，文中以「……經弘光科大檢驗中心檢測，覆蓋30分鐘可增加血流量、血流速度，促進血液循環與幫助入眠，且經過醫院臨床測試，並可開立醫院醫療處置單……真正具有療效……遠紅外線放射率達91.2%.……進而使得該使用者，能幫助在繁忙的生活環境下，進而放鬆身心，幫助入睡，金舒毯遠離病源，天天陪你看見改變」等語，宣稱金舒毯之醫療效能，並於文末刊載金舒毯於父親節及超級年中慶之優惠價格訊息（參原處分卷2 第127 、
128 、130 、131 、135 、136 頁）。是原告於上述報刊刊登之文章，係以報導之形式，暗示金舒毯之醫療效能，依前引藥事法第70條規定，視為藥物廣告，應依同法第66條第1項規定，將該等報導文章之所有文字、圖畫或言詞申請中央或直轄市衛生主管機關核准，始得刊登。惟被告前以北市衛器廣字第00000000號、第00000000號、第00000000號、第00000000號廣告核定表，核准於103 年6 月19日至104 年9 月14日，在報紙及雜誌刊登之「金舒毯非動力式治療床墊（未滅菌）」產品廣告，並無得以報導文章結合產品促銷訊息之方式刊出者，業如前述。則原告於104 年6 月17日至同年8月6 日間，在前述報紙及雜誌所刊登上開宣傳文章，亦屬未經核准而刊播之藥物（醫療用品）廣告。
⒋綜上，原告於附表編號1 、2 之廣告，所使用宣稱產品醫療
效能之文句，並非全部經被告核准，其復未先將附表編號3至8 所示廣告之所有文字、圖畫或言詞，申經被告核准，即予刊播，則被告審認原告刊播該等廣告，違反藥事法第66條第1 項規定，自無違誤。
㈢原告雖主張：附表編號1 至4 之廣告，因被告通知伊於104
年7 月22日提出說明之介入行為，而區隔為一次行為，且被告業以104 年8 月14日函表示不予裁罰，惟原處分仍就伊刊登該4 則廣告之行為處罰，有違最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議及101 年度判字第202 號判決揭示之一事不二罰原則及信賴保護原則云云。惟查，被告10
4 年8 月14日函，係通知原告：被告依衛生福利部食品藥物管理署函、南投縣衛生局函及被告局長信箱受理民眾檢舉信件，得知原告刊登、印製發放金舒毯超能量眼罩、金舒毯α波多功能披肩、金舒毯α波多功能圍巾、金舒毯醫療級萬用治療巾體驗組、金舒毯超能量腰帶、金舒毯超能量隨身治療墊、金舒毯超能量護頸／肘、金舒毯α波多功能按摩機、金舒毯醫療級萬用治療巾超值組、金舒毯毯被、金舒毯、金舒毯超能量系列等16則產品廣告，違反藥事法規定。依原告於
104 年7 月22日至被告說明略以：上述「金舒毯」超能量眼罩等16則屬性為一般商品，當初用意為宣傳常見疾病，強調保健重要，並無使大眾誤解產品具有就特定疾病達成治療效果或改善效果之用意。經查違規網頁已下架，爾後原告刊登、印製產品廣告時，應遵守藥事法相關規定等情，有該函及檢附之違規廣告明細表，附本院卷第46、47頁及原處分卷3第124 至127 頁足憑。故該函提及之16則廣告，均非附表編號1 至4 所示，為「金舒毯」護康能量治療衣─長袖（男／女）、「金舒毯」超能量雙人床墊、「金舒毯」超能量單人床墊等產品宣傳之廣告，函中所載原告於104 年7 月22日至被告機關提出之說明，並非針對附表編號1 至4 之廣告所為，被告於該函中所稱業已下架之廣告，自亦非附表編號1 至
4 之廣告，則原告主張被告係通知伊於104 年7 月22日，就附表編號1 至4 之廣告提出說明，嗣以104 年8 月14日函，表示該4 則廣告因已下架而不予處罰云云，均與事實不符，其據此指稱原處分對附表編號1 至4 之廣告裁罰，違反前揭最高行政法院決議及判決揭示之一事不二罰原則及信賴保護原則云云，殊無可採。
㈣原告復主張：原處分附件「違規情形」欄所列系爭廣告內容
，均為被告前以北市衛器廣字第00000000、00000000、00000000、00000000號藥物廣告核定表核准之文句，並無顯著差異，自無被告所指未經核准而刊播之違法；又系爭廣告中涉及與人民身體有關之藥物真實性之文句，僅有「經弘光科大檢驗中心檢測，覆蓋30分鐘可增加血流量、血流速度」部分，被告未審酌弘光科技大學之試驗報告係屬真正，率認相關文句為違規，復未敘明認定理由及所憑證據，更未證明該等文句對人民健康造成何種直接、立即、難以回復之危害，即予裁罰，違反藥事法第66條第2 項及司法院釋字第744 號、第414 號解釋意旨云云。惟查：
⒈原告於網路刊登附表編號1 、2 所示廣告，宣稱「金舒毯護
康能量治療衣」具有減輕身體痠痛，經醫院醫師推薦可促進血液循環等醫療效能，均非被告核定該產品於103 年11月7日至104 年12月1 日，在網路刊登之廣告，得記載之文句，業如前述；故該2 則廣告之內容，並未經被告審核通過，要無疑義。原告援引被告前以北市衛器廣字第00000000、00000000、00000000、00000000號藥物廣告核定表，就金舒毯「非動力式治療床墊（未滅菌）」產品，而非對金舒毯「護康能量治療衣」，核准刊播之廣告內容，主張附表編號1 、2之金舒毯護康能量治療衣廣告，並無未經核准即予刊登之情事，洵非有據。
⒉次按「藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，涉及財產
