臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1847號106年6月7日辯論終結原 告 鴻輝建設有限公司代 表 人 呂羅麗華訴訟代理人 吳文華 律師被 告 臺北市政府工務局大地工程處代 表 人 林志峯訴訟代理人 游雅鈴 律師上列當事人間回饋金事件，原告不服臺北市政府中華民國105 年10月19日府訴二字第10509146400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前為向臺北市政府申請辦理臺北市○○區○○段1 小段131 、132 、133 、136 、139-1 、150 、151、152 、153 、154 等地號○○區○○段○ ○段71、71-1、
166 等地號土地（下合稱系爭土地）之住宅新建工程案，於
105 年5 月16日擬具「水土保持計畫（第2 次變更設計）」（下稱變更水土保持計畫），送經被告以民國105 年5 月26日北市工地審字第10531442200 號函（下稱105 年5 月26日函）核定，並依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5 、6 條及臺北市政府98年12月24日府產業農字第09834924501 號公告（下稱98年12月24日公告）之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率計算，以105 年
6 月27日北市工地森字第10531919500 號函（下稱原處分），核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）9,372,791 元。原告認系爭土地中之臺北市○○區○○段1 小段000 0000 0000 000000 00號土地，面積合計772.47平方公尺（下稱系爭保安林地，提及各筆土地則僅簡稱地號），乃不得作為開發建築之保安林地，被告仍課徵回饋金，於法不符，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭保安林地依法不得為任何開發行為，伊就系爭保安林地亦無開挖整地之設計規劃或實際開發利用行為，僅維持保安林之水土保持功能，依法自僅須繳交系爭土地中，其他9 筆土地之回饋金計3,596,939 元，被告卻將系爭保安林地面積亦納入計算回饋金，未能契合森林法及回饋金之目的，有違比例原則。又回饋金繳交辦法雖係依森林法第48條之1 第2 項而訂定，然前揭法律條文就「繳交數額」並無具體授權，且該繳交數額涉及人民財產權之保障，應由法律明訂，不得授權相關辦法規定，是回饋金繳交辦法第5 條規定，回饋金之計算方式，依其開發利用程度之類別，核以6%至12% 計算，有悖法律保留原則，同條第3 項再授權主管機關逕行發布相關規定，臺北市政府據此於98年12月24日公告修正回饋金乘積比率，復有違再授權禁止原則，被告據以援用，洵非有據。退萬步言，縱認系爭保安林地仍應課徵回饋金，惟伊就系爭土地申請核發之建造執照及所提變更水土保持計畫，均未將系爭保安林地列入整地開發範圍，故該保安林地之開發利用程度與另9 筆土地顯有不同，被告未實際核算伊利用之程度，一律以11% 為標準課徵回饋金，不符回饋金繳交辦法第5 條規定，亦有裁量怠惰之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分命原告繳納山坡地開發利用回饋金中超過3,596,939 元部分均撤銷。
三、被告抗辯：回饋金繳交辦法第5 條第1 項明確規定，依開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積核算回饋金，並未區分有開發或未開發面積。原告所提變更水土保持計畫第參章「目的事業開發或利用計畫內容概要」中，已將系爭保安林地全部列入計畫面積，並經被告105 年5 月26日函核定屬開發面積之一部，且系爭保安林地縱未開發，然因屬變更水土保持計畫書之計畫範圍，本案計畫興建地上5 層及地下1 層之集合住宅，其建築工法、排水等建築設施，甚或日後住戶之使用管理行為，均會影響周遭保安林之水文或地質狀態，從而並無區分開發或未開發行為，而分別適用不同利用程度類別計算回饋金之需要，以免影響整體規劃、設計及施工。故原告計畫興建集合住宅，依臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率部分第2 點，開發利用程度類別係屬於開發建築連棟或集合住宅，被告依據核准計畫面積，乘以乘積比率11 %計算回饋金9,372,791 元，於法有據，並無違反法律保留原則或裁量怠惰之違法等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原告所提變更水土保持計畫書、被告105 年5 月26日函、原處分書及訴願決定書，附本院卷第62至71、72至74、15至16及19至24頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原處分核定原告於系爭土地上辦理建築新建工程，應繳納回饋金9,372,791 元，有無違誤？經查：
