臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1790號108年6月5日辯論終結原 告 國防部軍備局代 表 人 房茂宏（局長）訴訟代理人 蔚中傑 律師
陳冀翔被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 戴智權 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國105年10月17日文規字第1053028869號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告機關代表人於起訴時為張忠誠，訴訟繫屬中依序變更為梅家樹、房茂宏，業據渠等分別具狀承受訴訟（見本院卷第
150、511頁），核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告所管桃園市○○區○○OO村OOO號之「前桃園空軍基地設施群」（下稱系爭建造物群），前經被告於民國104年7月13日委託中國科技大學執行「桃園航空城計畫範圍文化資產普查計畫」普查作業，於104年11月9日辦理先期會勘（下稱104年11月9日先期會勘），於105年1月8日進行現場會勘（下稱105年1月8日會勘），認所屬建造物及附屬設施具文化資產保存價值，後續提送被告所屬文化資產審議委員會（下稱文資審議委員會）審議；被告於同年2月1日召開105年度第1次文化資產（第一類組）審議委員會（下稱105年2月1日文資審議委員會），審議後決議指定為一處古蹟。被告遂於105年6月3日以府文資字第1050120103號公告指定系爭建造物群為市定古蹟（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告公告指定為古蹟之依據為105年2月1日所召開之文資審議委員會會議紀錄，而該會議係依據被告105年1月8日會勘而來，然該次會勘範圍，僅有H5棚廠區、耐爆指揮所暨氣象觀測所、照技隊營舍3處等，有獲得超過半數委員同意指定為古蹟，但被告卻無視審議委員之意見，強將其他不具文化資產價值之房建物擴大指定為古蹟。甚且，105年2月1日文資審議委員會之審議委員計有20位委員，其中僅有5位審議委員參加105年1月8日會勘，其餘15位委員則均未到現場勘查，又如何審議將系爭房建物同意指定為古蹟，被告指定古蹟之程序顯有違誤。
（二）文資審議委員會之組織及決議程序有以下違法之處：⒈現場會勘與文資審議委員會之委員相同，則就同一事務均
委由同樣之委員辦理，不無利害衝突之情事，則被告就系爭建物與土地指定為古蹟之判斷，即有違反法定之正當程序。
⒉依據105年2月1日文資審議委員會審議委員簽到表所載，
李憲明委員當時是黃穗鵬代理，而李獻明是屬於機關代表兼任之委員，則應屬於列席者而非出席者，然當次會議卻是由黃穗鵬代理李憲明出席，顯見黃穗鵬當時應有參與表決，是以該次會議違反文化資產審議委員會組織準則第7條第3項之規定，故被告之判斷違反法定之正當程序，且作成判斷之文資審議委員會，其組織亦有違法之嫌。
⒊又參照本院105年度訴字第255號判決意旨，文資審議委員
會之表決情形，應於會議記錄中載明，然105年2月1日文資審議委員會會議記錄卻無關於表決情形之紀錄，則該次會議是否經全體出席委員同意，即有疑義。
（三）被告未實質進行行為時文化資產保存法施行細則第7條之1之評估義務，並將評估報告提送文資審議委員會審查，顯有違反法定正當程序：
⒈105年2月1日文資審議委員會不含代理之黃穗鵬，共有13
位委員出席，然被告所附之古蹟指定審查表僅有11份，顯見105年2月1日決議之作成有違法定正當程序。
⒉系爭11份之古蹟指定審查表中，共有6份未載明審查結果
。蓋審查結果分為三類，即建議指定（指定後，再勾選指定種類與指定名稱）、不指定與其他（含建議事項），而11份之古蹟指定審查表中，有4份未勾選指定而僅勾選指定名稱，有2份勾選其他（含建議事項），故共有6份未確實勾選指定古蹟（其他5份均有確實勾選古蹟指定種類），然嗣後卻為古蹟之指定，故105年2月1日之決議有違法定正當程序。
⒊被告未就「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之
影響」進行評估，亦有違法定正當程序，更與行為時文化資產保存法施行細則第7條之1規定不符。更甚者，11份古蹟指定審查表中，僅有1份有在綜合評鑑說明欄（含未來管理維護財務規劃）內簡單就未來管理維護財務規劃做說明（該說明為：1.貴市編列預算及2.再利用收入予以維護……），其他均未說明與記載，顯見被告與文資審議委員會並未就未來管理維護財務規劃進行評估。
⒋系爭11份之古蹟指定審查表中，對於是否具備審查基準部
分說明理由並不詳盡與確實，更有2份完全未說明理由，故被告稱文資審議委員對於文化資產價值評估，包括歷史、文化、藝術、具重要歷史事件或人物、表現地方營造技術流派特色等價值，均審慎評估云云，顯與事實不符。
⒌由被告所附之11份古蹟指定審查表，無法認定有被告所述
「委員全數通過」將系爭建物指定為古蹟之情事，也無從認定是否有經過文資審議委員會表決，而古蹟指定審查表之內容也多有填載不確實、或未載明指定理由或理由不詳盡，更難認定有經委員充分討論。再者，被告歷次會勘，出席的委員人數甚少，又未依文化資產審議委員會組織準則第9條第1項之規定提出評估報告，則於105年2月1日出席之審議委員而未到場履勘者，如何能瞭解實際狀況，顯見本案於文資審議委員會審議時並未進行實質之審理，況且，有部分審議委員於105年1月8日會勘及105年2月1日文資審議委員會議之意見前後不一致，被告即逕行就整個前海軍基地全部指定為古蹟，甚至於綜合審查意見第4點，認為部分設施宜作為再利用、租賃等，顯與指定古蹟之意旨有違。就此，文資審議委員會之判斷應有出於與事物無關之考量，違反不當聯結之禁止及明確性原則，且係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊所致，而作成古蹟指定之程序顯有違反法定正當程序。
