臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1855號106年8月24日辯論終結原 告 施碧華
江永進共 同 林德盛 律師訴訟代理人複代理人 陳芝蓉 律師被 告 花蓮縣環境保護局代 表 人 饒忠（局長）訴訟代理人 林宜暉
洪秋琪張照堂 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服花蓮縣政府中華民國105年11月2日105訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣內政部營建署國土利用監測計畫之「土地利用變遷偵測管
理系統建置計畫」運用遙測衛星影像，偵測到花蓮縣轄區內有疑似變異點案，經花蓮縣吉安鄉公所民國99年12月2日查證回報，花蓮縣政府隨即於100年1月25日會同被告等相關機關到場實勘，發現鴻興環保資源再生有限公司（下稱鴻興公司）非法占用花蓮縣○○鄉○○段546、548至552、557及561至572地號等19筆土地堆置事業廢棄物，與原申請文件不符，嗣經100年4月20日、4月29日花蓮縣議會「廢棄物處理問題」2次會議及100年6月14日行政院環境保護署廢管處邀集相關機關召開該公司許可變更審查案研商會議結論，請被告對於鴻興公司申請案與非法堆置於上開土地上之事業廢棄物案，分案辦理。針對毗鄰土地非法堆置廢棄物情形，依廢棄物清理法第46條及第71條等相關規定辦理。
㈡案經被告移送司法機關偵辦，嗣臺灣花蓮地方法院（下稱花
蓮地院）作成101年度簡字第70號刑事簡易判決，認原告共同犯廢棄物清理法第46條第1項第4款之非法清理廢棄物罪，各處有期徒刑1年2個月，緩刑3年，並接受40小時之法治教育課程。俟刑事部分判決確定後，被告依上開刑事簡易判決及廢棄物清理法第71條規定，以105年3月3日花環廢字第1050004563號函限期原告於文到10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」送被告審查（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠花蓮地院刑事簡易判決已認定：⒈原告僅為鴻興公司所僱用
之人；⒉本件之「受託清除處理廢棄物者」為鴻興公司；⒊被告已於100年3月18日以花環廢字第1000004508號裁處鴻興公司3萬元罰鍰，並限期於100年6月15日前改善完成。被告依上開刑事簡易判決，將僅係鴻興公司受僱人之原告為廢棄物清理法第71條第1項所規定之「清理義務人」，而命原告於文到10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」，顯有未當。
㈡由改制前行政法院75年度判字第646號判決等實務見解，可
知行政法院對於廢棄物清理法條文中未有處罰公司負責人規定者，均認為不得逕行處罰其負責人，遑論非負責人之實際執行公司業務者。廢棄物清理法第71條第1項並無規定公司之負責人、實際執行公司業務者，亦得為清理義務人。被告以原告為公司負責人、實際執行公司業務者，亦應為廢棄物清除處理義務人，顯已違反法律之明文規定。且本件原告並非依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第2條第1項規定成立之民營廢棄物清除、處理機構，更不可能受鴻興公司委託清除處理廢棄物，自不合廢棄物清理法第71條規定之「受託清除處理廢棄物者」清除義務人之要件。
㈢而鴻興公司均業已依被告及花蓮縣政府之要求提出清理計畫
，且被告於訴願中亦自承：其於103年3月28日、103年5月1日、103年5月23日、103年7月7日共計4次函請鴻興公司提送清理計畫，當時其依廢棄物清理法第71條……，鴻興公司係屬清理義務人等語（見訴願答辯書第4、5頁）。揆諸最高行政法院100年度判字第2056號判決意旨，即已具體特定義務之歸屬。被告再以原告為廢棄物清理法第71條第1項所規定之「清理義務人」，命原告於文到10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」，亦不合法。被告已在103年7月8日，依據廢棄物清理法第71條等規定，作成花環廢字第1030014782號行政處分，限期鴻興公司繳納清除處理代履行費用3億4616萬元，移送行政執行中，被告竟又將原告列為廢棄物清理法第71條規定之清除義務人，命原告提送清除處理計畫，自亦有違「禁止雙重處罰原則」。
㈣原處分就原告違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項