㈠按森林法第1 條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及
經濟效用，制定本法。」第2 條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第48條之1 規定：「（第1 項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金……。（第2 項）前項……第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」行政院農業委員會（下稱農委會）依森林法第48條之1 第2 項後段規定之授權，訂定之回饋金繳交辦法第1 條規定：「本辦法依森林法第48條之
1 第2 項規定訂定之。」第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」第3 條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5 條規定：「（第1 項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算。
……（第3 項）第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6 條第1 項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率第2 點規定：「開發利用程度類別及計算回饋金之乘積比率，詳下列：……開發利用程度類別：連棟或集合住宅者，百分比（％）：11。」㈡經查，原告為辦理在屬山坡地範圍內之系爭土地上，新建集
合住宅工程，於105 年5 月16日擬具變更水土保持計畫，送經被告以105 年5 月26日函核定；該變更水土保持計畫之「
貳、計畫範圍」載明：「……面積共2495.23 平方公尺……。」（參見本院卷第71頁），另依該計畫「參、目的事業開發或利用計畫內容概要」記載：「……計畫興建地上5 層及地下1 層之集合住宅……」（參見本院卷第68頁），可知原告開發利用系爭土地，係為建築集合住宅。是被告依其核定之變更水土保持計畫面積，按系爭土地當期公告現值（即10
5 年1 月之公告現值，參見本院卷第124 至129 頁），乘以臺北市政府98年12月24日公告中、關於以興建連棟或集合住宅方式開發建築臺北市山坡地，應適用之繳交回饋金乘積比率11% ，核計原告應繳交回饋金9,372,791 元（計算式詳見附表），核與前引各法令規定均相符合，洵屬有據。
㈢原告雖主張：森林法第48條之1 第2 項未授權主管機關得於
回饋金繳交辦法中訂定繳交數額，故該辦法第5 條規定，回饋金應依開發利用程度類別，以6%至12% 核算，有悖法律保留原則，同條第3 項再授權主管機關逕行發布相關規定，臺北市政府據此以98年12月24日公告修正回饋金乘積比率，復有違再授權禁止原則，被告據以援用，自屬違法云云。惟查：
⒈森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟
效用，一方面抑制山坡地開發速度，同時獎勵長期造林，以調和經濟發展與環境保護之衝突，故同法第48條之1 第1 項規定，為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，同項第2 款進而規定，山坡地開發利用者繳交之回饋金為造林基金來源之一，業已明示山坡地開發利用者有繳交回饋金之義務；該條第2 項後段，復規定山坡地回饋金「應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交」，明定繳交回饋金義務發生之時點，至於山坡地回饋金之繳交義務人（課徵之具體對象）、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，則授權由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之，故其授權之目的及範圍，並無不明確之情形。農委會依前揭法律授權所訂回饋金繳交辦法第5 條第1 項，規定回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6%至12% 計算，容許水土保持主管機關就山坡地回饋金之計算方式，斟酌事物性質不同為合目的性選擇，使其課徵額度與森林法立法目的之達成產生合理之關聯性，亦未牴觸憲法規定之平等原則與比例原則。至於山坡地回饋金之乘積比率，基於各地方之差異性及執行之需要強度，本須賦予各地方主管機關區別當地各類別開發行為之具體情節，酌情在回饋金繳交辦法第5條第1 項所定乘積比率限度內，訂定細節性及技術性之規則。