（四）被告雖於104年1月29日就系爭建物進行會勘，復於104年11月9日為先期會勘，再於105年1月8日辦理會勘，然該3次會勘均未作成文化資產評估報告，亦非被告依行為時文化資產保存法施行細則第8條第1項及文化資產審議委員會組織準則第9條第1項之規定，據文化資產類別、特性所組成之專案小組所進行。而其中104年1月29日及105年1月8日之會勘紀錄結論採取之決議方式及比例，亦未於會議記錄中載明。觀諸被告104年1月29日之會勘記錄所載，僅有4位委員會勘，然該次的文化資產會勘建議表卻有16份，且有多份會勘建議表有經過塗改（如將列冊追蹤或登錄為歷史建築，改為建議指定古蹟），顯見該次的會勘程序有重大疑義，並有違反法定之正當程序。
（五）按古蹟指定及廢止審查辦法第4條第2項第2款之規定，對於指定古蹟之公告應載明者為「古蹟及其所定著土地之地號及面積」，因古蹟必以定著土地方式存在，而所謂「古蹟及所定著土地之地號及面積」，其面積係指該古蹟定著土地事實上所佔用之面積，及基於歷史建築文化資產價值保存必要與不可分割範圍，並經主管機關文資委員會審議通過，且公告時所載之面積為準，乃經文化資產保存法中央主管機關文化部，本其權責以104年6月18日文授資局蹟字第1043005317號函（下稱104年6月18日函）說明在案。查系爭建造群中有多筆建物乃70年、80年、甚至90年後所建，顯非二次大戰至戰後冷戰時期所建，年代並非長久，另有多筆建物歷經過多次翻修，早已不復早年之面貌，甚有多筆遭指定為古蹟處，僅為空地而無建築，或僅為游泳池、網球場、機堡與廁所等，應無任何歷史價值，顯不符合文化資產保存法施行細則第2條第1項古蹟需年代長久、重要部分仍完整等要件。又根據被告104年1月29日及105年1月8日之會勘紀錄，系爭建造群就中正堂、美軍暨空勤生活區、六大隊飛行作業區、35中隊飛行員宿舍部分，均僅有1至2位少數委員建議指定為古蹟；然被告卻徒以曾發生重要歷史事件或人物關係為由，以105年2月1日審議委員會決議，逕將全區58棟均指定為古蹟，並將系爭建造群定著地號土地之全部面積納入市定古蹟範圍，致指定之古蹟房建物面積雖僅4.3865公頃，然遭劃定之保存區域卻高達12.464334公頃，顯與上開2次會勘意見明顯不同。且未就系爭建造群本身是否具有歷史或文化價值予以考量與釐清，亦未詳細說明何具有稀少性、具有建築史與技術史之價值，更未說明非屬於歷史建築所佔用之相同地號其他部分土地面積，何以係屬系爭歷史建築文化資產價值保存必要而不可分割之範圍，足認被告指定為古蹟之判斷，係根據錯誤之事實及不完全之資訊，行使職權出於與事物無關之考量及恣意濫用，違反不當聯結之禁止及明確性原則。
（六）行為時文化資產保存法第14條第1項前段及同法施行細則第7條之1規定，於文資審議委員會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組進行評估，並依據評估提出文化資產評估報告以供該委員會審查。被告雖設有文資審議委員會，然其於104年4月28日至現場會勘時，僅有2位委員到場，且當時乃是由2位委員現場形成之會勘結論取代被告列冊追蹤之決定，並僅有就3座修復棚廠予以列冊追蹤，與嗣後古蹟指定之範圍相差甚大，顯有違反法定之正當程序。又文資審議委員會對文化資產之審查，既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵，欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）按行為時即106年7月27日修正前之古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1項、第17條第1項、第3項規定，及文化資產審議委員會組織準則（106年7月27日更名為文化資產審議會組織及運作辦法）第7條第1項、第9條第1項、第3項之規定，系爭建造群僅需經過現場勘查，並經過審議並作成行政處分公告，古蹟之指定即為適法，本無現場勘查需所有委員親臨及會勘委員不得兼任審議委員之明文限制。而被告所屬文資審議委員會分成3組，其中第1類組之審查項目為古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀、遺址等。第1類組審議委員會由5名當然委員、16名專家學者組成，均是全臺灣對於相關領域研究之首選，故該委員會組織實屬適法。其中，被告於104年11月9日辦理先期會勘，當時出席之文資審議委員包括王鑫、林崇熙、林曉薇、黃士娟、榮芳杰、戴寶村與郭冠麟等人；嗣於105年1月8日辦理會勘時，出席委員有米復國、林崇熙、林曉薇、張宇彤、黃俊銘與郭冠麟等人。準此，105年2月1日出席之審議委員共13位（不含黃穗鵬），就有高達9名審議委員到場會勘，而黃穗鵬確實未參與表決，僅有列席會議。又被告於作成本件原處分前，先後於104年1月29日、同年4月28日、同年11月9日、105年1月8日進行現場會勘，而依104年11月9日及105年1月8日之會勘紀錄可知，分別有7位、6位之委員參與會勘，且4次之會勘並非均同一人參與，而係經不同審議委員前後參與，綜合整理就系爭建造群其所生之意見。縱有審議委員意見前後非全然相同之情事，亦僅係該個別審議委員於審查過中所表示之個人意見，無礙會議決議所載指定古蹟之理由為最終且為所有委員共識之認定。
（二）次按行為時文化資產保存法第12條、第14條之規定，列冊追蹤並非指定古蹟之先行程序，且被告亦按文化資產保存法施行細則第8條第1項規定辦理現場勘查與訪查，再作成列冊追蹤之決定。原告另執中正堂、美軍暨空勤生活及日治時期遺留跑道等部分，未經到場半數委員同意送文資審議委員會審議，復未與都市發展局（下稱都發局）進行研議，而送文資審議委員會審議，顯違反正當法律程序云云。惟依桃園市105年1月2日文資審議委員會會議記錄，都發局同為該次會議與會者，均未見都發局代表人有何不同意見之陳述，另無須經到場會勘委員半數同意始得送委員會審議之明文規範。
（三）關於古蹟指定審查表部分，並無需以勾選作為確認指定為古蹟之法律明文；而系爭決議共有13名委員出席，未提出之2份審查表實係主管機關，而主管機關為當然之文資審議委員，故未提出並無違法之情；縱認須以提呈指定審查表作為計算系爭決議之出席基礎，系爭決議業有11人出席，並經出席全體同意，亦無違系爭組織準則之規定。再者，詳察審查表之審查結果，應有3類，第1類即建議指定名稱後選擇指定種類、第2類不指定及第3類之其他，可知倘填載建議指定名稱或勾選種類，即應等同同意建議指定之效果，非如同原告所稱指定後始勾選指定種類與名稱。另細繹系爭4份審查表所載之內容，第3份審查表雖未填載指定名稱，而確有勾選建議種類，而依第4、9、11份審查表可知，審查委員均有填載建議指定名稱；另就系爭2份審查表部分，審議委員均有填寫指定名稱，僅係對於例示之種類有其他意見，並因此誤認第3類之「其他（含建議事項）」，為例示以外之其他指定種類之意，此由第11份指定種類最後方處，於勾選「其他」後方將所寫文字劃除，嗣於第3類之其他（建議事項）勾選之情事可稽。綜上所有客觀條件，可推知該審查表所代表之委員意見，係同意本件古蹟之指定。