均未記載，無從判斷已否正確適用法律。且原處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，本件原處分顯未合於前開法定程式，又未依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正；自不得於行政訴訟程序中，由被告為陳述、敘明或補充之餘地。原處分顯為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷，訴願決定亦無可維持。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本案自100年1月13日發現鴻興公司非法堆置事業廢棄物起，
被告即依廢棄物清理法多次函請鴻興公司提送清理計畫書，另針對鴻興公司之違反原因召開協商會議，依會議結論，本案應分為場內許可展延及場外非法棄置兩案處理，鴻興公司針對該結論亦無異議，而被告針對鴻興公司非法棄置於場區外部分，分別於103年3月28日、103年5月1日、103年5月23日、103年7月1日及103年7月15日共計5次函請鴻興公司提送清理計畫，而鴻興公司所提之場外廢棄物清理計畫書又以該公司為廢棄物處理機構，惟該公司當時已非屬合法處理機構，依行政院環境保護署103年1月13日環署廢字第1030002433號令所示，鴻興公司所提計畫非屬具體可行，經被告多次駁回在案。鴻興公司與原告同屬清理義務人，但並無所謂選擇其一排除其他之衝突。爰此，被告後依廢棄物清理法第71條等相關規定函請原告限於文到10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」，被告上述辦理程序均依規進行，並無不當。㈡依花蓮地院刑事簡易判決內容，原告均明知處理廢棄物應依
廢棄物清理法等相關規定辦理，竟仍於違法情況下陸續自不詳管道收受一般事業廢棄物約10萬噸於案地非法堆置，明顯符合廢棄物清理法第71條「受託清除處理廢棄物者」之條件。廢棄物清理法第71條並未限制清理義務人僅為某法人或自然人，另被告前於100年3月18日依廢棄物清理法第42條及第55條裁罰主體係適用公民營清除處理機構即鴻興公司，因該公司當時身分屬民營廢棄物處理機構，卻未依相關規定貯存、處理廢棄物，爰以該條處分，以符法制，又該次行政罰與本件原處分，性質不同，不應混為一談。
㈢被告前於103年間以鴻興公司為清理義務人作成行政處分在
案，惟自本案100年查獲非法棄置情事至今，雖經被告多次輔導鴻興公司清理廢棄物，仍未依法妥善清理已為事實，本案既依法定有複數義務人且行政機關本於有效清除、處理廢棄物之原則，另針對原告作成限期提送清理計畫之行政處分，於法亦無不合。考量目前鴻興公司強制執行名下財產部分已明顯不足以負擔本案清理費用，依廢棄物清理法立法意旨係為確實清理廢棄物，爰另針對本案其他清理義務人依規作成限期改善之行政處分。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管
機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。
㈡次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、
主旨、事實、理由及其法令依據。……。」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。準此，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1項、第2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。
㈢再按「㈠按合法行政處分，係指由有管轄之行政機關，得對
以行政處分為規制之事項，以正確之程序及依規定之方式作成，在內容上亦無瑕疵之行政處分﹔缺一要件，均屬不法。㈡行為時廢棄物清理法第71條第1項：『不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。』定有明文。因此，主管機關或執行機關於義務人『不依規定』清除、處理之廢棄物時，得『限期』清除處理，並告誡如未遵期，將產生後續間接強制之效果。然而，義務人之所以有清除、處理廢棄物之義務，並非出於執行機關或主管機關依廢棄物清理法第71條第1項限期處分所形成，而是另有因法令或契約所生之義務。……義務人清理改善之義務內容及範圍，因其所據規定而有不同。職是，主管機關或執行機關就義務人作成限期清除、處理廢棄物處分，併具有將義務人依規定而抽象存在之義務予以具體化之確認性質，除應引據廢棄物清理法第71條第1項為『限期』以及後續『告誡』之依據外，就義務人究竟依何規定必須清除處理廢棄物，以及如何清除處理，依行政程序法第96條第1項第2款規定，即應標示明確，茲可得而確定義務之依據、內容及範圍，否則，即有失於行政行為明確性原則。……清除處理廢棄物，與提出清除處理廢棄物計畫書之義務，二者法源依據不同，必也如前述符合一定要件下，始認可事業提出廢棄物清理計畫書供主管機關審核，乃為清除處理義務之當然前置作業；而此，均賴主管機關命義務人作成一定行為之處分中載明法文依據，始得明晰。本件原處分之內容，並非命上訴人限期『清除及處理廢棄物』，而係限期『提送廢棄物處置計畫書送核備』後『執行清理』，其義務內容乃為限期廢棄物處置計畫書之提出，則其法律依據自非原處分所載廢棄物清理法第71條第1項，或行政執行法第27條、第29條﹔究其依據為何，則迄原審言詞辯論終結，始終未見被上訴人補正，原處分欠缺明確性，至為灼然。」最高行政法院106年度判字第286號判決意旨參照。
