臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1916號107年6月14日辯論終結原 告 全球數位媒體股份有限公司代 表 人 胡軼洁（董事長）訴訟代理人 吳志光 律師
劉昌坪 律師複 代 理人 李 潔 律師
簡維克 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 蔣慧怡（兼送達代收人）
郭安琪陳俊廷輔助參加人 全國有線電視股份有限公司代 表 人 李光漢訴訟代理人 劉慧君 律師
鄧依仁 律師陳怡君 律師上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年10月31日公處字第105118號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人為民國104年5月開播營運之有線電視系統經營者，原告則為頻道代理商，而參加人與原告議訂105年度頻道授權契約時，原告仍主張維持104年度之交易條件，即以開播區域之內政部公告行政總戶數（下簡稱行政戶數）之15%作為計價戶數基礎（又稱最低保證戶數，Minimum Guarantee，簡稱MG），對其他既有有線電視系統經營者卻非以前揭方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。被告為釐清原告就頻道授權計價戶數之議定，是否有阻礙有線電視系統經營者參與競爭而涉及違反公平交易法規定情事，加以立案調查。調查結果認定，原告就其代理頻道105年度之授權，分別對參加人、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當由之差別待遇，且有限制競爭之虞，認定違反公平交易法第20條之2款規定，被告爰以105年10月31日委員會公處字第105118號處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）4,000萬元之罰鍰，並命原告應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭違法行為。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告既以原告違反公平交易法第20條第2款規定而裁罰原告
，則本件自僅限就原告系爭授權行為有無違反該規定為審酌，至於其他政策性目標或授權費用高低，均非該條所應審酌因素。
㈡原告所設15%「最低保證戶數」交易條件，一概適用所有新舊有線電視業者，並不存在交易條件不一致情形：
1.原告105年銷售辦法二、（三）載明：「A、如係以不分組之基本頻道方式提供節目訊號者（按即指既有業者），其簽約之基本戶數以該系統經營者經主管機關許可經營有線電視服務地區之行政區域戶數（以內政部資料為準）之15%所計算之戶數起算。B、如為…新參進系統經營者或是既有新增跨區經營之系統經營者…則依如下方式定其簽約基本戶數：1.依經主管機關許可經營新進或跨區新增開播區域所涵蓋之行政區域戶數（以內政部資料為準）之15%所計算之戶數起算。2.『新、跨系統經營者』於授權合約期間實際提供有線電視服務之收視戶數超過前項所訂戶數時，則依其實際提供服務之收視戶數計算授權費用。」由上可知，原告在第1項之15%MG交易條件對既有與新、跨區業者均一律適用，形式上並無差別待遇情形。
2.至於該條第2項固約定新進及跨區業者就「超出」15%MG部分依「實際戶數」計算授權費，但不論從訂戶數成長趨勢及最後實際結果來看，本案系爭4家新進或跨區業者之105年度訂戶數並未達15%MG，故該項前提根本未曾發生，自無產生對該4家業者造成「任何限制競爭之虞」結果，不符公平法該條要件。
3.被告在比較原告對既有業者與系爭4家業者之授權條件有無差別待遇時，自應適用「相同」基礎方能正確認定原告有無差別待遇。詎料，被告卻以「已達MG標準」之既有業者受有折扣優惠；「未達MG標準」之系爭4家業者須依MG標準支付最低保證授權金，兩種完全不同之基準認定原告有差別待遇，如此認定不僅荒謬也違背公平法第20條第2款差別待遇應係以「相同性質事物」作為比較之前提，原處分自有違法。㈢被告以「未達MG門檻」之系爭業者每月每戶應支付授權費用
，與「已達MG門檻」而有優惠折扣之既有業者每月每戶應支付授權費用兩相比較，認定原告有差別待遇行為云云，但卻忽略此差異乃是一體適用MG之必然結果，錯把「交易條件一致下的不同適用結果」與「不同交易條件」混為一談，被告論理顯然違反經驗法則與論理法則。
㈣退步言，縱認原告105年頻道授權辦法對既有業者與系爭4家
業者有不同交易條件（原告否認），該差異亦有正當理由。被告主張本件差異不具正當理由之論述，均不足採：
1.原告針對施行細則所列各項因素之說明：⑴市場供需情況：
①「市場供需情況」要件係指「凡服務或商品之本質，常因市
場供需情況變遷，（隨時間）影響其可銷售性，致生價格或其他交易條件變動」（原證6）。就本案而言，交易標的固為「在有線電視系統中播送代理頻道之權利」，但對頻道代理商而言，授權播出之頻道能為經營區內大多數民眾收視（即普及率），且頻道位置維持固定（即定頻率）以利建立民眾收視習慣，亦涉及廣告費收入之高低，自屬市場供給方（頻道代理商）所欲確保需求方（有線電視業者）在播送頻道時能符合約定之重要事項。
②在既有業者長期經營結果下，經營區內收視有線電視者絕大
多數為其收視戶且對於頻道位置均有一定瞭解，是既有業者自能維持穩定之頻道普及率與定頻率。相較之下，系爭4家業者係至104年方開播營運，且因頻道授權乙事未與原告等頻道代理商達成共識，是原告並無法預期其頻道普及率與定頻率。職是，本件「在有線電視系統中播送代理頻道之權利」之可銷售性，當然會因二者在普及率與定頻率之差異而有所不同，進而反應至「在有線電視系統中播送代理頻道之權利」本身之價格，絕非如被告所稱因頻道播送權利「非實體商品」，故不存在市場供需作為交易條件變動之正當理由。
⑵成本差異：
①原告與頻道商間之授權權利金未有變動，實乃因原告謹遵頻
道商指示，對有線電視業者設下15% MG交易條件之結果。被告又豈可倒果為因，以授權權利金未變動為由，要求原告接受系爭四家業者所提「在未達15%MG門檻前，亦應依實際戶數計算授權費用」之計算方式？一旦原告採取此種作法，又豈有可能原告與頻道商之授權權利金不會變動？是被告稱原告之差別待遇行為無法以成本差異而合理化，自不足採。
②實則，與越多家有線電視業者簽約，即代表頻道代理商須承
受更多締約成本以及履約風險，被告對此部分所造成原告可能額外支出之成本費用，不但毫未分析、考量，甚至以若增加授權對象，原告不但不會增加成本，反會增長收益為由（原處分第20頁第3點），認定原告應以較低價格與系爭四家業者簽約。被告此種見解無異等同僅因影片已在大型電影院放映，就得以「增加授權對象可獲得更高收益」為由，要求電影代理商以更低廉價格授權小型電影院播放一般無稽。