（四）被告歷經多次會勘，並經審議委員會多方充分討論後，就「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」均已進行評估，並作成文化資產指定登錄之影響評估表，符合修正前文資法施行細則第7條之1之規定。至於104年1月29日會勘紀錄，僅有4位委員參與，卻有16份建議表部分，該4位委員針對桃園基地機堡群、增城作業區、耐爆通信所及耐爆指揮所暨氣象觀測所等4項標的，均有逐一提出意見並作成建議，是依該會勘結果，留存有16份建議表。
（五）關於中正堂部分，幾乎所有審議委員都提出中正堂具有歷史價值，其中米復國委員認為「單獨考量本建築物較不具文化資產價值」等語，足見其係認為應從整體空軍基地來作考量，始具備文化資產價值。另就美軍暨空勤生活區、六大隊飛行作業區、35中隊飛行員宿舍部分，所有委員均同意有文化資產價值或歷史意義。至A057、A393、A283、A349、A353、A457、A331、A332與A335該等空地，或為機堡及球場，均為前人之生活遺跡，象徵極為重要之歷史意義，被告指定為古蹟應為適法。又按文化資產保存法並無古蹟之指定需50年或年代久遠為要件，而文化遺產週遭環境之整體場域保留方式，亦為當前世界文化資產保存之發展趨勢。查系爭建物係經文化資產審議委員本於專業之判斷，就其文化資產之價值審慎評估，並依基地全體設施群為考量，非僅針對單一建物，部分建物雖經翻修，仍為歷史過程演變之重要脈絡，乃認定為再造歷史現場，妥善保留生活場域與空間紋理，劃定建物群與其保存範圍，故被告將全區指定為古蹟，並以原處分明確指定系爭建物之位置、面積與保存範圍，無違比例原則及明確性原則。至於原告提出載有建築日期之清冊，僅為其片面整理之資料，且無其他佐證支持，顯不可採。而文化資產保存法施行細則第2條第1項為例示而非列舉項目，原告援引並稱系爭建物並非該條項列舉之項目云云，係對法律之誤解。
（六）末按文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」係屬不確定法律概念，而得否指定為古蹟之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，文資審議委員會就此等行政事項應享有專業判斷之餘地，倘被告作成判斷時無重大明顯之瑕疵情形，且原告就被告所執指定為古蹟之理由、依據，均無法明確指摘其違法、矛盾及不合理之處，而僅空言泛稱審查表內容填載不實、理由不詳盡等，要難逕認原處分有何違法之情形，司法機關就此應尊重其判斷餘地，僅得為有限之審查等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告104年7月17日桃市文資字第1040009911號函（有關桃園航空城計畫範圍文化資產普查計畫普查作業決標公告，見原處分卷1第1頁）、105年2月1日文資審議委員會會議紀錄（見同上卷第33至36頁）、原處分及附件資料（見同上卷第65至107頁）、訴願決定書（見同上卷第119至140頁）影本附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告以其所屬文化資產審議委員會之決議為據，以原處分公告指定系爭建造群為市定古蹟，是否合法有據？
六、本院之判斷：
（一）按為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，訂有文化資產保存法。依行為時（即105年7月27日修正前）該法第2條規定：「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。本法未規定者，依其他有關法律之規定。」第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第7條規定：「主管機關得委任、委辦其所屬機關（構）或委託其他機關（構）、文化資產研究相關之學術機構、團體或個人辦理文化資產調查、保存及管理維護工作。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」另文化資產保存法第103條規定授權訂定之行為時（106年7月27日修正施行前）同法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第7之1條規定：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」第8條規定：「本法第12條、第37條……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。（第2項）前項第2款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」
（二）次按行為時文化資產保存法第14條第3項規定授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法（下稱古蹟審查辦法）第2條第1項規定：「古蹟之指定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。」第3條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。（第2項）於作成前項第2款指定處分前，得召開公聽會或說明會。」第4條規定：「（第1項）主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項一、名稱、種類、位置或地址。二、古蹟及其所定著土地之範圍。三、指定理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」又前揭文化資產保存法第3條第1款稱為文化資產之「歷史建築」、「古蹟」等，係屬不確定法律概念，且得否指定為該等文化資產，明顯屬於高度專業範疇，有賴專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，是文化資產保存法第6條第1項規定主管機關應設相關審議委員會為審議，並於依該條第2項授權訂定之行為時（106年7月27日修正前）文化資產審議委員會組織準則（下稱審議委員會組織準則，現名稱改為文化資產審議會組織及運作辦法）第2條規定：「文化資產審議委員會（以下簡稱審議委員會）審議事項如下：一、各類文化資產指定之審議事項。二、各類文化資產登錄之審議事項。三、其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條規定：「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」
