臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1822號106年4月6日辯論終結原 告 陳秋蘭訴訟代理人 謝孟儒律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）住同上訴訟代理人 張守琛
陳振昌上列當事人間大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法事件，原告不服行政院中華民國105 年11月10日院臺訴字第1050179034號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告係大陸地區人民，與訴外人羅紹行在大陸地區結婚，於民國104 年12月9 日羅紹行代申請原告來臺團聚，被告以經105 年1 月25日內授移字第1050960610號函通知補正羅紹行前被保證人劉笑笑出境之書面資料，迄今已逾2 個月尚未補正，致本案無法審查，乃依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第10條第1 項規定，以105 年
5 月31日內授移北桃服蓉字第1050962086號處分書（下稱原處分）駁回原告來臺團聚之申請。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、本件相關法規疑義：臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）之保證人身分，是否須在1 至3 年期滿而免除保證責任？行政機關之逐次加簽，是否應由保證人承受責任？主管機關就被保證人入出境紀錄未通知保證人情況下，自無法提供被保證人之出境紀錄，保證人是否仍負無限期之保證責任？就進入許可辦法第7 條第1 項第3 款及第
3 項規定，若3 年期滿是否仍須受限制？上開法條並未規定保證人負責強制出境，若被保證人遲未出境，保證人於3 年期滿是否仍受限制？就兩岸人民關係條例第10條第1 項規定部分，無法補正若非保證人之責任，是否仍歸責保證人？前開1 至3 年內之限制規定與本條規定是否有適用上之爭議？
二、當初制定兩岸人民關係條例及進入許可辦法係為緩和兩岸緊張關係，現兩岸人民開放觀光已屬常態，且更以直航模式進行中，均顯示當初制定之規定已不合時宜，尤以前揭規定更係限制保證人之權利，雖其目的係為維護國家安全，然考量時空環境之差異，若仍持續沿用，實過度限制人民之權利，故在現今交流往來下，應檢討有無繼續課與保證責任之必要，參以內政部移民署105 年10月25日移署北桃服蓉字第1050118142號函覆內容，益見修法之必要性及行政機關面臨不合時宜規定之適用問題。
三、本件羅紹行數次為原告申請來臺團聚，皆因未能補正被保證人劉笑笑之出境紀錄，致申請案被駁回，對此逐次加簽加諸保證人對於被保證人入出境事宜，此規定實不合理，蓋嗣後被保證人何時入境、何時出境，若內政部移民署未通知保證人，保證人如何掌握被保證人行蹤？羅紹行在查無劉笑笑之行蹤下，業已提起離婚訴訟，並已准許離婚確定，已享有婚姻自由，不應由羅紹行繼續負保證責任。況若被保證人一直無出境紀錄，羅紹行即應永遠負保證責任，顯然侵害人權，應以法律規定另設期間限制。
四、進入許可辦法規定之保證責任期限有無違憲、侵害基本人權及婚姻自由？訴願決定援引本院102 年度訴字第1764號判決及司法院釋字第497 號解釋駁回訴願，惟參諸司法院釋字第
394 號解釋要旨，本件主管機關雖有審查及裁量權，惟引用法規時卻忽略時空背景之差異，仍引用97年開放兩岸直航前之見解，未與時俱進，加以申請來台團聚之大陸地區人民亦為兩岸人民關係條例所保護之對象，迄今仍未獲准來台，已違反憲法關於人權保障之規定。
五、再者，本院上開判決及最高行政法院95年度判字第1789號判決以被保證人強制出境之翌日起算前揭1 至3 年不予受理期間，錯誤解釋進入許可辦法第18條第1 項第3 款規定，一再要求羅紹行補具備保證人出境資料，實屬不當，蓋被保證人依法雖須協助被保證人強制出境及負擔相關費用，但並不等同要負保證責任直至被保證人出境為止，是上開見解顯然違憲而屬無效等情。
六、綜上所述，並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應對於原告105 年10月12日之申請事件，作成准予許可來臺團聚之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告曾就羅紹行未履行保證人責任部分，不服被告102 年6月6 日內授移服桃縣薰字第1020927040號處分書，提起訴願，經行政院決定訴願駁回後，復提起行政訴訟，並經本院於
103 年2 月11日以102 年度訴字第1764號判決駁回原告之訴，原告復未提起上訴而告確定。故本案訴訟標的同一，應為上開確定判決效力所及，有行政訴訟法第107 條第1 項第9款規定之適用。