③原告自頻道商獲得頻道授權後，並非可自己決定相關服務價
格並保留所有盈餘，而無須考慮頻道商因此所生之商業利益。被告理應對此知之甚詳。迺被告卻無視該合約之客觀約定，猶稱只要頻道商授權予原告，後續原告營收就與頻道商無關，並無成本差異之考量需求，原處分認定事實明顯與客觀事實相悖，要不足採。
④原告因考量每家系統經營者實際戶數、市場力量、定頻率與
頻道普及率等因素多有不同，才制訂出如實際戶數符合MG門檻後，另有相應之折扣制度。透過此方式，亦會使得授權單價最後因調整而有所不同。被告只提及銷售「辦法」中所列授權單價均為57元，忽視最後尚會因其他因素而調整授權價格，就稱本件原告對新、舊業者並無授權成本差異，自非事實。
⑶交易數額：
①交易數額本來就僅是衡量折扣價格的「其中一項」因素，被
告認為「折扣」與「實際訂戶數」必須呈現「完全一致」的正向關係才具合理性，顯然是增加法律所無之限制。再者，本件交易數額之比較應是「既有業者」與「系爭4家業者」之折扣差異是否與其實際訂戶數多寡有關；而非在於「既有業者」間之比較。原告為符合頻道商所訂之頻道普及率（例如全台應有多少比例之收視戶可收視該頻道）要求，如遇有「釘子戶」既有業者，原告只能折衷以較高折扣換取該業者同意播送原告所代理之特定頻道，是交易數額並無法完整反應原告對既有業者間提供不同折扣之原因。
②被告及參加人等系爭業者要求原告在其訂戶數未達15%MG前
，亦應比照已達15%MG之既有業者亦享有同等折扣，如此主張才是真正違背市場經濟理性的行政干預行為，更構成對長期耕耘用戶的既有業者之另種差別待遇，至為荒謬。
③誠如原告銷售辦法所訂要件，是否享有「折扣優惠」是以有
無達到「15%MG」為適用標準。參加人所舉之東台、名城、澎湖與祥通等既有業者均已在其經營區內達到上述MG標準，只是因該些業者經營區在東部或離島，訂戶數才不及位處新北市的參加人。參加人本身無法達到15%MG標準，當然無折扣可適用，又豈可只因為其經營區位於新北市而有較多訂戶數，就抹煞該些偏遠地區既有業者之長期努力，要求比照適用相同折扣優惠。
④有線電視業者在某一行政區域內之訂戶數比率越高，即代表
該頻道透過該有線電視業者在該區域的滲透率越高，廣告主願付給頻道業者之價格較高，自然頻道代理商為達成「頻道節目代理授權合約書」所約定之頻道高滲透率之要求，授權費用較有空間給予折讓。因此從廣告營收觀點，頻道代理商就系統業者是否達成MG乙事自會基於經濟理性而對授權費用之計收有不同考量。參加人刻意以不同經營區的訂戶數「絕對數值」進行比較，無從看出個別系統業者在其個別經營區內之重要性，從而無法供廣告主評估其廣告效益，其論理自不足採。
⑷信用風險：
①被告認為系爭4家業者並無較高信用風險之理由，無非是其
均有依約支付原告頻道授權費用，並無延遲支付，如此見解顯然荒謬。若可將「無延遲支付」與「無信用風險」劃上等號，豈非只要貸款人或信用卡持卡人均按時繳交貸款或信用卡費，就可要求銀行或信用卡發卡銀行免除審核其財產或資產狀況而調高其貸款或信用額度？被告上開主張顯然荒謬。②由此可見，被告所謂因系爭業者均有按期支付授權費用，所
以就無信用風險之見解，顯然過於天真並昧於現實，自不足作為前案與本案可為差異認定之理由。
⑸被告未考量在有線電視產業長期發展下，既有業者具有優勢
通路與協商力量，而具有較優惠折扣等其他合理事由。況既有業者當初開始經營時亦適用MG標準，只有在其訂戶數超過MG後方享有優惠，並無被告所謂其應付之授權費與訂戶數完全脫勾情形。
2.被告在判定原告之差別待遇行為（原告否認）時，固將施行細則第26條第1項文字記載於原處分中，但對於既有業者具有之「優勢通路地位與協商力量」卻隻字未提，被告亦未就原告所提有利於己之合理事由加以審酌或敘明有何不可採之理由，故原處分顯已違反行政程序法第9條及前揭施行細則明文規定。
㈤15%MG標準在先前有線電視開放經營時確實存在，被告嗣後
主張MG慣例並不存在，顯有違背客觀證據及論理前後矛盾之違法。
㈥退萬步言，縱認原告對既有業者與系爭四家業者之交易條件
有所不同，亦不致產生限制競爭之虞，此可由渠等業者之顯著訂戶數成長率獲得明證，故原處分亦違反證據法則：
1.最高行政法院100年度判字第1368號判決清楚指出：「個別產品之售價係依市場供需而定，尚非公平交易法所過問，且公平交易法所欲保護之法益，乃為維護市場之自由競爭機制，而非保護市場不具競爭效率之競爭者，以確保市場之公平競爭及消費者權益」（原證10）原告對既有業者與系爭4家業者之最後個別頻道授權金額，係依包括市場供需、銷售規模、商業協商力量等諸多因素而形成，自不應以「金額有所差異」與「競爭力就受到減損」劃上等號，否則無異係保護市場不具競爭效率之競爭者，此絕非公平法第20條第2項規範目的，合先敘明。
2.被告認定原告之差別待遇行為不當墊高系爭四家業者之經營成本，減損渠等與既有業者競爭之能力之前提，無非係其主張系爭4家業者為爭取訂戶，有購買原告代理頻道之需求，而其依據則係「參酌本會委外進行之有線電視頻道選擇問卷調查之結果顯示，若有線電視收費不變，有線電視系統經營者倘取消提供被處分人所代理之頻道，會改訂其他系統經營者之比例達71%。」
3.然而，通傳會102年5月「有線廣播電視系統經營區重新調整暨受理申設補充公告」中，要求「跨區」與「新進」的業者自主考量經營策略及消費者需求，規劃提供「3種(含)以上」組合式基本頻道供訂戶選擇的分組付費內容，其目的即在於「以嶄新的服務及價格條件贏得消費者青睞。」（原證9）新進業者如新彰數位有線電視及提出其頻道分組規劃為「基本頻道收視費200元可看48個頻道節目，精選組350元可看63個頻道，另有普及組收視費540元可看131個頻道。」，而與本件有關之新高雄，其規劃則為「基本普及組頻道450元，如果再加『超值Ａ組』或『超值Ｂ組』組合則是550元，如果同時加上『超值Ａ組』與『超值Ｂ組』收費為600元。
」足證原本以一固定費用收看所有頻道之「大鍋飯」收費型式已不必然適用於新、跨區業者。新、跨區業者大可透過分組付費方式向收視不同頻道數之訂戶收取不同費用，系爭4家業者得以更具競爭性之費率爭取訂戶，被告所稱「若有線電視收費不變」，71%訂戶會因有線電視業者未播送原告代理頻道而改訂其他業者之前提根本不存在。
4.從原處分統計資料可知（第17頁），在15%MG制度下，系爭4家業者訂戶數從104年12月至105年6月短短半年間仍有極為顯著之成長，參加人從11,981戶增長至35,738戶（漲幅66%）；大豐由26,770增長至51,998戶（漲幅48%）；新高雄從12,236戶增長至37,235戶（漲幅67%）；北都則從1,888戶增長至12,070戶（漲幅84%）。同一時間下，與系爭4家業者同一經營區內之其他既有業者，反普遍面臨訂戶數「微幅下滑」情事。甚者，在此成長趨勢下，系爭四家業者短期內應即可符合15% MG門檻，而後同樣享受原告提供之授權折扣，實難看出渠等因無法與既有業者競爭而需退出市場，進而構成公平法第20條第2款之「有限制競爭之虞」要件。