（三）又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(3)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(4)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。依前揭文化資產保存法第3條第1款、同法施行細則第2條第1項所稱「古蹟」，為不確定法律概念，且得否登錄為該文化資產，核屬高度專業判斷範疇，有賴專家學者組成審議委員會，本於專業素養為判斷，故文化資產保存法第6條第1項明定主管機關應設文資審議委員會，依文化資產保存法之規定（僅於文化資產保存法未規定時，依其他有關法律之規定，該法第2條規定參照），進行審議古蹟之登錄及其他文化資產保存法規定之重大事項。本件被告為審議該縣古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀之指定所設置之桃園縣審議委員會，既係就具有該文化資產專門學術經驗之專家學者、主管業務及有關機關代表派（聘）組成，且專家學者之委員不少於委員總人數3分之2，其在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，如非出於錯誤之事實及不完全之資訊、涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、無違一般公認之價值、非出於與事物無關之考量、未違反法定之正當程序、組織合法且有判斷權限、未違反相關法治國家應遵守之原理原則，並得自審查過程得知其審查結論之依據時，行政法院應予尊重其專業客觀判斷，承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度，合先敘明。
（四）經查，民眾於96年12月間提報「前空軍35中隊飛機棚廠」與「空軍照相技術隊營舍」為歷史建築（見原處分卷2被證15之古蹟或歷史建築提報表），會勘後經被告於99年6月21日送99年度第5次文資審議委員會審議，決議「大園空軍照相技術隊營舍」、「蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施」登錄為歷史建築（見同上卷被證17之歷史建築登錄審查表、會勘紀錄；被證21之會議紀錄、審查意見表）；被告於99年10月5日公告上開2設施為歷史建築，並函請行政院文化建設委員會（現改制為文化部）於同年12月1日同意備查（見同上卷被證14、22、23）。被告於103年間，委託中國科技大學辦理調查研究後提出「桃園縣歷史建築『大園空軍照相技術隊營舍』及『蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施』調查研究計畫」，於103年5月30日、9月9日及104年1月9日分別就研究報告為期初、期中與期末審查（見同上卷被證24之審查會議紀錄）。
被告先後於104年1月29日、同年4月28日進行海軍桃園基地文化資產勘查，並作成會勘紀錄（見同上卷被證27之會勘紀錄、文化資產會勘建議表；被證29之會勘紀錄、文化資產會勘建議表）。被告嗣於104年9月24日召開104年度第3次文資審議委員會，其審查意見為：「一、本案列冊追蹤。二、俟航空城文化資產普查計畫完成後，提出整體保存方案再議。」等語（見同上卷被證30之會議紀錄）。
被告因此再度委託中國科技大學於105年4月撰擬「桃園航空城計畫範圍文化資產普查計畫」（下稱系爭普查計畫，見同上卷之被證36）。被告於104年11月9日辦理先期會勘；由7名審查委員、原告及內政部營建署城鄉發展分署、民用航空局、桃園國際機場股份有限公司、被告相關單位、中國科技大學等出席參加（見原處分卷1第3至7頁）；並於同日下午辦理系爭普查計畫之期中報告審查會議（見原處分卷2被證31之會議紀錄）。嗣於105年1月8日辦理會勘，由6名審議委員及同上先期會勘單位出席參加，審查委員對中正堂、美軍暨空勤生活區、修護棚廠區、H5棚廠區、六大隊飛行作業區、耐爆指揮所暨氣象觀測所、日治時期遺留跑道、照技隊營區、35中隊行員宿舍、05警戒區等，多建議列為古蹟或歷史建物；其會勘結論為：「綜合本次會勘委員意見，有關中正堂、美軍暨空勤生活區及日治時期遺留跑道之後續保存方式，由文化局會同本府都發局等相關單位，以整體空軍基地定位通盤考量，以維護文化景觀並保全其環境。本次其餘會勘標的所具文化資產保存價值，後續提送本市文化資產審議委員會審議。」等語（見原處分1卷第11至27頁之會勘通知單、簽到表、會勘紀錄）；並於同年1月26日為系爭普查計畫之期末報告審查（見原處分卷2之被證32）。被告於105年2月1日送文資審議委員會進行審議，由審查委員13名、原告及民用航空局、內政部營建署城鄉發展分署、桃機公司、被告相關單位、中國科技大學等出席參加，其會議決議為：「一、同意指定市定古蹟，名稱之訂定因考量保存建造物群係以空軍歷史沿革脈絡為主軸，故古蹟指定名稱為『前空軍桃園基地設施群』。二、前空軍桃園基地設施群就文化局原建議分別登錄歷史建築及指定古蹟之9處文化資產，經本次大會各出席委員討論，為體現其完整歷史紋理與脈絡，以指定1處古蹟為宜，且本處古蹟 已具國定古蹟之價值，請另報中央審議國定古蹟。……」等語（見原處分卷1第29至64頁之會議紀錄、簽到表、文化資產指定登錄之影響評估表），嗣於同年6月3日公告（見同上卷第65至71頁），並經文化部以105年9月10日文授資局蹟字第1053009064號函備查（下稱105年9月10日函，見原處分卷2之被證34）。