臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1796號106年3月30日辯論終結原 告 吳秋蓮即蘭莊小吃店訴訟代理人 黃泰源 律師被 告 經濟部代 表 人 李世光（部長）訴訟代理人 袁健峰 律師上列當事人間溫泉法事件，原告不服行政院中華民國105年8月25日院臺訴字第1050173027號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭105年度簡字第327號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告未依水利法規定取得溫泉水權，在臺北市○○區○○段1小段430地號國有土地內為溫泉取用，引至其所營業蘭莊小吃店（位在臺北市○○區○○路○○號，設有溫泉湯屋41間，大眾池2間），經被告所屬水利署北區水資源局（下稱北區水資源局）派員於民國103年6月20日查獲，違反溫泉法第22條規定，以105年3月10日經授水字第10520231460號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元，並應立即停止溫泉取用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，該院認其無管轄權，以105年度簡字第327號行政訴訟裁定移送至本院審理。
二、原告主張略以：㈠原告取用溫泉之區域位於現今「中山樓溫泉區頂北投次分區
」（下稱頂北投溫泉區），原告及其他該區既有溫泉使用者，屬於溫泉法公布前即已開發使用溫泉者：
查本件系爭取水點及其管線、匯集槽等溫泉取用設施早於日據時代由臺灣總督府醫學校在今日臺北市○○區○○段1小段430地號土地上開發，並分流至六窟溫泉（即蘭莊小吃店之前身）。其後，蘭莊小吃店於65年12月間以許阮阿蘭（即原告吳秋蓮之婆婆）為負責人設立登記，仍以六窟溫泉為市招，再由許榮福（即原告吳秋蓮之公公）以其自己及許添丁之名義，就系爭取水點及其管線等溫泉取用設施，依水利法申請水權，分別於68年間及73年間獲臺北市政府核發登記總號為台北地面字第83號、登記分號為農字第61號水權狀，乃頂北投溫泉區內既有溫泉使用者唯一有申請並獲核發水權狀之人。該水權狀載明「使用方法：自然落差引水（設口徑4吋及2吋半塑膠管各800公尺）」，足證許榮福於68年間及73年間依水利法申請水權當時，上開2個取水點早已經開發完成，以自然落差引水之方式取用溫泉。
㈡嗣溫泉法於92年7月2日公布、94年7月1日施行後，臺北市政
府將該區域規劃為頂北投溫泉區；而被告係溫泉法所定中央主管機關，地方主管機關則為臺北市政府，對於原告等79戶頂北投溫泉區內既有溫泉使用者，依溫泉法第4條第7項規定負有輔導取得溫泉水權之義務。復依北區水資源局104年6月9日水北經字第10450045330號函可知，溫泉主管機關依溫泉法第4條第7項規定輔導業者取得水權的方法，包括推動地方政府擔任公共溫泉取供事業。系爭溫泉引水區域由臺北市政府擔任公共溫泉取供事業仍在進行中，原告也充分配合，足見原告正當合理信賴政府終會完成輔導工作。而前開公共溫泉取供事業之輔導工作迄今尚未完成，被告身為溫泉中央主管機關，自有積極協助與推動甚或敦請臺北市政府儘速完成輔導工作等方法，輔導於溫泉法施行前已開發溫泉使用者合法取用溫泉，以達成維護溫泉取用合法性之目的。被告捨此不為，反而對無可歸責，且正當合理信賴政府終會完成輔導工作的原告為裁罰處分，違反誠信、信賴保護及比例原則。
㈢原處分違反平等原則：
被告自103年起，每一年度與陽明山國家公園管理處及臺北市政府產業發展局組成「陽明山地區擅行或妨礙取水用水聯合取締小組」，就陽明山地區採年度通案取締方式，故被告對於頂北投溫泉區之違法取用溫泉者，全部均依「經濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件罰鍰金額裁罰基準表」裁罰，始符平等原則。然被告將頂北投溫泉區取用溫泉者，區分為「營業用戶」與「非營業用戶」，前者不僅需繳納溫泉使用費，後者則否；且被告專門針對「營業用戶」聯合取締裁罰，並且以竊盜罪移送偵辦，有差別待遇。被告並非不知與原告相同有取用溫泉之家庭用水戶、公、私法人團體與外國在臺機構，以及與原告共用相同管線取用溫泉至今之機關團體，惟自103年度起連續3年之取締，僅有原告被移送竊盜罪偵辦及裁罰。