權之保障，並具商業上意見表達之性質，惟因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範。藥事法第66條第1 項規定：藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請省（市）衛生主管機關核准，旨在確保藥物廣告之真實，維護國民健康，為增進公共利益所必要，與憲法第11條及第15條尚屬相符。」業經司法院釋字第414 號解釋闡述甚明。故為確保藥物廣告並無誇大或不實宣稱藥物之效能，俾維護國民健康，藥商刊播之藥物廣告內容，必須完全依照衛生主管機關核准之文字、圖畫或言詞為之，倘藥商以與業經核准廣告不同之傳播方法，宣傳藥物之醫療效能，即便其中之部分文句，為先前經核准之相同藥物廣告中所使用者，既非全部內容均經衛生主管機關審查後核准刊播，仍屬違反藥事法第66條第1 項規定，否則無異容許藥商得任意截取前經核准刊播之藥物廣告中，特別強調醫療效能之內容，予以拼湊剪接，製作宣傳效果更為強大之藥物廣告，卻無須接受主管機關之審查，殊與前揭條文之立法本旨有違。承前所述，被告核准於103 年6 月19日至104 年10月19日，在報紙、雜誌及網路上刊登之「金舒毯非動力式治療床墊（未滅菌）」產品廣告，係由股市名嘴、藝人、產品研發者等人，推介使用金舒毯可幫助入睡、使血液循環增快等好處，及以文字說明金舒毯係經工業技術研究院、財團法人紡織綜合研究所、台美檢驗科技公司之測試與檢驗後，於臺北榮民總醫院復健科，目前已獲醫師處方箋使用等情，原告擷取其中「……幫助末梢血液循環，幫助入睡，提昇睡眠品質……」、「經弘光科大檢驗中心檢測，覆蓋30分鐘可增加血流量、血流速度」等文句，連同其他未經被告核定之「……擺脫這裡酸，那裡痛……」等語句，置於附表編號3、4 之購物網站關於該產品之購物網頁上，配合該產品之照片，招徠民眾點選購買，上述文字與相片配合之廣告，顯與被告先前就相同產品核定之廣告內容不符。至於附表編號5至8 所載報刊中，有關金舒毯之文章，係以介紹商品知識之報導形式，宣傳該產品可促進血液循環、幫助入眠、具有療效、遠紅外線放射率達91.2% 等醫療效能，其文字內容及搭配文章之「遠紅外線達91% 」等圖示（參見原處分卷2 第11
3 、117 、127 、136 頁），亦均非被告前以廣告核定表所核准者。是原告刊播附表編號3 至8 之廣告，自已違反藥事法第66條第1 項所定行政法上義務，原告以其中所稱「金舒毯非動力式治療床墊（未滅菌）」可幫助末梢血液循環、提昇睡眠品質、經弘光科技大學檢測可增進血流速度、經醫院臨床測試，並可開立醫院醫療處置單，及遠紅外線放射率達
91.2% 等文句，係被告前以北市衛器廣字第00000000、00000000、00000000、00000000號廣告核定表核准使用之部分內容為由，主張附表編號3 至8 之廣告並非未經核准而刊登，亦無足取。
⒊再查，被告於原處分說明四，已敘明其係以系爭廣告未經事
先申請核准即擅自刊登，違反藥事法第66條第1 項規定，作為處分理由，並非認定原告在藥物廣告核准登載、刊播期間，變更原核准事項，而違反同條第2 項規定；又司法院釋字第744 號解釋，係認化粧品衛生管理條例第24條第2 項，規定化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前申請中央或直轄市衛生主管機關核准，違反者應依同條例第30條第1 項規定裁處5 萬元以下罰鍰，乃就化粧品廣告所為事前審查，限制化粧品廠商之言論自由，不符比例原則，與憲法保障人民言論自由之意旨有違，應失其效力，亦與被告作成原處分所適用之藥事法第66條第1 項前段規定無關，原告執上開非原處分法令依據之藥事法第66條第2 項及司法院釋字第744 號解釋，指稱原處分違法，仍非有據。
㈤原告又主張：原處分說明第4 項之處分理由，載稱伊之代理
人於104 年7 月22日至被告機關說明時，陳稱伊願為系爭廣告負擔所有法律責任云云，係依被告承辦人李桂蘭為製造伊自認裁罰之假象，偽造、變造、不實登載之104 年7 月22日調查紀錄表內容所為，被告以該與事實不符之紀錄表內容作為處分根據，認事用法自屬違誤，且違反行政程序法第96條第1項規定云云。惟查：
⒈按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……二、主
旨、事實、理由及其法令依據。」「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。……（第2 項）前項第2 款……之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1 項第2 款、第114 條第1項第2 款及第2 項分別定有明文。是書面行政處分必須記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實、理由及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及行政機關作成處分所依據之法令，予以判斷，且既存之行政處分書如未合於前開法定程式者，依行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項規定，得於訴願程序終結前補正。