5.綜上，原處分在未有任何實證數據支持下，僅憑既有業者「已達MG標準」得折扣計價，但系爭4家業者「未達MG標準」而須依MG標準計價所生之二者「授權費用金額差異」，就草率認定原告之15%MG「嚴重損及效能競爭，益使有意參進市場競爭之其他系統經營者卻步而造成市場封鎖效果」，但卻忽略系爭4家業者這一兩年訂戶數顯著成長，可迅速達到15%MG門檻等有利原告之客觀事實，原處分明顯違反證據法則，及有利與不利當事人之證據均一概注意之行政程序法要求，自有違法。
㈦原告依客觀有線電視產業前例訂定15%MG，作為頻道授權計
價標準，且該MG標準亦為被告充分知悉且未表達任何違法疑慮，原告主觀上顯無透過差別待遇方式達成限制競爭之故意或過失，原處分認定自違反行政罰法第7條規定。
㈧被告前已認定15%MG制度並不構成公平法第20條第2項之差別
待遇，嗣後卻為完全相反認定，如此前後不一見解已違反行政自我拘束原則、差別待遇禁止、誠信原則與禁反言原則。㈨原告合理信賴被告先前已認定15%MG不違反公平法之差別待
遇，迺被告卻在未經行政指導或先命原告改正前，旋即改變先前見解並認定15%MG違法，進而對原告裁處高額罰鍰，原處分顯然違反比例原則及信賴保護原則。
㈩末查，MG乃國內外無形商品授權常態，原處分表面上以違反
差別待遇為由，遂行禁止MG之實，顯以行政干預市場授權機制，不僅違反商業常態，更牴觸公平法係保護市場競爭機制而非特定競爭者之目的。
並聲明求為判決：原處分撤銷。
三、被告則以：㈠本案原告就其代理頻道105年度之授權，分別對於參加人、
大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐跨區）、新高雄有線電視股份有限公司（下稱新高雄）及北都數位有線電視股份有限公司（下稱北都）等104年起開播之系統經營者，與渠等之競爭者（即既有經營區之原系統經營者），以不同之「簽約戶數計價基礎」交易條件，為無正當理由之差別待遇行為，影響下游有線電視系統經營者於各開播區域內之競爭，有限制競爭之虞；被告據以認定原告違反公平交易法第20條第2款規定，令原告應自處分書送達之次日起1個月內改正前開違法行為，並處原告新臺幣（以下同）4,000萬元罰鍰，並無違誤。
㈡原告就其代理頻道105年度之授權，對於參加人、大豐跨區
、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者，係「先以行政戶數之15％計價，實際訂戶數超過前述15％時，則改以實際訂戶數計價」，然對於渠等之競爭者（即既有經營區之原系統經營者），則係以「依實際訂戶數再打數折計價，且折扣比率至少達63.76％」作為計價基準，此有原告105年度代理頻道節目銷售辦法、原告於本案調查期間赴被告處所陳述意見之陳述紀錄、原告與各系統經營者（包括104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者）簽訂之105年度基本頻道播送授權契約書等事證附卷可稽（原處分卷甲1，頁21~22、69~349、420~421）。足見無論於形式上或實質上，原告對於104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者之授權費用計價基礎確實差異甚大，確有顯著之差別待遇情形。
㈢原告就其代理頻道105年度之授權，對於參加人、大豐跨區
、新高雄及北都與渠等之競爭者給予不同交易條件之差別待遇行為，不論自市場供需情況、成本差異、交易數額、信用風險加以觀察，均無正當理由。
㈣原告具相當之市場力，而為了追求頻道完整，以爭取交易相
對人，參加人、大豐跨區、新高雄及北都均有向原告購買所代理頻道之需求，本件原告無正當理由之差別待遇行為，已不當墊高參加人、大豐跨區、新高雄及北都之經營成本，減損渠等競爭之能力，故原告對於參加人、大豐跨區、新高雄及北都與渠等之競爭者給予不同交易條件之無正當理由差別待遇行為，確有限制競爭之虞。
㈤原處分所指摘者，係原告就其代理頻道105年度之授權，不
應對於「104年起開播之系統經營者」與「既有經營區之原系統經營者」採取無正當理由之差別待遇行為，並未涉及對MG制度之評論。
㈥「以行政戶數之15％作為授權費用計價基礎」之作法確實非商業慣例，更不足以作為案關差別待遇行為之正當理由。
㈦並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠全球數位就其代理頻道105年度之頻道授權，對於104年起開播之系統經營者，構成差別待遇：
參加人104年5月6日開播起，為推廣全數位之服務，積極拓展市場，訂戶數係呈直線成長（參證15），大豐新區、數位天空及北都等104年起開播之系統經營者實際訂戶數於104年底之際（即原告公司提供105年度頻道授權銷售報價時），亦係呈現穩定成長狀態（參證15），斯時原告焉能預見參加人等104年起開播之系統經營者，於105年度12月時訂戶數無法逾越行政戶數15%MG？倘可預估104年起開播之系統經營者訂戶數無法逾越行政戶數15% MG，何以對參加人等104年起開播之系統經營者等提出遠高於104年起開播之系統經營者訂戶數之天價授權門檻？授權條件又何須約定倘104年起開播之系統經營者訂戶數高於所屬經營行政戶數15%時，以實際戶數計價？益見原告為確保既有經營區之原系統經營者享有優勢授權基礎，進而刻意對104年起開播之系統經營者提出之交易條件為收視戶未達行政戶數15%MG，以行政戶數15%MG計價，倘逾行政戶數15%最低保證授權計費基礎，以實際訂戶數計價；既有經營區之原系統經營者則以實際戶數打折，致104年起開播之系統經營者所需支出投入成本遠高於既有經營區之原系統經營者。故原告為掩飾對新舊系統業者之不法差別待遇，藉詞15%MG門檻為商業慣例，並無差別待遇，委不足取。
㈡全球數位對104年起開播之系統經營者，就其代理頻道105年度授權所為之差別待遇，並無正當理由：
1.有線電視頻道播送授權，並不存在行政戶數15%市場慣例，以行政區域內行政戶數15%為最低保證授權計費基礎欠缺合理基礎。
2.從市場供需情況以觀，亦非系爭差別待遇之正當理由。⑴通傳會將各頻道節目有了固定頻道號碼台之定頻政策，新舊
業者均須遵守，則消費者無論係維持與既有經營區之原系統經營者簽約，或改與104年起開播之系統經營者簽約，均無礙於原告所代理頻道之定頻政策，此與原告要求104年起開播之系統經營者按行政戶數15%門檻計付頻道播送授權金間，亦欠缺關聯性。
⑵從而，原告主張既有經營區之原系統經營者因超越行政戶數
15%MG門檻，能滿足原告對普及率及定頻政策之需求，而有議價優勢云云，顯屬無稽。
3.原告支付上游頻道商之授權費用係固定金額，與原告授權下游系統業者收取之授權金多寡無涉。故以成本差異而言，並非系爭差別待遇之正當理由。