可知被告就「大園空軍照相技術隊營舍」、「蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施」登錄並公告為歷史建築後，經提報調查發現基地內仍有諸多具有文化資產之設施，乃於104年7月13日委託中國科技大學執行系爭普查計畫，於104年11月9日、105年1月8日辦理先期會勘及現場會勘，會勘結果認系爭建造群具文化資產保存價值，後續提送文資審議委員會於105年2月1日決議將系爭建造群指定為市定古蹟，並於105年6月3日公告，該公告敘明其指定理由及法令依據（詳如下述，見本院卷1第15至17頁），核與前揭文化資產保存法、古蹟審查辦法、審議委員會組織準則等規定並無不合。且上述文資審議委員會審查結論已從古蹟指定基準之歷史文化、營造技術及稀少性、建築史等方面，詳述其認定本件有指定古蹟必要與價值之理由，經核其判斷並無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、違反一般公認之價值判斷標準、出於與事物無關之考量、違反平等原則或公益原則等情事。另衡酌被告第5屆文資審議審員21人，其中5位當然委員係被告所屬人員，其餘16人均具文化資產、建築景觀、歷史考古等研究領域之專家學者（見本院卷1第234、235頁），揆諸前開規定與說明，該文資審議委員會本於專業審查所為之判斷，本院予以尊重，被告依上開審議委員會議決議，以原處分指定「前空軍桃園基地設施群」為古蹟，於法並無違誤。
（五）原告雖主張被告105年1月8日會勘範圍僅有H5棚廠區、耐爆指揮所暨氣象觀測所、照技隊營舍3處，但文資審議委員會於105年2月1日審議時卻將整個基地都擴大指定為古蹟；且105年2月1日文資審議委員會之審議委員有20位，其中僅有5位委員參加105年1月8日之會勘，其餘15位審議委員則均未到現場勘查，其指定古蹟之程序顯有瑕疵云云。惟查，被告105年1月8日會勘地點為前桃園海軍基地，範圍計有中正堂、美軍暨空勤生活區、修護棚廠區、H5棚廠區、六大隊飛行作業區、耐爆指揮所暨氣象觀測所、日治時期遺留跑道、照技隊營區、35中隊飛行員宿舍、05警戒區共10區，且經會勘委員逐一討論，此有105年1月8日會勘紀錄附卷可稽（見原處分卷1第13至24頁），原告主張當天會勘範圍僅有H5棚廠區等3區云云，容有誤會，不足採認。又依前述行為時古蹟審查辦法第3條第1項、第17條第1項、第3項及審議委員會組織準則第7條第1項、第9條第1項、第3項等規定，文資審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考；其審議委員須有若干委員參與會勘，法無明文規定，既稱「推派」，無需所有審查委員均參與會勘為必要。本件其中「前空軍35中隊飛機棚廠」與「空軍照相技術隊營舍」早於96年間即經提報為歷史建築，多次辦理會勘，嗣於99年間決議登錄公告為歷史建築；而被告於做成本件指定古蹟前，先後於104年1月29日、同年4月28日、同年11月9日、105年1月8日進行現場會勘，依該等會勘紀錄（見原處分卷2之被證27、被證29、原處分卷1第5頁、原處分卷1第25頁），分別有4位、2位、7位、6位之委員參與會勘，且4次之會勘多非同一人參與，因此本件歷經多次由不同委員前後參與會勘，綜合整理就系爭建物其所生之意見，嗣由被告召開文資審議委員會審議，始作成決議，其程序核無違法。另人之意見、想法會隨著參與經過所接觸資料及考慮因素不同而變更，事屬正常，原告僅以少數審議委員於會勘時及審議時意見不一致，即謂其審議結果有瑕疵云云，自不足採。又原告先稱105年2月1日文資審議委員會中僅有少數審議委員參與會勘，嗣又主張參與會勘與參與審議之委員應為不同人，其立論先後矛盾，顯不可採。再者，原告主張黃穗鵬代理李憲明，是黃穗鵬有參與指定古蹟之投票云云。惟查，文化資產審議委員會組織準則第7條規定：「由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」原告對於105年2月1日出席之13名審議委員，不包含黃穗鵬之事實並不爭執，且未提出具體事證足認黃穗鵬有參與表決，原告上開所述核屬主觀臆測，尚無足採。
（六）原告又主張本案多數建物已經多次翻修，原始面貌早已不復見，甚至包含游泳池、網球場與廁所等，並無歷史保存價值，本案所指定之古蹟房建物面積僅有4.3865公頃，而劃定之保存區域卻高達12.464334公頃，被告不當擴大指定保存範圍，與比例原則有違云云。經查：
⒈按古蹟之指定，依下列基準為之：(1)具歷史、文化、藝
術價值。(2)重要歷史事件或人物之關係。(3)各時代表現地方營造技術流派特色者。(4)具稀少性，不易再現者。(5)具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。(6)具其他古蹟價值者（106年7月27日修正前古蹟審查辦法第2條第1項參照），已如前述。
⒉查被告於103年間開始著手研究系爭房地之歷史、文化等
價值，委託中國科技大學辦理調查研究，嗣後提出「桃園縣歷史建築『大園空軍照相技術隊營舍』及『蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施』調查研究計畫」。另社團法人臺灣歷史資源經理學會於103年12月18日向被告提報「桃園海軍基地機堡群」為歷史建築（見原處分卷2之被證26），被告於104年1月29日辦理現場勘查，並決議：
「建議分別指定為古蹟，並結合本市已登錄之黑貓中隊歷史建築『大園空軍照相技術隊營舍』及『蘆竹空軍三十五中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施』，以文化景觀整體保存，後續提送文化資產審議委員會審議，併同修正現有航空城都市計畫。」（見原處分卷2之被證27）。被告嗣再委託中國科技大學撰擬「桃園航空城計畫範圍文化資產普查計畫」，其就原海軍基地部分（A區）評估略以：前海軍桃園基地始建於日治時期，原則上是作為教育用的飛行場，後來也作為特攻作戰出發的機場；光復後成為我國空軍唯一兼具戰鬥與偵察功能的空軍基地。基地後再轉換為海軍航空指揮部，是全台唯一曾經駐紮過陸、海、空三軍之飛行基地。前海軍桃園基地不僅是我國防空及首都衛戌部隊駐紮的重要基地，在八二三砲戰及臺海對峙時期，為我國締造空前的空戰勝利；同時也是我國唯一具有完整偵照情報能力的基地；更是冷戰時期，在西方國家「圍堵策略」下，唯一具有深入大陸偵照能力的U2高空偵察機的駐紮基地。本區係包含由日治時期到戰後空軍乃至海、陸軍基地設施，具二次大戰至戰後冷戰時期的重要軍事歷史與文化的保存價值，為國內唯一保存最完整的空軍基地。