⒉觀諸原處分於說明二之事實欄，記載原告於104 年3 月至8
月間，在網路及平面媒體刊登系爭廣告，並以附件將各該廣告之刊登日期、刊登媒體、產品名稱及違規情形詳予列載，繼於說明三之法律依據㈠、㈡，援引藥事法第66條第1 項及第92條第4 項規定，再於說明四之處分理由敘明「案經查察，案內廣告未經事先申請廣告核准即擅自刊登，違反藥事法第66條第1 項之規定，……。」等語，已足使原告清楚知悉，被告係因系爭廣告，乃原告未經事先申請核准即擅自刊登，認原告違反藥事法第66條第1 項規定，依同法第92條第4項規定予以裁罰。加以被告於原告對原處分提起訴願後，所具訴願答辯書，載稱：原告刊播之系爭廣告，與被告以北市衛器廣字第00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000號廣告核定表，核定之「金舒毯醫療用衣物（未滅菌）」及「『金舒毯』非動力式治療床墊（未滅菌）」廣告，內容有顯著差異，故被告審認系爭廣告為新廣告文案，依法應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准等語（參見訴願卷內所附被告訴願答辯書第5頁所載），更清楚說明被告認定原告違反藥事法第66條第1項規定之行政法上義務，所依據之理由及事證。是以，被告作成原處分所憑原因事實、理由及法律根據，業經原處分書載明，復據被告於訴願程序補充說明甚詳，故符合行政程序法第96條第1 項第2 款所定書面行政處分應具備之內容，且其認定事實核與卷內證據相符，適用法律亦無違誤。至於原處分說明四記載：「104 年7 月22日、10月29日訪談受處分人公司代理人林鳳秋、郭思嫻說明略以：『該廣告是由本公司所刊登，刊登目的為介紹本公司產品，責任歸屬為本公司，本公司願意負擔所有法律責任…』」等語，不過係原告於受處分前所為意見陳述，依行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」本不得作為被告處分之唯一證據；而被告係依職權調查系爭廣告及其先前就相同產品核定之廣告內容等多項證據後，認定原告刊登系爭廣告，違反藥事法第66條第1 項規定，並於原處分（包括附件）中詳述其事實與法律依據，再於訴願程序終結前將處分理由補充完足，故非僅以原告代理人於104 年7 月22日、10月29日至被告機關時之陳述，即對原告裁罰，則原告指稱：原處分說明四所載原告代理人於被告調查時，陳稱願為系爭廣告負擔所有法律責任云云，係依被告承辦人李桂蘭偽造、變造、不實登載之104 年7 月22日調查紀錄表內容所為，被告單憑該與事實不符之紀錄表內容作成處分，認事用法自屬違誤云云，並無可採，其聲請本院再行準備程序，通知被告法務專員劉興祥到庭作證，旨欲證明原處分說明四引用之104 年7 月22日調查紀錄表係屬不實登載，惟該名證人曾建議被告勿就其上錯誤記載為更正，經核亦無調查必要，附此敘明。
㈥次按行為時被告處理違反藥事法事件統一裁罰基準第3 點規
定：「本局處理違反藥事法事件統一裁罰基準如下表：『項次：32。違反事件：刊播藥物廣告未於刊播前向衛生主管機關申請核准。法條依據：第66條第1 項、第92條第4 項。法定罰鍰額度或其他處罰：處20萬元以上500 萬元以下罰鍰。
統一裁罰基準：⒈第1 次處罰鍰20萬元至100 萬元，每增加
1 件加罰4 萬元。』」經核以上裁罰基準，乃被告為使辦理違章案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法即藥事法第92條第4 項所定20萬元以上500 萬元以下之裁罰範圍內，分別違章情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法之立法本旨，自得為被告所援用。原告領有販賣業藥商許可執照，理應注意，且能注意藥物廣告應經審核通過始得刊播，卻怠於盡其注意義務，未將系爭廣告之所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，即予刊登，對其因而違反藥事法第66條第1 項所定行政法上義務，自有過失，應依同法第92條第4 項規定處罰。被告就原告未經核准而刊登系爭8 則廣告之違法行為，參酌上述裁罰基準規定，第1 次裁處法定最低額罰鍰20萬元，另7 次則各加罰4 萬元，以原處分裁處原告罰鍰合計48萬元，核無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用之情事，尚無違誤。
六、綜上所述，被告認附表編號1 至8 之廣告，均係原告未經申請核准而擅自刊登，違反藥事法第66條第1 項規定，依同法第92條第4 項規定，以原處分裁處原告罰鍰48萬元，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 6 月 14 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 侯 志 融法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 14 日
書記官 李 建 德