4.依市場供需法則，有線電視市場，系統業者議價能力與訂戶數之「數量」本應存在合理基礎。參加人104年度第4季至105年度第4季實際訂戶數及佔有率（參證16）與既有經營區之原系統經營者，各季實際訂戶數低於參加人公司、滲透率不及15%，卻享有67.56%折扣之戶數折扣者（參證28）比對可知，參加人實際訂戶數，於「數量」上，顯然高於上揭寶福、東台、名城、澎湖、祥通等既有業者，具較佳議價能力，卻未享有折扣優惠。足見原告給予折扣標準，與系統業者訂戶數數量多寡，欠缺直接關聯。故從交易數額檢視，本件不具差別待遇正當理由。
5.信用風險無法合法化差別待遇之行為。信用風險（Credit risk）是指交易對手未能履行約定契約中的義務而造成經濟損失的風險。參加人公司104年5月6日正式開播，已以行政戶數15%時計價支付授權費用長達8個月，並無遲延給付之情，且訂戶數系穩定成長狀態，則商議105年度授權費用時，顯無客觀事證顯示參加人公司有未能履約之風險，故原告空言104年底與參加人商議105年度授權費用時，參加人有信用風險，卻未舉證已實其說，並不足採。
㈢以行政戶數15%作為最低保證授權計價基準，已導致各系統
經營者之地位不對等，對104年起開播之系統經營者所為無正當理由之差別待遇，已生限制競爭之結果。
1.行政戶數15%作為最低保證授權計價基準，已造成各系統經營者之地位不對等。
2.15%MG顯係針對104年起開播之系統經營者而來，乃係具有高度針對性之歧視措施。
3.按行政戶數15%計付最低保證授權金，對於104年起開播之新進系統業者而言，係故意墊高收視戶計算之差別待遇行為，且影響視訊市場的公平競爭。
4.104年起開播之系統經營者開播逾二年尚無法達到原告所要求之行政戶數15%最低保證授權計費基礎，益證已致生限制競爭之結果。
㈣綜上，公平會調查開始後，原告對104年起開播之系統經營
者之頻道授權條件，均提出以行政區域戶數之15%作為MG最低門檻，此無正當理由差別待遇之授權條件，將使參加人每年營運產生重大虧損，且原告提出以行政區域戶數之15%作為MG最低門檻，係故意墊高104年起開播之系統經營者收視戶的計算，掩飾用戶數超過15%與未達15%的系統業者間構成「既有經營區之原系統經營者遠低於實際訂戶數，104年起開播之系統經營者卻須支付遠高於實際訂戶數」不當差別待遇之舉，確保既有經營區之原系統經營者享有優勢授權基礎，且原告控有關鍵頻道，並已完成垂直整合，原告欲藉由高價授權條件，達到拒絕與104年起開播之系統經營者締約目的，防堵104年起開播之系統經營者參進市場，故原告差別待遇之舉致參加人難以與既有經營區之原系統經營者競爭，其不當性昭昭甚明，公平會依公平法第20條第2款規定裁處原告，並無違誤。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：被告以原告分別對參加人等新進有線電視系統業者與渠等之競爭者為不同之交易條件，違反公平交易法第20條第2款之規定，裁罰4,000萬元，是否適法？茲分述如下：
㈠按公平交易法第20條第2款規定：「有下列各款行為之一，
而有限制競爭之虞者，事業不得為之：……二、無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為。」、同法施行細則第26條規定：「（第1項）本法第20條第2款所稱正當理由，應審酌下列情形認定之：一、市場供需情況。二、成本差異。三、交易數額。四、信用風險。五、其他合理之事由。（第2項）差別待遇是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。」㈡查本件參加人為104年5月開播營運之有線電視系統經營者，
原告則為頻道代理商，而參加人與原告議訂105年度頻道授權契約時，原告仍主張維持104年度之交易條件，即以開播區域之內政部公告行政總戶數（下稱行政戶數）之15%作為計價戶數基礎，對其他既有有線電視系統經營者卻非以前揭方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。經被告調查結果認定，原告就其代理頻道105年度之授權，分別對參加人、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當由之差別待遇，且有限制競爭之虞，認違反公平交易法第20條之2款規定，被告爰以原處分，裁處原告4,000萬元之罰鍰，並命原告應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭違法行為，此有全球數位有限公司105年度代理頻道節目銷售辦法（本院卷一第94-95頁）、佳訊錄影視廳企業有限公司105年4月19日陳述紀錄（本院卷三第52-56頁）、凱擘股份有限公司105年4月28日陳述紀錄（本院卷三第57-64頁）、公平交易委員會105年10月31日公處字第105118號處分書（本院卷第33-59頁）等資料影本附卷可稽。依首開公平交易法第20條第2款規定，審查原處分是否適法，當須分別審究：⑴原告對參加人等新進或跨區有線電視系統業者與渠等之競爭者，有無為差別待遇之行為？⑵如有差別待遇之行為，其差別待遇是否有正當理由？⑶該差別待遇行為是否有限制競爭之虞？而判斷事業之差別待遇行為是否具正當理由，以及有無限制競爭之虞，即應綜合審酌前開施行細則第26條所定因素認定之。在為上開判斷前，首先須說明國內有線電視市場之市場結構及產業特性。
㈢關於國內有線電視市場之市場結構及產業特性：
1.市場結構：⑴國內有線電視市場依其交易情形，可分為上游頻道商、中游頻道代理商及下游系統經營者3階層。
⑵國內有線電視頻道節目之交易流程，係頻道代理商向頻道商
洽談並取得頻道之公開播送權後，再以頻道代理商之名義與有線電視系統經營者簽訂授權合約，將所代理頻道之公開播送權授權予系統經營者。依目前實務運作情形，擁有主流、熱門頻道之頻道商均悉數與頻道代理商簽訂頻道代理契約，將渠等頻道之公開播送權授權予頻道代理商獨家行使，有線電視系統經營者如欲取得該等頻道之公開播送權，僅能向頻道代理商洽談授權事宜，而無法透過其他業者議約或直接請求頻道商提供授權。是依前述商業模式、交易特性、經營性質等觀點，頻道商、頻道代理商與系統經營者係屬不同之交易階層，而頻道代理商於前述交易關係中則居於關鍵性之地位。
⑶以本案所涉之105年頻道代理爭議為例，當時國內有線電視
市場約有125家頻道商、共提供約301個頻道；中游之頻道代理商則有7家，包括原告、因與本案類似之無正當理由差別待遇行為而同遭被告處分之佳訊視聽股份有限公司（下稱佳訊視聽）、凱擘股份有限公司（下稱凱擘）及其他4家規模較小之業者；下游之有線電視系統經營者則有65家，包括5大MSO業者（多系統經營業者；Multiple System Operator）、獨立系統業者26家及播送系統業者3家。