區內各建造物、設施為不同材質及不同構造所組成，具美軍美援時期引進之力霸鋼架，預鑄預力RC抗梁系統，抗炸機堡及空照影像處理特殊建物等建造技術，棚廠為大跨度的三鉸拱的結構。遺存的軍事遺產，極具歷史、文化、藝術價值，且部分場域具有重要歷史事件或人物之關係：大型集會空間、棚廠等設施，具再利用之價值及潛力，整體而言，這些豐富的遺存，是一組整體性的文化資產，屬重要之歷史見證，具整體保存價值。桃園基地內房建物數量龐大，建築與設施仍完整留存，本調查登錄的資料共有485筆，這些房建物在使用功能上，可分成7大類：飛行直接相關之設施、助導航設施、修補設施、基勤設施、防禦及管制設施、偵照情報作業設施，以及行政作業區（含訓練中心）等語（見外放之被證36第231頁）。文資審議委員會於105年2月1日進行審議後，決議同意指定市定古蹟，其指定理由具體載明：「⒈具歷史、文化、藝術價值：(1)建造物群含括日治時期至戰後陸軍、空軍乃至海軍之軍事設施，具重要軍事、歷史與文化的保存償值。(2)35中隊飛機棚廠為黑貓中隊駕駛U-2高空偵查機執行勤務專屬棚廠，見證冷戰時期戰略偵查空照之特殊任務及美軍協防臺灣之歷史過程。(3)基地兼具戰鬥與偵查任務，為我國空防重要場域，深具歷史意義。⒉具重要歷史事件或人物之關係：(1)1958年八二三砲戰時期，駐紮基地的第五大隊以F-86軍機擊落21架米格機的戰績，獲頒榮譽虎旗，為全空軍唯一擁有此榮耀的部隊。(2)機堡25為戰後桃園基地第一批興築的土製機堡，1962年3月3日劉承司駕駛米格15戰鬥機投誠曾停放於此，為冷戰時期兩岸軍事對峙之最佳見證。⒊各時代表現地方營造技術流派特色者：(1)同一場域中可見日治、美援時期以及戰後的軍事設施，具各時代地方營造技術流派特色。(2)35中隊飛機棚廠係戰後美軍引入之力霸鋼架機棚，大跨距空間結構可容納U-2飛機特殊尺度。(3)H1場修棚廠前身為屏東基地205棚廠，為日治時期八幡製鐵所製造，於1954年拆遷至桃園基地，具重要歷史意義與稀少性。(4)H2週檢棚廠係戰後桃園基地興建的第一座鋼構棚廠，具建築史與技術史之重要文資價值。⒋具稀少性，不易再現者：(1)區內各建物由不同材質及不同構造所組成，為國內除役後保存最完整的軍事基地。(2)耐爆指揮所、耐爆氣象觀測所為基地內少數的日遺設施，全台少見。(3)35中隊飛機棚廠為黑貓中隊駕駛U-2高空偵察機執行勤務專屬棚廠，見證冷戰時期中美合作歷史，具特殊性與稀少性。⒌具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者：基地內保存之標的，足以見證二次大戰至冷戰時期之歷史發展，為重要軍事文化資產，其中大跨度三鉸拱結構之棚廠，與完整的美軍暨空勤生活區等，得結合航空城計晝發展及未來活化，深具高度再利用之價值及潛力。」等語（見本院卷1第15至17頁）；核與前揭古蹟審查辦法第2條第1項規定相符，顯具有歷史保存價值，是原告主張審議結論欠缺理由，其判斷出於恣意濫用之違法，不應被認定為古蹟云云，核無足採。
⒊原告雖質疑A045、A034、A039、A040、A047、A062、A267
、A247與A229等建物，歷經多次翻修，部分建物多屬新式鋼板屋及輕鋼架天花板等構築，實不具備稀少性，而謂不具歷史保存價值，不符「年代久遠」之要件云云。惟查，原告僅提出各建物之建造日期（見本院卷1第156、170、171頁），然無相關證據資料足供佐證。又原告提供之原證3「H5棚廠區」之建築日期為63年間興建，惟參酌被告文化局委託中國科技大學所為「桃園縣歷史建築『大園空軍照相技術隊營舍』及『蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施』調查研究計畫」第63頁（見本院卷1第236頁以下之被證11），記載「空軍第35中隊成立之初，使用日治時期留下之木製棚廠，減壓室則於宿舍區內，後來才在美方出資之下興建新的棚廠。根據記載，當時興建棚廠預算為美金38,801元，該興建工作由美國總統艾森豪於民國49年（1960）11月4日正式批准，由我方負責興建。……我方與美國中情局的合作在63年（1974）劃下休止符，飛機與相關機具均由美方運回，留下的棚廠與硬體設施則以『捐贈』的方式由我方接收。」等語，記載H5棚廠區為49年間興建，原告上開主張尚有瑕疵可指，自難遽信。
⒋又按古蹟指定與文化資產保存目的，係整體考量現存整體
時期興建之建築物群，彼此特色、歷史意義、人文價值與原創歷史空間風貌的集體記憶關係等，非僅從單棟建築物之角度為評定觀察。換言之，古蹟所強調建築物之「古老」，主要表彰建造物及其附屬設施呈現之文化意涵，具有多重元素，故古蹟之認定，非僅著眼於建造物之建築年份，仍應整體觀察有無文化、歷史價值而定；原告徒以系爭建造物建築年代非久遠，認其未符合「稀少性」，尚屬速斷，不足採認。又因文化資產古蹟之保存具高度公益性，為妥善保存系爭標的及其周遭環境景觀、整體風貌，同時為將來劃設古蹟保存區預作準備，古蹟定著土地之範圍較古蹟本體大，應屬必要且適當（最高行政法院104年判字第39號判決參照）。原告主張原處分公告古蹟面積大於建造物定著面積，顯有重大違誤云云，亦有誤會。就原告爭執之指定古蹟標的，被告說明如下：(1)A057：美國軍事援華顧問團派駐各地之代表進駐桃園基地，初期借住在第五大隊飛勤寢室，與第五大隊飛行員同住，後來因第五大隊旁新建房舍，而A057籃（網）球場就是當時獨特且完整營區設施之一。(2)A393：在海峽兩岸對峙的年代，A393機堡25曾發生數起中共空軍駕機投誠事件，且A393機堡為基地內第一批興築之土製機堡，當時採取沙包堆砌方式興築。(3)A283：H5棚廠區為我國國防部情報署「空軍氣象偵察研究組」（即35中隊，黑貓中隊）之使用場域。A283「U2試車機堡」則為U2偵察機使用之試車（測試發動機用）機堡，現場留有相關遺構。(4)A349與A353：基地內最早興築之飛機掩體之一，35中隊（黑貓中隊）時期，此機堡為美軍聯絡機停放之處。其後，A349機堡119與A353機堡121為我國空軍偵照中隊12中隊及4中隊使用，掩體完整留存。(5)A457：網球場為當時35中隊飛行員宿舍之附屬設施。(6)A331、A332與A335：桃園基地內之第六大隊，全名為「第六戰術偵察大隊（0000-0000）」，為我國唯一偵照作業大隊，國內之空照任務由其執行，建立許多珍貴資料。六大隊下轄第4中隊與第12中隊。A331機堡90為飛機掩體，土製機堡，為當時之第4中隊與第12中隊所使用。從而，本件被告以原處分公告古蹟範圍，並於附件清冊詳列各建物名稱、地號、面積，已整體考量系爭建造物、附屬設施，及其周遭環境景觀、整體風貌而為認定，原告上開指摘，核無足採。