例如臺北市長迎賓館與原告同為逾期未取得溫泉水權之既有溫泉取用者，非合法溫泉取用戶，其直到104年10月25日仍然繼續取用陽明山溫泉，甚至計畫收門票開放使用或擬開放各局處借用，未繳納溫泉使用費卻未受罰鍰，也未以竊盜罪移送偵辦，原告每年繳納十幾萬元使用費，反遭罰鍰並被控竊盜，實無道理，足證被告有差別待遇之事實，通案違反平等原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原處分無違誠實信用及信賴保護原則：
⒈按信賴保護原則之適用須具備信賴基礎（即行政機關須有
表示國家意思於外之行為）、信賴表現（即當事人因信賴而展開具體之信賴行為）及信賴值得保護（即當事人之信賴必須值得保護）之條件（最高行政法院84年度判字第651號判決意旨參照）。查溫泉法第4條第7項固規定：「本法施行前，已開發溫泉使用者，主管機關應輔導取得水權」，但並非表示溫泉法施行前已開發溫泉使用者，在未依法取得溫泉水權前，即得取用溫泉水，此觀溫泉法第22條定有處罰規定即明，故前揭主管機關之輔導義務與行為人之禁止利用義務自不能混為一談。
⒉依溫泉法第4條第7項規定，對於未取得水權前之擅行取用
溫泉行為，並無阻卻違法或另生其他法律效果之規定，且該條所定主管機關應輔導取得水權之立法意旨，主要係對於客觀條件上可取得溫泉水權者，由主管機關輔導業者補辦其欠缺之申請程序，以合法申請取得水權，對於客觀條件無法取得溫泉水權者，如占用國有或他人所有之土地、土地違規使用或無法符合安全、消防、衛生條件等，在盱衡社會公益原則下，則係以輔導業者自其他合法水源取水或轉業、歇業為主，並非對違法業者悉許其就地合法。本件原告營業所即蘭莊小吃店2處引水地點即臺北市○○區○○段1小段430地號土地為陽明山國家公園管理處經管之國有土地，且其引水管路所經之同地段214、220號土地亦均屬該管理處經管之土地，其並未於陽明山國家公園成立前依法取得一般浴室業之營利事業登記（蘭莊小吃店於65年間之營業項目僅申請飯麵食小吃，嗣經臺北市商業處於94年5月6日同意其營業項目增列一般浴室業），與陽明山國家公園保護利用管制原則第5點所定於74年9月1日陽明山國家公園計畫公告實施前，依法取得營利事業登記證者，得繼續經營原核准營業項目之規定不符，陽明山國家公園管理處亦無法同意其使用上開地號土地，而屬客觀條件無法輔導之案件。北區水資源局於104年6月9日以水北經字第10450045330號函覆原告時，即已向原告說明依其上開引水地點，難以業者個別身分取得陽明山國家公園管理處用地同意證明文件，屬客觀條件無法取得溫泉水權者，是其迄今未取得溫泉水權之原因，顯非可歸責於主管機關。
⒊次按參照最高行政法院92年度判字第275號判決要旨，原
告將溫泉法第4條第7項所定主管機關輔導取得水權之義務，當成其違法取用溫泉之信賴基礎，就其未取得水權前之擅行取用溫泉行為，主張原處分有違信賴保護原則云云，顯為誤解前揭信賴保護原則之要件。況原告取用溫泉水之情形係屬客觀條件無法輔導之案件，亦已如前述，被告實無違反行政程序法第8條所定之誠實信用及信賴保護原則。
㈡原處分無違反行政程序法第7 條所定之比例原則：
⒈按溫泉法第31條第2項規定，本法制定公布前，已開發溫
泉使用未取得合法登記者，應於102年7月1日前完成改善，給予已開發溫泉使用未取得合法登記者10年緩衝期間，在此期間內取用溫泉得予免罰，顯見立法者92年制定公布溫泉法時，已考量對人民權益侵害最小之方式。又原告所提出之68年及73年水權狀，其登記內容均為農業用水，並非溫泉使用，且用水範圍亦非蘭莊小吃店所登記之臺北市○○區○○路○○號1樓，核准年限至78年6月1日止，後續即未再申請展延，縱認原告確如其所稱係頂北投溫泉區內既有溫泉使用者唯一曾有申請並獲核發水權狀之人，但其以此逾期失效之水權狀憑為取用溫泉之主張，亦顯屬名實不符，自與法不合。被告對原告未依法取得溫泉水權而擅行取用溫泉之行為予以裁罰與達成維護溫泉取用合法性之目的並無齟齬，自無牴觸行政程序法第7條所定比例原則。
⒉「所謂比例原則，係指行政行為之內容，必須適合於目的