⑷其中，原告、佳訊視聽及凱擘等3家事業於104年度全國頻道
代理市場之合計市場占有率已超過7成，具有相當之市場力，且該3家事業所代理之頻道數亦為前述7家頻道代理商中排名前三者。此外，原告、佳訊視聽及凱擘等3家事業與下游之系統經營者間復有垂直整合之情形，例如原告與凱擘均兼具MSO系統經營者之身分，分別掌握十餘個系統台，佳訊視聽之代表人及其配偶亦共同持有數個系統台，該3家事業於國內有線電視上、中、下游產業均具有不容忽視之影響力。
2.產業特性：⑴國內有線電視市場原係以特許方式分為51個經營區，嗣產業
主管機關國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）於101年7月27日公告及102年5月17日補充公告「有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務」（下稱通傳會經營區開放政策），將原51個經營區改以22個直轄市、縣（市）為最小經營區，並受理新進業者申請籌設經營有線電視業務或既有業者申請跨區經營。
⑵本案原告為頻道代理商之一，獨家代理包括八大第一台、八
大綜合台、八大戲劇台、TVBS歡樂台、TVBS新聞台、TVBS、中天新聞台、中天綜合台、中天娛樂台、Discovery及八大娛樂台等11個頻道，104年度於全國頻道代理市場之市場占有率約為22.74％。參加人、大豐跨區、新高雄及北都則為依前述通傳會經營區開放政策向通傳會申請、取得第一期有線電視營運或跨區營運許可、並已於104年及105年開播之有線電視系統經營者（下統稱104年起開播之系統經營者）；渠等為了爭取消費者收視，而與通傳會經營區開放政策前即已於原51個經營區內經營有線電視業務之系統經營者（下統稱既有經營區之原系統經營者）從事競爭，即有向包括原告在內之各頻道代理商購買代理頻道之需求。
㈣原告就其代理頻道105年度之授權，對於「104年起開播之系
統經營者」與「既有經營區之原系統經營者」，無論就契約規定或實質收費上觀察，均有顯著之差別待遇情事：
1.契約規定之差別待遇：⑴依原告訂定之「105年度代理頻道節目銷售辦法」二、（三
）規定：「適用本銷售辦法之系統經營者為：Ａ、如係以不分組之基本頻道方式提供節目訊號者，其簽約之基本戶數以該系統經營者經主管機關許可經營有線電視服務地區之行政區域戶數（以內政部資料為準）之15％所計算之戶數起算。
Ｂ、如為民國102年5月17日『有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務』補充公告後，所取得有線電視系統經營許可之新參進系統經營者或是既有新增跨區經營之系統經營者（以下合稱『新、跨系統經營者』）則依如下方式定其簽約基本戶數：1.依經主管機關許可經營新進或跨區新增開播區域所涵蓋之行政區域戶數（以內政部資料為準，以下同）之15％所計算之戶數起算。2.『新、跨系統經營者』於授權合約期間實際提供有線電視服務之收視戶數超過前項所訂戶數時，則依其實際提供服務之收視戶數計算授權費用。3.離島則依實際情形雙方協議之。」（參原處分卷甲1，頁21~22）⑵足見，依前述原告所訂之銷售辦法規定，原告對於既有經營
區之原系統經營者，係以行政區域戶數之15％，作為向系統經營者收取授權費用之簽約戶數計價基礎（Minimum Guarantee，簡稱MG）；而對於參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者，則係先以行政戶數之15％作為簽約戶數計價基礎，當渠等之實際訂戶數（實際收視戶數）超過該行政戶數之15％時，則改依實際訂戶數計價。易言之，前述銷售辦法雖均以行政戶數之15％，作為原告向「既有經營區之原系統經營者」與「參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者」收取授權費用之計價戶數基礎（即前述第Ａ點及第Ｂ.1點）；惟當實際訂戶數超過該行政戶數之15％時，前述銷售辦法僅針對104年起開播之系統經營者，另訂有依實際訂戶數計算授權費用之規定（即前述第Ｂ.2點），對於既有經營區之原系統經營者則無此規定。是以，僅就前述銷售辦法之形式觀之，原告對於104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者之交易條件已有不同。
2.實際收費之差別待遇：⑴針對原告實際上向既有經營區之原系統經營者收取授權費用
之計價基礎，原告於本案調查期間赴被告處所陳述意見時陳稱：「本公司與系統業者既有經營區之節目版權授權費用，早期係以『單價』乘以『簽約戶數』得出『授權費用』。惟因隨著系統業者訂戶數之增加，頻道代理商欲調漲『授權費用』，而系統業者因收視費用從600元逐年被調降到500元左右，想調降『授權費用』，雙方均不願退讓，故『授權費用』長期仍維持不變。」（原處分卷甲1，頁420~421）原告與各既有經營區之原系統經營者簽訂之授權契約亦顯示，原告係以一「框定數額」之授權費用總額（通常為前一年度之授權費用總額再作微調）向渠等收費，而與行政戶數無涉〔以原告與台固媒體股份有限公司（代理永佳樂等既有經營區之原系統經營者與原告簽約）簽訂之105年度基本頻道播送授權契約書為例，契約第6條明定係依照一固定數額、而非行政戶數之15％收取授權費用（原處分卷甲2，頁736）〕。易言之，原告實際收取授權費用時，對於104年起開播之系統經營者，確係依前述銷售辦法規定，先以行政戶數之15％計價、實際訂戶數超過該行政戶數15％時則改以實際訂戶數計價；惟對於既有經營區之原系統經營者，則並未遵循前述銷售辦法，而係以一「框定數額」之授權費用總額收費，與行政戶數之多寡完全脫鉤。對既有經營區之原系統經營者，其條件顯優於參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者。
⑵又據原告於本案調查期間赴被告處所陳述意見時所述，原告
104及105年度與各系統經營者（包括既有與新進業者）簽訂之合約中，各代理頻道授權費用之單價均係固定之每月每戶57元（原處分卷甲1，頁420~421）。故倘以「原告向各系統經營者實際收取之授權費用總額」作為被除數，「每月每戶固定之授權單價57元」作為除數，換算原告對於各系統經營者收取授權費用之簽約計價戶數，即可明顯看出原告對於104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者之簽約計價戶數計價基礎，確實存在極大之差異。申言之，原告向參加人收取授權費用時，其簽約計價戶數約為參加人104年12月底實際訂戶數之6倍（624.32％）、亦為105年6月底實際訂戶數之2倍（209.30％）；然針對與參加人位於同一經營區域之既有系統經營者永佳樂、大豐及台灣數位寬頻、全聯、天外天，原告與渠等之簽約戶數卻分別僅為永佳樂實際訂戶數之5成（51.19~52.31％）、大豐及台灣數位寬頻之4至5成（47.53~58.06％）、全聯之6成（62.25~63.76％）、天外天之5成（55.71~57.55％）。其結果造成，原告對於104年起開播之系統經營者之簽約計價戶數，為各該業者104年12月底實際訂戶數之2至25倍、105年6月底實際訂戶數之