（七）原告另主張列冊追蹤為公告指定為古蹟之先行程序，被告未經列冊追蹤即公告指定為古蹟，自屬違法云云。惟按行為時文化資產保存法第12條、第14條固分別規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。」其中第12條之立法理由在於：「明定主管機關應主動調查或接受個人或團體之提報具古蹟、歷史建築或聚落價值之建造物之內容及範圍，並列冊處理，以利後續追蹤。」可知有關列冊追蹤立法意旨，在於建物經提報為古蹟，經調查後認有可能成為古蹟，是主管機關先予以列冊，以便追蹤，並未明文必須經過列冊追蹤，始得進行古蹟指定之程序。換言之，列冊追蹤並非指定古蹟之先行程序，原告上開主張，容有誤解。況且，被告於104年9月24日召開104年度第3次文資審議委員會，其審查意見為：「一、本案列冊追蹤。二、俟航空城文化資產普查計畫完成後，提出整體保存方案再議。」等語（見同上卷被證30之會議紀錄），足認本案亦經列冊追蹤程序。
（八）原告復主張被告未於文資審議委員會審議前，依據文化資產類別、特性組成專案小組進行評估，並依據評估提出文化資產評估報告以供文資審議委員會審查云云：
⒈按行為時文化資產保存法施行細則第7條之1（104年8月31
日增定，嗣於106年7月27日修正條次為第14條，內容並為部分修正）規定：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」俾使文化資產之指定、登錄程序更為完善，並有助於未來文化資產之管理維護工作（上開條文之立法說明參照）。另依行為時文化資產審議會組織準則第9條第1項規定，審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。前揭文資審議委員會組織準則第9條第1項雖規定「得」組成專案小組進行評估，惟嗣因文化資產保存法施行細則第7條之1已規定「應」組成專案小組進行評估，乃法定應踐行之必要程序，文資審議委員會及被告自應予遵守（文化部107年8月15日文授資局綜字第1073009181號函參照，見本院卷第501、502頁，下稱文化部107年9月15日函）。另參酌文化資產保存法施行細則第7條之1規範目的在於主管機關審議各類文化資產之指定、登錄前，應有事先之評估機制，俾使文化資產之指定、登錄程序更為完善，並有助於未來文化資產之管理維護工作之立法目的，在解釋上，主管機關應於文資審議委員會審議「前」組成專案小組進行評估，現行文化資產保存法施行細則14條為避免此誤會而為文字修正，被告主張依行為時文化資產保存法施行細則第7條之1規定，由文資審議委員會於「審議時」組成專案小組進行評估，即屬合法云云，囿於字面解釋，未符立法目的，不足採認。至於專案小組之組成事項及評估報告格式，文化資產保存法並無相關規定，因屬細節性及技術性事項，各主管機關得本於權責定之，若無逾越文化資產保存法或其他法律授權之範圍，或牴觸上述法規之內容，尚非法所不許（前揭文化部107年9月15日函參照）。準此，在目前法令未有明確規範下，主管機關是否已踐行此項義務，應審究是否已就「文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值」、「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」等事項，進行實質之評估作為，供文資審議委員會審議時參考認定之，以符合文化資產審議之法定程序。
⒉經查，證人即被告所屬文化局文化資產科科長魏淑真到庭
結證稱：我於102年9月到職後開始承辦本案，本案進行審議前，審議委員有去會勘過2、3次，並製作會勘紀錄及填載會勘建議表，我們業務單位參照會勘紀錄及彙整委員意見，再提出大會討論；另本案經民眾提報古蹟保存，市長即指示運用預算進行整個基地的普查計畫，目的為瞭解前空軍桃園基地之文化資產價值，其過程就有委員、專家共同參與，因此逐漸形成共識而劃定範圍，其普查範圍大於最後指定為古蹟之範圍。又影響評估表是我們業務單位依據前述蒐集資料及評估意見後所製作，於文資審議委員會開會時提供給委員參考，其中「說明」欄是法條依據；「價值評估」欄係依據普查計畫有關的古蹟基準來撰寫；「指定登錄範圍之影響」欄提及指定後影響到整個都市計劃，所以未來都市計劃修正要配合古蹟保留範圍；「管理維護財務規劃評估」欄乃關於調查研究及修復再利用計畫經費，參考其他案例依範圍大小編列預算，而規劃設計及監造費，須自修復工程回推，依照當時政府採購法的建造費百分比，以歷史建築為第5類比照第4類之標準逐筆計算，規劃設計佔55％，監造費佔45％，而修復工程所需經費，則參考桃園縣歷史建築「大園空軍照相技術隊營舍」及「蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施」調查研究計畫中修復工程概算表進行概算，計算後約15億元，日常管理維護經費，經詢問民航局及軍方後估算每年約1,000萬之費用；而審議當天之簡報，由普查單位即中國科技大學及被告所屬文化局共同製作等語（見本院卷2第8至21頁之108年4月16日準備程序筆錄）。足徵主管機關於本案進行文化資產指定、登錄之審議前，已進行充分之資料蒐集、意見彙整及各項評估作業等工作。
⒊由證人即被告所屬文化局承辦人員上開說明，參諸被告於
103年間委託中國科技大學辦理調查研究後提出「桃園縣歷史建築『大園空軍照相技術隊營舍』及『蘆竹空軍35中隊飛機棚廠暨減壓室附屬設施』調查研究計畫」，分別就上開營舍及附屬設施進行歷史研究、建築研究、文化資產價值評估、科學鑑識與評估、修復計畫、再利用與保存區建議，有上開研究報告附卷足憑。被告嗣於103年5月30日、同年9月9日及104年1月9日，分別就上開研究報告邀集審查委員、相關單位舉行期初、期中與期末報告審查會議（見原處分卷2被證24之審查會議紀錄）。被告復於104年1月29日、同年4月28日進行海軍桃園基地文化資產勘查，除前述營舍及附屬設施外，另擴大範圍包括桃園基地基地機堡群、增城作業區、耐爆通信所、耐報指揮所及氣象觀測所、前空軍桃園基地飛機修復棚廠、桃園楊市家廟、桃園市公有日式宿舍群等區（見同上卷被證27之會勘紀錄、文化資產會勘建議表；被證29之會勘紀錄、文化資產會勘建議表）。被告嗣再度委託中國科技大學於105年間，就桃園航空城計畫範圍進行文化資產普查計畫，分別對原海軍基地、原海軍基地外航空城範圍、航空城範圍外之大園、蘆竹地區進行普查（見外放之被證36普查計畫報告）。