臺北市政府為水土保持法第2 條所定直轄市主管機關，其依回饋金繳交辦法第5 條第1 項規定，於98年12月24日公告修正之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率第2 點，將臺北市轄區內山坡地開發利用之行為，依其種類及對山坡地所生影響程度之不同，分為「設置公園者」、「修建鐵路、公路、農路、溝渠者」、「採探礦及鑿井或設置有關附屬設施者」、「土石採取或設置有關附屬設施者」、「設置遊憩用地、運動場或其他開挖整地者」、「殯葬設施設置者」、「開發建築者」、「開發高爾夫球場、堆積土石或處理廢棄物者」、「其他經主管機關核定之水土保持計畫者」等項目，另就「開發建築者」一項，再區分係「原有合法房屋改建、重建者」、「農舍者」、「學校事業及社會福利相關暨其附屬設施者」、「公用事業設施者」、「獨立或雙併住宅者」、「連棟或集合住宅者」及「其他非以上類別之開發建築者」等情形，各別規定6%至12% 不等之乘積比率，係該府為執行法律，遵照前揭法律規定之授權依據，而為必要之補充規定，合於回饋金繳交辦法第5 條所定乘積百分比，且未逾越或牴觸母法之立法意旨，亦得予適用。原告主張：森林法第48條之1 第2 項就繳交回饋金額度並未規定或授權主管機關以命令為必要之規範，回饋金繳交辦法及臺北市政府98年12月24日公告修正之上述乘積比率，違反法律保留原則及再授權禁止原則云云，並無可採。
⒉再者，上開臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，
係經臺北市政府於98年12月24日公告，該府嗣以104 年6 月29日府工地字第1043 1662101號公告，將回饋金繳交辦法第
5 至7 條所定山坡地開發利用回饋金之收取、計算、應用及後續處理等相關事項之權限，委任被告辦理，有該104 年6月29日公告附本院卷第122 、123 頁足憑，經核與行政程序法第15條第1 項規定，並無不合，故原告所稱臺北市政府於98年12月24日公告前述回饋金乘積比率時，係委任所屬產業發展局辦理，其後又由該府工務局辦理，嗣再委由被告辦理云云，並無根據，其執此指稱臺北市政府將權限轉移被告行使並非適法云云，洵無足取。
㈣原告復主張：伊就系爭保安林地並無開挖整地之設計規劃或
實際開發利用行為，僅維持保安林之水土保持功能，自無須就系爭保安林地繳交回饋金，被告將系爭保安林地面積納入回饋金計算範圍，有違比例原則；縱認被告就系爭保安林地核計回饋金並無違法，惟原處分不論伊就系爭土地開發程度之輕重，一律以11% 之乘積比率計算回饋金，未就不得開發之系爭保安林地予以排除或減免，亦有裁量怠惰之違法云云。惟查：
⒈依水土保持法第1 條第1 項：「為實施水土保持之處理與維
護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」第8 條第1 項第5 款：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第12條第1 項第4 款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」等規定意旨，可知水土保持計畫係為配合目的事業開發行為，採行之水土保持處理與維護，在山坡地開發建築用地或其他開挖整地，即應依規定擬具水土保持計畫書，送請主管機關核定，其「水土保持計畫面積」自應與「目的事業主管機關核發開發或利用許可面積」相當。
⒉次依上揭回饋金繳交辦法第3 條、第4 條之規定，山坡地開
發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨該案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者。且觀諸水土保持法第3 條第3 款規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100 公尺以上者。
㈡標高未滿100 公尺，而其平均坡度在5%以上者。」足見水土保持法所稱山坡地，不限於林地，舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。森林法第48條之1 第1 項第2 款所謂「山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義，既係依水土保持法之規定，水土保持法規定之山坡地復不限於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金之規定，其「山坡地開發利用者」自非僅止對林地之破壞，將山坡地列入建築開發計畫，致對原有生態產生影響，亦屬之，故法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金之繳交對象，即可明瞭。
⒊再按建築法第25條第1 項規定：「建築物非經申請直轄市、
縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」第31條規定：「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：……四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。」第97條之1 規定：「山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」內政部依該條文授權，訂定之山坡地建築管理辦法第2 條規定：「（第1 項）本辦法以建築法第3 條第1 項各款所列地區之山坡地為適用範圍。（第2 項）前項所稱山坡地，指依山坡地保育利用條例第