1.12至3.96倍；然對於與渠等位於同一經營區域之既有系統經營者，原告卻係以「實際訂戶數再打數折、且折扣比率至少達63.76％」作為簽約計價戶數，兩者交易條件顯非對等。(參「簽約計價戶數占實際訂戶數之比例」欄位所示，原處分卷第17至19頁)
3.綜上，原告就其代理頻道105年度之授權，對於參加人等104年起開播之系統經營者，係「先以行政戶數之15％計價，實際訂戶數超過前述15％時，則改以實際訂戶數計價」，然對於渠等之競爭者（即既有經營區之原系統經營者），則係以「依實際訂戶數再打數折計價，且折扣比率至少達63.76％」作為計價基準，此有原告105年度代理頻道節目銷售辦法、原告於本案調查期間赴被告處所陳述意見之陳述紀錄、原告與各系統經營者（包括104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者）簽訂之105年度基本頻道播送授權契約書等事證附卷可稽（原處分卷甲1，頁21~22、69~349、420~421）。足見無論於契約規定或實質上，原告對於104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者之授權費用計價基礎確實差異甚大，確有顯著之差別待遇情形。
㈤原告所為差別待遇行為，並無正當理由：
1.按事業就同一商品或服務，以不同之價格或價格以外之條件，與同一階層之數個不同交易相對人從事交易之差別待遇行為，於商業活動中雖非罕見，惟因差別待遇行為可能破壞交易相對人階層之市場競爭秩序，使部分交易相對人藉此獲取不正競爭優勢，進而產生限制競爭之效果，故各國競爭法均將差別待遇行為納入規範，我國公平交易法亦於第20條第2款予以明定。又公平交易法第20條第2款規定並非一律禁止差別待遇，而係禁止事業從事無正當理由且有限制競爭之虞之差別待遇行為，故判斷原告對不同交易相對人給予不同交易條件之差別待遇行為是否違反公平交易法時，應依公平交易法施行細則第26條第1項規定，綜合審酌市場供需情況、成本差異、交易數額、信用風險及其他合理事由等因素後認定之。
2.市場供需情況：如前所述，目前國內有線電視頻道節目之交易過程，係頻道代理商支付費用予頻道商，以取得頻道代理權後，復以頻道代理商之名義與下游之系統經營者簽訂授權合約，提供所代理頻道之播送權予系統經營者並收取授權費用；是頻道代理商與系統經營者所交易者，為頻道代理商所代理頻道之播送權，且該播送權非如實體商品具有數量或產量之限制，頻道代理商於頻道商之授權期間內，得同時對多家系統經營者提供所代理頻道之播送權，即使有新進之系統經營者進入市○○○於○道代理商所能提供之代理頻道播送權亦無影響，故市場供需情況顯非原告案關差別待遇行為之正當理由。
3.成本差異：⑴經查，原告與頻道商八大電視公司（頻道為八大第一台、八
大綜合台、八大戲劇台）、聯意製作公司（頻道為TVBS歡樂台、TVBS新聞台、TVBS）、中天電視公司（頻道為中天新聞台、中天綜合台、中天娛樂台）、全球紀實公司（頻道為Discovery）及八大太陽公司（頻道為八大娛樂台）等簽訂之頻道節目代理授權合約書，乃多年期間之合約，期間內之各年授權金額並無不同，原告104年至105年每月須支付前述頻道商之授權權利金均未變動；另八大娛樂台為無償授權，原告無需支付授權權利金（原處分卷甲2，頁530~531）。且原告於本案調查期間赴被告處所陳述意見時亦自陳：「本公司與頻道商間之代理頻道合約有1年、亦有2年合約，故在合約期間內基本上本公司之代理頻道節目成本，並不會變動。換言之，在合約期間內，除合約另有約定外，多授權一戶與授權多戶之成本均相同。」（原處分卷甲1，頁420）足見即使因104年起開播之系統經營者進入市場，而使原告之授權對象或總授權戶數有所增長，然原告之代理頻道成本並未隨之提高。
⑵依原告與頻道商之合約約定，頻道商應負責提供接收天線及
IRD設備予與頻道代理商簽約之系統經營者，並負責維護使用衛星訊號得完整無中斷之供應（原處分卷甲1，頁458~463）；是接收頻道服務之相關必要設備（包含但不限於IRD）其費用由頻道商支付並負責提供安裝及保固維護。足見因接收設備及其相關費用係全部由頻道商提供及支付，與頻道代理商無涉，故即使104年起開播之系統經營者進入市場，原告等頻道代理商亦不因新增授權對象而增加接收設備之成本。
⑶原告雖稱係因頻道商之要求，故以行政戶數之15％作為簽約
戶數計價基礎云云。惟查，依原告與頻道商簽訂之頻道節目代理授權合約書所載，頻道商對原告僅有頻道普及率與定頻之要求，並無以行政戶數之15％作為計價基礎或之相關約定，原告所述與事實顯不相符（參原處分卷甲2，頁530以下）。且因原告與頻道商議定頻道代理權時，係以按月支付定額權利金予頻道商之方式取得頻道代理權，至原告再將前述代理頻道授權予下游之系統經營者時，究竟能向系統經營者收取多少授權費用，則繫於原告與系統經營者間之約定，尚與頻道商無涉，即相當於「賣斷」之情形；易言之，頻道商授權後，原告即得居於類似支配決定自身商品或服務價格之地位，與系統經營者洽談授權費用，且授權費用之損益亦悉數歸予原告，與頻道商已完全切割，頻道商所能收取之費用亦不因原告授權金額之高低而受影響，故更無依頻道商要求而需以行政戶數之15％作為簽約戶數計價基礎可言。
⑷原告復稱因既有經營區之原系統經營者於長期經營下收視戶
數較多，能維持穩定之普及率及定頻，104年起開播之系統經營者則否，故反應至價格云云。惟如前所述，原告就其代理頻道105年度之授權，無論對於104年起開播之系統經營者或既有經營區之原系統經營者，每月每戶之授權單價均為固定之57元，並無因實際訂戶數多寡而調整授權單價之情形。
且因原告無論對於104年起開播之系統經營者或既有經營區之原系統經營者，均一概要求渠等均應維持穩定之普及率及定頻，而參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者亦均予以配合，故原告迄未因頻道分組政策而面臨頻道普及率、收視率下降，致使成本結構或與頻道商之交易條件等需因應調整之情形。原告所述，亦不足採。
⑸原告又稱與越多家有線電視業者簽約，即需承擔越多之締約