二、羅紹行前於97年5 月30日至桃園市專勤隊報案劉笑笑行方不明，卻又於97年6 月3 日親赴桃園市服務站擔任劉笑笑再次來臺團聚申請案之保證人，顯見其已非行方不明狀態，羅紹行主張劉笑笑於同年6 月5 日出境後再次入境，並未返回住處，惟明知其再度行方不明，卻未再赴移民署專勤隊報案，亦無任何積極協尋之作為，而逕向法院訴請離婚，致劉笑笑至今仍非法滯留臺灣，顯未盡兩岸人民關係條例第19條第1項規定之保證人協力義務。
三、進入許可辦法為兩岸人民關係條例第10條第3 項及第16條第
1 項授權訂定，自有授權依據。原處分依據進入許可辦法第
6 條第1 項第1 款第1 目、第7 條第1 、3 項及第10條第1項規定，否准原告來臺團聚之申請，乃基於公益考量所為之合目的性裁量，未違反法律保留原則及授權明確性原則。而本件與最高行政法院95年度判字第1789判決情形有別，是被告促請羅紹行補具劉笑笑之出境相關資料，並於2 個月補正期限過後，依上開規定駁回其申請，並無違誤等語，資為抗辯。
四、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年5 月31日內授移北桃服蓉字第1050962086號函（原處分可閱覽卷被證6）、行政院105 年11月10日院臺訴字第1050179034號訴願決定書（本院卷第19至22頁）、內政部移民署105 年10月25日移署北移桃服蓉字第1050118142號函（本院卷第23至24頁）、劉笑笑入出境紀錄（本院卷第57頁）及原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、劉笑笑最後一次入境係行政機關逐次加簽，並未通知保證人羅紹行，劉笑笑迄未出境是否仍應由保證人羅紹行負責？
二、進入許可辦法第7條第3項規定所稱：「1年至3年內不予受理其……擔任保證人……或為團聚之對象。」，其1年至3年之期間，自何時起算？若自被保證人出境翌日起算，而被保證人遲未出境，則是否保證人須永遠負責，有無違反憲法基本權之保障？
三、被告以羅紹行未補具劉君之出境資料，駁回原告來臺團聚之申請，有無違誤？
伍、本院之判斷：
甲、程序方面：原告前於101年5月28日申請來臺團聚，經被告以102年6月6日內授移服桃縣薰字第1020927040號處分書駁回申請，並經本院103年2月11日以102年度訴字第1764號判決駁回原告之訴（因原告未提起上訴而告確定），今原告於三年半後之104年12月9日復申請本次來臺團聚，經原處分否准，其本次申請距上次申請已有相當時間，且嗣後於101年12月28日、102年12月30日許可辦法已經部分修正、全文修正，本次申請與前次申請，客觀上已非同一，原處分之作成時空亦與前次否准處分不同，其訴訟標的並非同一，非為前揭確定判決效力所及，尚無行政訴訟法第107條第1項第9款規定之適用，合先敘明。
乙、實體方面：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條第1 項規定：「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。」
（二）臺灣地區與大陸地區人民關係條例第19條第1 項規定：「臺灣地區人民依規定保證大陸地區人民入境者，於被保證人屆期不離境時，應協助有關機關強制其出境，並負擔因強制出境所支出之費用。」
（三）以下辦法核乃執行母法（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第19條第1項規定）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、進入許可辦法第6條第1項第1款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，應依下列順序尋覓一人為保證人：
一、由本人申請或臺灣地區親屬代申請者：（一）臺灣地區配偶或直系血親。…」
２、進入許可辦法第7條第1項第3款及第3項規定：「保證人之責任及其保證內容如下：…三、被保證人有依法須強制出境情事，應協助有關機關將其強制出境，並負擔交通及其他有關強制出境所需費用。」、「保證人未能履行第1項所定之保證責任或為不實保證者，主管機關應視情節輕重，1年至3年內不予受理其代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象。」
３、進入許可辦法第10條第1項規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區檢附之相關文件不全得補正者，主管機關應通知申請人於2個月內補正；屆期不補正或補正不全者，駁回其申請；不能補正者，逕駁回其申請。」
二、劉笑笑最後一次入境雖係行政機關逐次加簽，並未通知保證人羅紹行，劉笑笑迄未出境仍應由保證人羅紹行負責：