㈣又按「廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢
棄物之清除處理義務，核其義務內容係以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，故非屬行政罰；且主管機關依此廢棄物清理法所賦予之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人『因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地』者，應負清除處理之責任，乃係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。」最高行政法院104年度判字第663號判決意旨參照。
㈤復按「廢清法第71條係規定：『容許或因重大過失致廢棄物
遭非法棄置於其土地之土地所有人』等文句，所以認定遭非法棄置於其土地之土地所有人是否有『容許或因重大過失』而具狀態責任要件適格者，其認定時點，應為遭非法棄置於其土地時，而非遭查獲時，被上訴人以查獲時為認定時點，自有未合。……再者，所謂重大過失，在廢清法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言。則本件在調查是否容許或因重大過失之狀態責任要件時，應查明何時遭非法棄置於其土地？遭棄置時土地所有人是否欠缺與一般普通人相同注意？其在出租，交予承租人管領後，是否會有再回巡該土地之利用情形，該土地之座落地點與上訴人活動範圍是否相近？是否容易查知？租約內容如何？是否與該土地相關連？均係推究上訴人是否具容許或因重大過失之責任要件，或上訴人已善盡普通人注意義務而得免責，應詳予查明之事項。」最高行政法院105年度判字第537號判決意旨參照。
㈥查原處分書主旨欄記載:「有關花蓮縣○○鄉○○段542、00
00000000000000000000000號違法堆置事業廢棄物一案，詳如說明，請查照。」等語，說明欄第1點記載:「依據廢棄物清理法第71條及臺灣花蓮地方法院101年度簡字第70號刑事簡易判決辦理。」等語，第2點記載廢棄物清理法第71條規定之內容。第3點記載:「旨揭案件，依臺灣花蓮地方法院101年度簡字第70號刑事簡易判決，台端負責實際執行鴻興環保資源再生有限公司業務，惟收受事業廢棄物後未妥善處理，致事業廢棄物大量非法堆置。依說明二規定，台端屬本案清理義務人，請於文到10日內提報『廢棄物棄置場址清理計畫書』送本局審查，屆時未提送，本局將依法辦理後續事宜。」等語，有原處分乙件在卷可稽（見本院卷1第25-26頁），其義務內容乃為限期提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」，則其法律依據自非原處分所載廢棄物清理法第71條，而遍觀全文均無從查知原告提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」之法律依據為何?本院於行言詞辯論時請問被告廢棄物清理法第71條是否有規定提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」送審之義務？答稱:「廢棄物清理法第71條無明確載明負有提報廢棄物棄置場址清理計畫書之義務。」等語(見本院卷2第42-43頁筆錄)，迄言詞辯論終結，始終未見被告補正限期提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」之法律依據，揆諸前揭規定及說明，原處分欠缺明確性，至為灼然。
㈦次查原處分僅記載依花蓮地院刑事簡易判決辦理，惟該判決
犯罪事實記載之地點係花蓮縣○○鄉○○段546、548至552、561至572、577等地號土地，有該判決書乙件附卷可按（見本院卷1第76頁），核與原處分主旨記載之地點「542、54
3、544、546、547、548、549等地號」並不相同，簡言之，花蓮地院刑事簡易判決並未記載第542、543、544、547地號4筆土地，可知，原處分並非完全依據花蓮地院刑事簡易判決辦理。
㈧又遍觀原處分全文均無從查知原告不依規定清除、處理廢棄
物之時間及法律依據，亦不知原告係何種行為義務人。本院請被告說明原告違規行為之時間、地點、何種廢棄物等事實，答稱:「100年時鴻興公司許可地點是花蓮縣○○鄉○○段
542、543、544地號，100年之前鴻興公司陸續收受放置廢棄物，收了之後沒有去化，其收了營建混合物、污泥等，100年1月13日營建署發現。」等語(見本院卷1第171頁筆錄)，可知，被告認定原告違規不依規定清除、處理廢棄物之時間係100年間，惟此於原處分完全未記載。次查，領有廢棄物處理許可證者為訴外人鴻興公司，許可文件字號係花廢處證