成本及履約風險云云。惟如前所述，原告為取得105年度代理頻道而支付予頻道商之授權權利金為一固定數額，至於原告取得頻道代理權後，再授權予下游系統經營者所衍生之收益與支出，均悉數歸原告所有，而與頻道商無關；況原告與104年起開播之系統經營者所締結之頻道授權契約中，已將普及率及定頻之要求納入並要求系統經營者配合，形同將普及率及定頻之履約風險轉嫁予系統經營者負擔，並無原告所辯因簽約對象增加，而需對頻道商承擔額外之履約風險之情形。又締約成本本係事業進行交易、從事市場經濟活動所必須承擔者，且依一般商業常理，原告於與新進系統經營者締結授權契約前，必定會先就該項交易所需支出之費用及所能獲取之利益進行評估，並認定授權後之收益將明顯高於締約成本，始決定締約，原告倘與越多系統經營者締約，所能獲取之收益亦越高；原告以締約成本增加為由置辯，卻就自身收益亦隨締約對象成長而倍增之情形略而不提，實屬無稽。是成本差異亦顯非原告案關差別待遇行為之正當理由。
4.交易數額：⑴按事業對交易數額較大之交易相對人給予較高折扣，雖為商
業交易之常見現象，惟仍須就其合理性予以檢驗。如前所述，原告對於參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者之簽約計價戶數，為各該業者實際訂戶數之
1.12至25倍，然對於同一經營區域之既有系統經營者之簽約計價戶數，卻為渠等實際訂戶數之63.76％以下；倘認前述差別待遇情形係肇因於各系統經營者實際訂戶數之高低，則依一般常理，「各系統經營者所獲得之折扣」與「渠等之實際訂戶數多寡」間應呈現一固定、正向之折數。惟查，實際上即使係位居於同一經營區域之數家既有業者，各家簽約計價戶數與實際訂戶數間之比例，並未呈現一固定、正向之折數可資依循；例如，參加人所位居之經營區域共有永佳樂、大豐及台灣數位寬頻、全聯、天外天等4家既有業者，倘依截至105年6月底之各家實際訂戶數多寡排序，係全聯最多（1,097,822戶）、永佳樂次之（459,289戶）、大豐及台灣數位寬頻又次之（170,726戶）、天外天最低（170,615戶）；惟倘依所獲得之數量折扣高低排序，則係永佳樂之51.19％、天外天之57.55％、大豐及台灣數位寬頻之58.06％、全聯之62.25％(參原處分卷第17至19頁，「簽約計價戶數占實際訂戶數之比例」欄位所示)。前述4家既有業者中全聯之實際訂戶數最高，所獲得之折扣卻最低。顯見交易數額確非原告對同一經營區域內之新進業者與既有業者採取不同計價基礎之緣由，更不足以構成案關差別待遇行為之正當理由。
⑵原告再稱交易數額僅為衡量價格折扣是否具正當理由之因素
之一，且本案應就參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者與渠等之競爭者進行比較，而非論究既有經營區之系統經營者之價格折扣是否有理云云。惟查，本案原處分認定原告涉有差別待遇行為後，即依公平交易法施行細則第26條規定所列各項因素進行綜合研判，並無原告所辯僅依單一因素即逕為不利原告之認定之情形。至於既有經營區之原系統經營者之簽約戶數高低，以及該簽約戶數與實際訂戶數間之比例是否呈現正向之關聯性等節，則係被告試圖就104年起開播之系統經營者與既有經營區之系統經營者間之交易條件差異，找出可能之合理說法（然而調查結果發現並無合理關聯可言，如前述），足見交易數額之差異，不足以構成差別待遇行為之正當理由。
5.信用風險：⑴原告雖稱參加人等104年起開播之系統經營者以低價招攬收
視戶，未來支付能力存疑，而有信用風險云云。惟查，參加人、大豐跨區、新高雄及北都等新進業者自104年開播後，均依約支付原告頻道授權費用，並無延遲支付情形。且查，參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者中，大豐跨區在板橋（含土城）地區亦為既有之原系統經營者，與原告間已有多年交易關係，亦無信用風險之歷史，然原告對大豐跨區並未提供優於其他3家新進業者之交易條件。是以，參加人等104年起開播之系統經營者過往並無支付能力不佳或遲延支付之情形，大豐跨區更與原告有多年交易關係，其交易往來情形與其他既有經營區之原系統經營者並無二致；則原告僅憑片面臆測之詞，即空泛指摘104年起開播之系統經營者未來支付能力不佳、恐有信用風險，卻未能具體指出渠等究有何未能依約支付之情形，實難採信。⑵又查，參加人等104年起開播之系統經營者以削價競爭之方
式招攬收視戶，實係因渠等所欲進入者，係長期由1或2家系統經營者所獨、寡占，收視戶幾乎全數掌握於既有業者手中之市場，開發客源亟為不易，故不得不以優惠價格爭取收視戶，此乃一般商業經營常態；且渠等所爭取到之收視戶數越多，越足以攤平營運成本、信用風險亦越低。復依原告105年度代理頻道銷售辦法暨原告與參加人等104年起開播之系統經營者締結之頻道授權契約以觀，原告對104年起開播之系統經營者係先以行政戶數之15％作為計價基礎，而當渠等之實際訂戶數高於行政戶數之15％後（此時新進業者之訂戶數增加、信用風險降低），原告仍以實際訂戶數作為計價基礎，並未因渠等之信用風險降低而比照既有業者另外給予折扣。顯見信用風險亦非原告對同一經營區域內之新進業者與既有業者採取不同計價基礎之真正理由，原告所述為無可採。
6.不具其他合理之事由：⑴原告雖稱以行政戶數之15％作為計價基礎之MG制度係有線電
視市場多年來累積形成，有其存續之背景緣由，並已形成國內有線電視產業之商業慣例云云。惟查，本案原處分所指摘者，係原告案關於參加人、大豐跨區、新高雄及北都與渠等之競爭者採取不同交易條件之行為，是否違反公平交易法第20條第2款規定，並未涉及對MG制度之評價(詳後述)，故MG制度是否為商業慣例，與本件是否構成無正當理由為差別待遇並無關聯。
⑵原告復稱原處分漏未審酌既有經營區之原系統經營者之優勢
協商力量，顯有違誤云云。惟查，倘確如原告所言，因既有經營區之原系統經營者具有較優勢之協商力量，致原告不得不屈服而調降本應收取之授權費用，則依一般常理，某一系統經營者之實際訂戶數越高、市場力量越大，即應具有越強之談判能力，其談判後應支付之授權費用亦應越低。然如前所述，以參加人所位居之經營區域為例，該區域4家既有業者中，以全聯之實際訂戶數最高、與原告等頻道代理商談判協商力量亦應最強，然實際上全聯所獲得之數量折扣卻僅係該4家既有業者中最低者。顯見原告確實未因既有業者之實際訂戶數較多、協商力量較大，即給予較高之折扣，故所謂既有業者之優勢協商力量並不足以構成原告案關差別待遇行為之正當理由。
㈥原告對於參加人、大豐跨區、新高雄及北都與渠等之競爭者
給予不同交易條件之無正當理由差別待遇行為，確有限制競爭之虞：
1.原告具相當之市場力：⑴本案爭點係身為頻道代理商之原告與下游之有線電視系統經
營者間，就105年度代理頻道授權費用之交易條件，有無「無正當理由之差別待遇行為」，而對市場造成限制競爭之影響之可能性。故本案應以「全國頻道代理市場」作為審酌原告是否具有市場力之重要考量因素，並據以判斷原告之無正當理由差別待遇行為，是否將對下游有線電視系統市場造成限制競爭之影響。
⑵如前所述，目前有線電視頻道節目之交易過程，係頻道代理