3 條規定劃定，報請行政院核定公告之公、私有土地。」第
3 條第1 項規定：「從事山坡地建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。
二、申請建造執照。」是以，在山坡地開發建築用地之人，應依水土保持法第12條第1 項第4 款規定，自行擬具水土保持計畫，於其內記載所欲開發利用之山坡地範圍及面積後，送請水土保持主管機關核定，另須向建築主管機關申請核發建造執照，於建造執照申請書內並應載明基地面積及建築面積等事項。故水土保持計畫之面積與申請建築主管機關核准開發利用之面積，均由申請開發利用山坡地之人自行決定，則該水土保持計畫一經核定，水土保持義務人就其列入計畫範圍內之所有山坡地，即皆負有維護水土保持及保育水土資源之責任，並應依回饋金繳交辦法第5 條第1 項規定，按該核定水土保持計畫之全部開發面積，適用利用程度類別為「開發建築」之乘積比率，繳交回饋金。
⒋經查，原告為辦理在系爭土地上之住宅新建工程案，擬具之
第1 次水土保持計畫，經被告於100 年12月28日核定在案，當時之計畫範圍即包括系爭保安林地；原告繼於103 年5 月26日，申請建築執照時，亦將系爭保安林地列入建築基地，惟農委會林務局（下稱林務局）就此先向原告發函表示保安林不得作為開發建築，內政部營建署亦表示系爭保安林地不宜列入法定空地檢討，至得否納入開發面積計算，因涉及當地都市計畫相關法令及計畫書圖規定，故移由臺北市政府依其權責處理；嗣臺北市政府都市發展局（下稱都發局）認為系爭土地屬「特定休閒旅館住宅專用區」，適用「臺北市都市計畫劃定山坡地開發建築管制規定」（下稱管制規定），其中之系爭保安林地因平均坡度超過30% ，依管制規定第2點，不得計入檢討建蔽率與容積率，但得計入開發面積等情，業據變更水土保持計畫書之「壹、計畫目的」載明（參見本院卷第66頁），並有林務局103 年6 月4 日林政字第1031721405號函、103 年8 月22日林政字第1031722044號函、內政部營建署103 年8 月18日營署都字第1032914745號函、都發局103 年9 月15日北市都規字第10312979400 號函及管制規定，附本院卷第54至61頁可稽。故原告對於系爭保安林地不得作為開發建築使用，早於103 年間即已知悉，且由原告所提水土保持設施配置圖及地籍配置圖（參見本院卷第132、133 頁）觀之，系爭保安林地乃位於系爭土地之東南側，且131 、132 、133 及139-1 地號等4 筆保安林地均相連接，與系爭土地中另9 筆土地之區隔明顯，故原告並無必將系爭保安林地納入開發建築用地之絕對必要；惟原告於105 年
5 月16日製作之變更水土保持計畫，仍沿用第1 次水土保持計畫之計畫範圍，將系爭保安林地列入開發面積，送經臺北市政府核定，則系爭保安林地即成為原告整體建築開發計畫範圍之一部，且原告興建地上5 層及地下1 層之集合住宅工程，對系爭保安林地之水文或地質狀態勢將造成影響，則被告依變更水土保持計畫所載全部開發面積（包括系爭保安林地在內），按開發建築連棟或集合住宅者之乘積比率，核算原告應繳交之回饋金，合於森林法第48條之1 第1 項第2 款及回饋金繳交辦法第3 至5 條規定，凡因對山坡地開發利用致影響原有生態者，即應依其開發利用程度之類別，就全部開發範圍繳交回饋金之意旨。至新北市政府於100 年12月28日公告之山坡地開發利用繳交回饋金乘積比率（參見本院卷第108 、109 頁），係該府依據回饋金繳交辦法第5 條規定，針對其轄區內各類型開發行為對山坡地所生不同影響情形，訂定之回饋金乘積比率，於本件並無適用，且其中之公告事項第4 點，關於開發利用類別為建築用地者，所須繳交之回饋金，亦係以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積全部，乘以9%，為計算標準，並不因計畫面積內有不得開發建築之保安林地，而適用不同之乘積比率，原告執上開新北市政府公告，主張：伊就系爭保安林地並無開挖整地或實際開發利用行為，被告就系爭保安林地面積與系爭土地其他作為建築基地部分，一律以11% 之乘積比率核計回饋金，高於新北市政府公告之9%，顯然違反比例原則，且屬裁量怠惰云云，仍難採憑。
六、綜上所述，被告依原告送經臺北市政府核定之變更水土保持計畫面積，按其開發利用程度之類別，以原處分核定原告於系爭土地上辦理建築新建工程，應繳納回饋金9,372,791 元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分命其繳納回饋金中超過3,596,939 元部分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
書記官 李 建 德