(乙)字第0001號廢棄物處理許可證，處理地點是花蓮縣○○鄉○○段542、543、544地號土地，許可期限至102年5月31日止，原告並未領有廢棄物處理許可證等情，有上開廢棄物處理許可證在卷可稽（見本院卷1第141-142頁），並為兩造所是認(見本院卷1第171-172頁筆錄)，足見，系爭542、543、544地號土地在100年間係合法處理地點。本院請被告說明，改稱:「被告105年3月3日處分時，經相關單位鑑界發現547地號土地是屬於是非法棄置的範圍內，相關資料容後具狀補陳。收受廢棄物當時是合法的，原告許可證日期是100-10 2年，104年9月24日被告駁回原告展延許可證申請後，系爭542、543、544地號土地上廢棄物就變成不合法的」等語(見本院卷1第173頁筆錄)，可見，系爭542、543、544地號土地在100年間收受堆置廢棄物當時是合法的，在104年9月24日之後，始屬違法堆置，則該3筆土地之違規時間應為104年9月24日之後，核與前述被告認定之違規時間100年間，並不相符。另系爭547地號土地則是於105年3月3日發現是屬於非法棄置的範圍。故原告之不依規定清除、處理廢棄物之違規時間究係100年間?104年9月24日?105年3月3日?抑或以上皆是，均有未明。而花蓮地院101年度簡字第70號刑事簡易判決係於101年9月28日作成，自不可能認定104年9月24日之後之違規事實，此亦為被告所不爭（見本院卷1第220頁筆錄）。從而，自原處分無從查知原告究係何時?何地?不依規定清除、處理廢棄物?此亦為被告所不爭(見本院卷1第222頁筆錄)。嗣被告於106年6月12日提出答辯四狀辯稱違規時間關於第542、543(被告誤植為534)、544、547地號土地部分是104年9月24日(見本院卷1第244-245頁)，並非100年間，核與花蓮地院刑事簡易判決記載之犯罪時間「自99年6月21日即行政院環境保護署北區督察大隊採樣前某日（起訴書誤逕載為99年6月21日）起，陸續自不詳管道收受一般事業廢棄物約10萬噸，……」亦有未合(見本院卷1第76頁)。
㈨本院再請被告說明原告係廢棄物清理法第71條第1項規定之
那一種義務人?答稱:「施碧華是土地所有人及使用人，而江永進是土地管理人及使用人，他是施碧華的兒子。」等語(見本院卷1第170-171頁筆錄)，惟此與答辯狀第7頁之陳述並不一致，本院請被告確認，答稱:「施碧華3種都符合，包括事業、受託清除處理廢棄物者、非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。江永進是屬於因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地管理人。」等語(見本院卷1第171頁筆錄)。嗣被告於106年6月12日提出答辯四狀辯稱係受託清除處理廢棄物者及容許致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人(見本院卷1第244-246頁)，先後陳述不一，原處分亦未見記載，無從確認原告究係該當廢棄物清理法第71條第1項規定之何種義務人。而廢棄物清理法第71條第1項中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務，並不相同。則原告究竟係何種義務人?應負何種責任?均有未明。
㈩再查，原處分記載之土地均非原告江永進所有，其中第542
、543、544、549地號土地係訴外人江國治所有，其中第546、547、548地號土地係原告施碧華所有，均由訴外人鴻興公司承租，業據原告陳明在卷(見本院卷1第223頁筆錄)，並為兩造所不爭(見本院卷2第43頁筆錄及第5頁土地分類表)，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，本件在調查是否容許之狀態責任要件時，應查明何時遭非法棄置於其土地？遭棄置時土地所有人是否欠缺與一般普通人相同注意？其在出租，交予承租人管領後，是否會有再回巡該土地之利用情形，該土地之座落地點與原告活動範圍是否相近？是否容易查知？租約內容如何？是否與該土地相關連？均係推究原告是否具容許之責任要件，或原告已善盡普通人注意義務而得免責，均屬應詳予查明之事項。
綜上，原處分欠缺明確性，原告究係廢棄物清理法第71條第
1項規定之何種義務人?有何具體之不依規定清除、處理廢棄物之行為及時間?廢棄物何時遭非法棄置於何土地？等事實，均有未明，亦不知被告限期原告提報「廢棄物棄置場址清理計畫書」之法律依據，原處分之內容未明確記載，不符合行政程序法第96條第1項第2款之法定程式，於法有違，應予撤銷。
五、從而，被告依廢棄物清理法第71條規定所為之原處分，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
書記官 陳圓圓