（一）查保證人羅紹行前與劉笑笑在大陸地區結婚，劉笑笑於97年6月3日申請進入臺灣地區，由羅紹行出具為保證人之保證書，經予獲准劉笑笑97年5月23日入境，於97年6月5日出境；又於97年7月6日入境，於97年10月30日出境；嗣於98年2月27日入境，迄今尚無出境紀錄等情，此有劉笑笑入出境資料附於本院卷可參（見原處分Ａ卷第19頁）。而劉笑笑亦未返回原告羅紹行住處，嗣於99年6月22日經原告羅紹行訴請裁判離婚（見訴願可閱卷第24頁以下），足證明劉笑笑已逾停留期限，依法須強制出境。被告以進入許可辦法有關保證人責任之規定意旨，係基於大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、非法工作或偽冒親屬等狀況，部分保證人未履行保證或為不實保證，是為加重保證人責任，爰規定不受理之情形，以警惕臺灣地區人民於大陸地區人民申請入境時，能善盡保證義務。本件經被告函請保證人羅紹行補具劉君之出境相關資料，未據補正，乃駁回原告來臺團聚之申請，本院經核尚無違誤。
（二）原告雖主張劉笑笑最後一次入境係行政機關逐次加簽，並未通知保證人羅紹行，保證人無法掌握被保證人行蹤，在查無劉笑笑之行蹤下，業已提起離婚訴訟確定，保證人依法雖須協助被保證人強制出境及負擔相關費用，但並不等同要負保證責任直至被保證人出境為止，劉笑笑迄未出境不應由保證人羅紹行負責云云，惟按臺灣地區與大陸地區目前處於分治狀態，其關係難以用國內法或國際法性質相引喻，於國家統一前，在兩岸人民間權利義務關係及其他事務之處理上，不得不特設法律規定以為規範，故為維護國家安全，而加重大陸地區入境者保證人之責任之特別立法，核屬必要。且進入許可辦法具濃厚之公益色彩，並非僅單純立足於私權之上，故外來人口入境准否，關係國家現有資源分配與國民生活環境密度，為保障本國國民住居安全與民生經濟，不得不加重保證人責任，其結果，必然某種程度地妨礙保證人之基本權。本件劉笑笑最後一次入境雖係行政機關逐次加簽，並未通知保證人羅紹行，但保證人對被保證人來台真意知之最詳，主管機關亦不易審查羅紹行是否假保證之名掩護劉笑笑來台後，藉判決離婚為手段，再保證另一人（即原告）來台，如只著重保證人羅紹行之基本權，而不嚴格其保證人之責任，則保證人羅紹行即可以婚姻自由之相同手段再陸續擔保多人入境，有礙本國國民住居安全與民生經濟。可知羅紹行係保證劉笑笑「全部在台期間」不逾期停留、非法工作或偽冒親屬，非僅保證劉笑笑「第一次入境後」不逾期停留、非法工作或偽冒親屬，既然羅紹行未善盡劉笑笑全部在台期間不逾期停留之保證責任，羅紹行再次擔任原告保證人（及為團聚之對象）之本件申請案件，被告依進入許可辦法第7條第1項第3款及第3項規定，不予受理，即無不合。
（三）原告復主張進入許可辦法第7條第3項規定所稱1年至3年之期間，若自被保證人出境翌日起算，而被保證人遲未出境，則保證人須永遠負責，顯違反憲法基本權之保障云云，惟按「中華民國八十一年七月三十一日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條）『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。」，司法院釋字第497號解釋著有明文，又「按許可辦法第16條第3項『1年至3年』之期間如何起算，依該規定所欲達成之行政目的觀之，其規定乃以加重保證人責任為手段，欲避免發生大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、非法工作或偽冒親屬等情形，此由該辦法之『訂定理由』明確解釋『第3項所稱1年至3年，係指經強制入出境之翌日起算』，應可明瞭。至於同辦法第18條第2項前段（現行辦法第20條第2項）係規定『前項各款停留期間，均自入境之翌日起算。』，足見該項規定僅適用於同條文第1項，而非屬於該許可辦法之原則性規定。又上開管制僅1年至3年內不予受理上訴人代大陸地區人民申請進入臺灣地區，係屬為維護國家安全、為加重大陸地區入境者保證人之責任，自為必要，應符合比例原則。至於同辦法第18條第3項之其他管制如被探視、探病之人或為團聚之對象等等，與本案無涉，自無予以加以深究之必要。」（最高行政法院95年度判字第1789號判決參照），雖係就修正前之進入許可辦法而為說明，但立法意旨並無不同，修正後之進入許可辦法亦可延用，可知本件為避免發生大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、非法工作或偽冒親屬等情形，進入許可辦法第7條第3項規定所稱1年至3年之期間，解釋上應自劉笑笑出境之翌日起算，此乃考量維護國家安全及保證人之責任後所為不得不爾之價值判斷，難謂違反憲法對羅紹行基本人權之保障，原告主張尚不足採。
三、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 簡若芸