被告於104年11月9日辦理先期會勘，會勘地點為前桃園海軍基地（見原處分卷1第3至7頁）；並於同日下午辦理系爭普查計畫之期中報告審查會議，均由審查委員及相關單位參加（見原處分卷2被證31之會議紀錄）。嗣於105年1月8日辦理會勘，由審查委員及同上先期會勘單位出席參加，針對中正堂、美軍暨空勤生活區、修護棚廠區、H5棚廠區、六大隊飛行作業區、耐爆指揮所暨氣象觀測所、日治時期遺留跑道、照技隊營區、35中隊行員宿舍、05警戒區等區進行討論（見原處分1卷第11至27之會勘通知單、簽到表、會勘紀錄）；並於同年1月26日為系爭普查計畫之期末報告審查（見原處分卷2被證32）。被告於105年2月1日召開文資審議委員會進行審議，先由被告所屬文化局依其製作之簡報進行報告，簡報資料內容包含航空城文化資產普查計畫內容說明、前海軍桃園基地之發展變遷概述、定位與評估成果、簇群與建物、前海軍桃園基地文化資產會勘辦理情形及提送文化資產審議討論事項等項（見本院卷1第310至372頁）；並提供由文化局事先撰擬之影響評估表供審議委員參考，其內容包含：(1)說明：依文化資產保存法施行細則第7-1條進行評估；(2)價值評估：
①具歷史文化、藝術、價值、②具重要歷史事件或人物之關係、③各時代表現地方營造技術流派特色者、④具稀少性，不易再現者、⑤具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者；(3)指定登錄範圍之影響；(4)管理維護財務規劃評估（見原處分卷1第41至64頁）其中管理維護之財務規劃評估，系爭影響評估表載明：「本案後續可能經費預估如下：調查研究及修復再利用計畫約1,000萬元、規劃設計約4,400萬元、監造費約3,600萬元、修復工程約15億、日常管理維護每年約1,000萬」等語（見原處分卷1第41頁）。可知被告基於主管機關權責，依前述行為時文化資產保存法施行細則第7條之1（現移列為第14條）規定，已就「文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值」、「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」等項，進行實質之評估作業，供文資審議委員會審議時參考認定之，業已符合文化資產審議之法定程序。原告主張被告未實質進行行為時文化資產保存法施行細則第7條之1之評估義務，有違法定之正當程序云云，委無足採。
（九）原告復主張本件指定古蹟為文化資產之範圍甚大，將影響整體都市○○○區段徵收之財務計畫，因此於105年1月8日會勘記錄及被告製作之簡報，有「中正堂、美軍暨空勤生活區及日治時期遺留跑道」之後續保存方式須與都發局等相關單位研議；另交通部民航局有提出退縮留設空間之法源依據之疑義，內政部營建署城鄉發展分署也提出建議，然被告未與都發局等單位再行研議，即提送文資審議委員會審議，有違正當法律程序。另105年2月1日文資審議委員會有13名委員出席，卻僅有11份古蹟指定審查表且有部分古蹟指定審查表未勾選建議指定，被告嗣卻為指定古蹟之處分，顯有瑕疵可指云云。按文資審議委員會對於文化資產之審查，具有判斷餘地，自應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，使法院得以審查其判斷有無恣意濫用及其他違法情事，而欠缺理由之審議結論，亦屬判斷出於恣意濫用而違法（最高行政法院105年度判字第69號判決意旨參照）。查被告於105年2月1日召開文資審議委員會進行審議，由審議委員13名、原告及民用航空局、內政部營建署城鄉發展分署、桃機公司、被告相關單位、中國科技大學等出席參加，先由被告所屬文化局進行報告，簡報資料內容包含航空城文化資產普查計畫內容說明、前海軍桃園基地之發展變遷概述、定位與評估成果、簇群與建物、前海軍桃園基地文化資產會勘辦理情形及提送文化資產審議討論事項；並提供由文化局事先撰擬之影響評估表供審議委員參考，已如前述。可知被告所屬都發局、交通部民航局、內政部營建署城鄉發展分署等單位均列席該次會議，亦參與先前會勘活動，對於被告彙整資料揭示之會勘意見應知之甚詳，自可本於職權在審查會議表示意見，顯見原告主張前述問題可在審查會議中充分討論，都發局等單位代表未有任何意見，難謂其決議有何違法情事。再者，由專家學者組成之文資審議委員會，透過討論形成決議之過程，固無法令明文規定須填載書面資料，惟被告為使文資審議委員會之審查過程及決議內容，符合前述附有理由，可供事後審查機制之要求，乃請審議委員於審議時填具古蹟指定審查表，不但可避免遺漏審查事項，亦有助於事後檢視之功能。而系爭古蹟指定審查表列有：⒈是否符合審查基準：(1)歷史、文化、藝術價值者、(2)重要歷史事件或人物之關係、(3)該時代表現地方營造技術流行特色者、(4)具稀少性，不易再現者、(5)具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者、(6)具其他古蹟價值者；⒉指定本體範圍；⒊綜合評鑑說明（含未來管理維護財務規劃）；⒋審查結果等項（見原處分卷2之被證33），已詳載各審查委員對於古蹟指定及廢止審查辦法規定審查基準之意見及審查結果。而書面之會議紀錄及審查表，僅係方便事後閱覽之用，文資審議委員會進行審議、決議本以言詞進行，不以書面為限，自難因會議紀錄及審查表未有記載某事項，即謂該事項未經審議，構成指定古蹟之處分無效或得撤銷之理由。再者，文資審議委員會固有13名審議委員出席，然古蹟指定審查表僅有11份，被告已說明未提出之2份實係主管機關為當然之文資審議委員，其未提出審查表，難認違法。況且，縱使扣除該等2名未提出審查表之審議委員，文資審議委員會委員共有21名（見本院卷1第234至235頁之被證10），系爭決議已有11人出席，並經出席委員全體同意，核無違反前揭系爭準則之程序規定。又衡諸審查表之審查結果計有3類，第1類即建議指定名稱後選擇指定種類、第2類不指定、第3類為其他，可知倘填載建議指定名稱或勾選種類，均屬同意建議指定，原告主張審查表中有未勾選，故不符合法定人數云云，容有誤會，不足採認。此外，本件復無須經到場會勘委員半數同意始得送委員會審議之明文規範，原告遽而指摘系爭決議違反法定程序云云，尚無憑據，自不可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 26 日
書記官 徐 偉 倫