之達成，且不超越實現目的之必要程度而言；且行政行為是否符合比例原則，係就個案認定，而非經由多數行政行為作比較分析，而為決定」，最高行政法院89年度判字第1974號判決意旨參照。是以，原處分並未逾溫泉法第22條所定處以罰鍰6萬元以上30萬元以下之裁量範圍，亦未逾被告辦理違反溫泉法第22條及第27條案件裁罰要點第8點附表第壹項次第3點第1款規定之裁量範圍，且被告就此違規個案所為處分，既適合於維護溫泉取用合法性目的之達成，亦未超越實現該目的之必要程度，自無違反行政程序法第7條所定比例原則之違誤。
㈢原處分無違反行政程序法第6條所定之禁止差別待遇原則：
依最高行政法院89年度判字第1983號、92年度判字第275號判決意旨，如行政機關對於相同違法之個案因未依其權限排除違法狀態，以致該人民獲得非法律所應保護之利益時，其他人民亦無主張「不法之平等」之餘地。縱認被告對與原告相同有取用溫泉之「家庭用水戶」未加以取締、臺北市長之迎賓別館並非取得溫泉水權之合法使用戶及與原告共用相同管線取用溫泉至今之機關團體未為裁罰，原告亦無主張對其不得為差別待遇之餘地，則被告即無違反行政程序法第6條所定之禁止差別待遇原則之問題。況原告所述上開「家庭用水戶」及臺北市長之迎賓別館等情，實與事實不合。是原告所為此項指摘，自不符上揭判決意旨，且無礙於其確有未經取得溫泉水權而為溫泉取用之違法行為之成立。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有103年6月20日北區水資源局執行違法取用溫泉水案件查勘紀錄（原處分卷第1至4頁）、原處分（原處分卷第29頁）、訴願決定（原處分卷第60至64頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否違反誠實信用原則、信賴保護原則、比例原則、禁止差別待遇原則？原處分裁罰原告是否依法有據？
五、本院之判斷：㈠按水利法第15條：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地
下水，取得使用或收益之權。」同法第27條第1項：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」又按溫泉法第3條第1項第2款：「溫泉水權：指依水利法對於溫泉之水取得使用或收益之權。」同法第4條第1項、第2項、第3項、第7項：「（第1項）溫泉為國家天然資源，不因人民取得土地所有權而受影響。（第2項）申請溫泉水權登記，應取得溫泉引水地點用地同意使用之證明文件。（第3項）前項用地為公有土地者，土地管理機關得出租或同意使用，並收取租金或使用費。…。（第7項）本法施行前，已開發溫泉使用者，主管機關應輔導取得水權。」同法第22條：「未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權而為溫泉取用者，由主管機關處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止利用；其不停止利用者，得按次連續處罰。」同法第31條第2項：「本法制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於中華民國102年7月1日前完成改善。」㈡次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，被告103年2月5日經授水字第10320200680號令訂定發布之「經濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件裁罰要點」，其中第8點規定「經濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件罰鍰金額裁罰基準表」係分別依違反溫泉法第22條之取用溫泉水目的、次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與立法授與裁量權之目的尚無牴觸，且該附表第壹項次第3點第1款：「三、取用溫泉水有營利行為者：㈠第一次查獲，處12萬元，並勒令其停止利用。」亦未逾越授權裁量之範圍。
㈢經查，原告未依水利法規定取得溫泉水權而擅行取用溫泉水
，經北區水資源局派員於103年6月20日至原告前揭營業場所，查得現場有營業，計有溫泉湯屋41間，大眾池2間等情，此為原告所不爭執，並有103年6月20日北區水資源局執行違法取用溫泉水案件查勘紀錄、查勘照片等件存卷可考（原處分卷第1至4頁、第11頁）。從而，原處分依溫泉法第22條及違反溫泉法第22條及第27條案件罰鍰金額裁罰基準表第壹項次第3點第1款規定，處原告罰鍰12萬元，並應立即停止溫泉取用，於法係屬有據。
㈣雖原告主張其為溫泉法公布前即已開發使用溫泉者云云，並
提出臺北市政府68年間及73年間核發之水權狀（登記總號為台北地面字第83號、登記分號為農字第61號，原處分卷第20至21頁）以佐其說。惟查，觀諸上開水權狀可知，其上登記之水權人姓名為許榮福及許添丁2人，並非原告即蘭莊小吃店，登記之用水標的均為農業用水，並非溫泉使用，且登記之用水範圍均為臺北市○○區○○路○○號，亦非蘭莊小吃店所登記之臺北市○○區○○路○○號1樓，核准年限至78年6月1日止，後續即未再申請展延。是以，上開逾期失效之水權狀，尚無足以證明原告此部分主張為真實。而縱使認原告主張其為溫泉法公布前即已開發使用溫泉者屬實，惟按於92年7月2日制定公布之溫泉法第31條第2項規定，該法制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於102年7月1日前完成改善，已給予已開發溫泉使用未取得合法登記者10年緩衝期間，在此期間內取用溫泉得予免罰，顯見立法者92年制定公布溫泉法時，已考量對人民權益侵害最小之方式。被告對原告未依法取得溫泉水權而擅行取用溫泉之行為予以裁罰，此與達成維護溫泉取用合法性之目的並無不符，自與比例原則無違。
㈤按政府為協助溫泉法施行前既有溫泉業者，於溫泉法制定後
，能儘速依水利法規定取得水權，以發展溫泉產業及保育溫泉資源，於溫泉法第4條第7項規定主管機關應輔導取得水權，立法原意係對客觀條件可取得溫泉水權者，由政府輔導補辦欠缺之申請程序以合法申請取得水權。惟按內政部102年7月4日台內營字第1020241926號公告訂定發布，並自同年7月15日起生效「陽明山國家公園保護利用管制原則」第5點規定：「除生態保護區以外，於民國74年9月1日（陽明山國家公園計畫公告實施）前已依法取得營利事業登記證者，得繼續經營原核准營業項目。」經查，原告所取用之溫泉水係源自臺北市○○區○○段1小段430地號土地，屬陽明山國家公園管理處經管之國有土地，而其營業場所位於陽明山國家公園第三類一般管制區用地，此有103年8月12日北區水資源局執行違法取用溫泉水案件查勘紀錄在卷可憑（原處分卷第5至8頁）。又依卷附臺北市政府營利事業登記證、陽明山國家公園管理處103年10月20日營陽企字第1030006046號函（原處分卷第22頁、訴願一卷第59頁）可知，蘭莊小吃店65年間營業項目僅申請飯麵食小吃，嗣經臺北市商業處於94年5月6日同意營業項目增列一般浴室業，原告未於國家公園成立前依法取得一般浴室業之營利事業登記，則與陽明山國家公園保護利用管制原則第5點所定於74年9月1日陽明山國家公園計畫公告實施前，依法取得營利事業登記證者，得繼續經營原核准營業項目之規定未符。是以，客觀上被告已無從輔導原告取得溫泉引水地點用地管理機關即陽明山國家公園管理處之同意使用證明文件，申請取得水權，以經營一般浴室業至明。且溫泉法第4條第7項雖係規定主管機關應輔導於該法施行前已開發溫泉使用者取得水權，然並非因此可解釋為未取得水權前得擅行取用溫泉。從而，原告援引溫泉法第4條第7項規定，為其違法取用溫泉水之信賴基礎，主張被告之裁罰處分違反信賴保護原則，顯於法未合。
㈥另原告指稱：頂北投溫泉區尚有其他違規事實，被告未一併
取締云云。然按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例參照。又按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。又『信賴保護原則』，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。」最高行政法院92年度判字第275號判決意旨可資參照。是以，揆諸前揭判決意旨，原告無主張不法平等之餘地，其主張被告未對同溫泉區內違反溫泉法之人取締處罰，並無足因此卸免其罰責。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 13 日
書記官 黃玉鈴