商支付費用予頻道商，以取得頻道代理權後，復以頻道代理商之名義與下游之有線電視系統經營者簽訂授權合約並收取授權費用，故於議約過程中，頻道代理商具有上下游是否達成議約合意之關鍵性角色。且依目前國內有線電視產業運作實務，擁有主流頻道之頻道商，均悉數與頻道代理商簽訂頻道代理契約書，將有線電視公開播送權授權予頻道代理商獨家行使，下游之系統經營者倘欲取得該等頻道之授權，僅得向頻道代理商洽談，而無法透過其他業者或直接與頻道商洽談頻道授權事宜。是倘以個別頻道代理商向系統經營者收取之授權費用數額，占國內所有頻道代理商向系統經營者總收取之授權費用數額之比例計算，原告104年度於全國頻道代理市場之市場占有率約為22.74％，確實具有相當之市場力。
2.為了追求頻道完整，以爭取交易相對人，參加人、大豐跨區、新高雄及北都均有向原告購買所代理頻道之需求：
⑴基於94年改制前行政院新聞局之同類節目區塊化定頻政策，
以及頻道商與頻道代理商對於頻道定頻之要求，長久以來既有經營區之原系統經營者提供予收視戶之頻道內容及頻道位置多已固定，消費者亦多已因應形成於特定之頻道位置收看固定之頻道內容之收視習慣，各頻道並有其分眾收視群。參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年度起開播之系統經營者進入市場後，為了能與既有經營區之原系統經營者競爭，基於消費者固有收視習慣且顧及多數消費者之偏好，自不敢輕言減少既有經營區之原系統經營者業已提供之頻道內容。尤其當某一頻道代理商擁有高收視率或廣受歡迎之頻道之獨家代理權時，新進之系統經營者能否取得前述頻道之授權，實為影響渠等能否廣泛獲得消費者青睞進而與之交易之重要因素之一。
⑵依台灣艾傑比尼爾森媒體研究股份有限公司104年度有線及
無線電視所有頻道之平均收視率調查結果顯示，原告獨家代理之11個頻道中，除了Discovery及免費授權之八大娛樂台外，另外9個頻道均屬收視率排名前50名之頻道（原處分卷甲2，頁888~890）。次依通傳會「2015年通訊傳播市場消費者使用概況」及參加人與大豐集團分別針對臺北市、新北市、高雄市有線電視消費者收視行為之委託調查報告均顯示，新聞類頻道為收視戶最常收看之頻道類型（原處分卷甲2，頁974、983、999~1000、1019），而原告獨家代理之頻道中，新聞類頻道即占了2個（TVBS新聞台及中天新聞台）。復經參酌被告委外進行之有線電視頻道選擇問卷調查結果顯示，在收費不變之情形下，倘某一系統經營者取消提供原告所代理之頻道，有高達71％之收視戶會選擇轉向其他之系統經營者（原處分卷甲2，頁1038）。足見能否提供高收視率或廣受消費者喜愛之頻道節目，對於消費者之收視意願確實影響甚鉅，故為了追求頻道完整，以爭取交易相對人，參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年度起開播之系統經營者確實有購買原告所代理頻道之需求；而實際上渠等於105年度亦確實全數購買原告所代理之11個頻道。
3.原告系爭無正當理由之差別待遇行為不當墊高參加人、大豐跨區、新高雄及北都之經營成本，減損渠等競爭之能力：
⑴參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經
營者，因屬市場上之後進者，為了能與既有經營區之原系統經營者從事競爭以爭取收視戶，均有購買原告所代理頻道之需求，惟原告卻憑恃其市場力，對已投入系統建置等沉沒成本、且在競爭考量下亟須取得其105年度頻道授權之參加人、大豐跨區、新高雄及北都，與渠等之競爭者即既有經營區之原系統經營者，以不同之「簽約戶數計價基礎」交易條件，進行無正當理由之差別待遇行為，致使參加人、大豐跨區、新高雄及北都平均每戶每月須支付予原告之授權費用與渠等之競爭者存有極大差距，成本負擔顯不相當。又原告除係頻道代理商外，亦為5大MSO業者之一中嘉集團100％持股之子公司，服從中嘉集團之統一指揮權，而中嘉集團所屬11家系統經營者中，新視波、家和與大豐跨區具競爭關係；數位天空與大豐既有經營區具競爭關係；慶聯、港都與新高雄具競爭關係；長德、萬象、麗冠與北都具競爭關係。原告系爭無正當理由差別待遇行為，更屬挾垂直整合地位之市場力，不當墊高參加人等104年起開播之系統經營者之經營成本，限縮渠等提供較有利之價格、品質、服務等交易條件以爭取交易相對人之空間，減損渠等與既有經營區之原系統經營者競爭之能力，嚴重損及效能競爭。
⑵尤有甚者，原告之案關無正當理由差別待遇行為不但嚴重壓
縮參加人、大豐跨區、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者競爭之能力，其他原本有意加入市場從事競爭之系統經營者，亦可能因為害怕面臨相同之差別待遇情形而卻步，形成市場封鎖效果，嚴重損及各區域系統經營者間之競爭。足見原告對於參加人、大豐跨區、新高雄及北都與渠等之競爭者給予不同交易條件之無正當理由差別待遇行為，確有限制競爭之虞。
㈦原告其餘主張亦不可採：
1.關於MG制度是否為商業慣例乙節⑴原告稱：MG制度為商業慣例，故原告以該慣例為基礎，分別為不同交易條件，不能認為無正當理由云云。
⑵惟查，有線電視頻道播送授權，並不存在行政戶數15%市場慣例，茲說明如下：
①所謂習慣，須以多年慣行之事實及普通一般人之確信為其基
礎。市場（商業）慣例，亦必須係長期交易活動而成為習慣，並逐漸形成且為所有參與交易者公認並普遍得到遵行之習慣作法。倘多年來只有一、二次，尚不足謂為習慣或商業慣例。
②依通傳會103年10月24日通傳傳播字第1036203490號「威達
雲端電訊股份有限公司申請與原告股份有限公司等8家頻道代理商103年度節目使用費用爭議調處調處書」第18頁「三、調處委員建議事項」揭示：「（四）相對人（頻道代理商）所提行政戶數（或開播區域戶數）『15%』之簽約門檻係過去特殊市場結構與其歷史背景，不盡符現今產業實態且對未有任何訂戶之新進或跨區經營業者不合理且不公平，產生阻礙競爭者進入市場之負向效果，不利產業發展且有違反公平交易法之虞，不宜沿用，理由如下：1、查83年5月政府開放有線電視申設時，彼時係將全國劃分為51個經營區，並規劃以縣轄市（鄉、鎮、區）為最小服務範圍。另查基隆市大世界、新北市天外天及臺中市威達公司均為小經營區規劃，且為『零客戶』之獨立參進者，經協商後係以二萬戶作為簽約基準，並且據以回算其所佔行政戶數之比例。現本會之經營區劃分，係以直轄市、縣、市為申請經營之最小服務範圍，不僅經營區較以前擴大，且並無跨經營區之限制，顯與多年前有線電視市場結構不同，兩者之行政戶數規模基礎亦有顯著差異，尚衍用（MG），已實質不合理墊高開播門檻，產生妨礙競爭參進之效應。」（見卷附參證5），足見通傳會已明確表示，對於零客戶之獨立參進者，與多年前有線電視市場結構不同，係市場開放後產生之新交易型態，鑒於行政戶數規模基礎與既有業者有顯著差異，對於零客戶之獨立參進者，以15%MG為簽約門檻，已實質不合理墊高開播門檻，產生妨礙競爭參進之效應，故此因應新政策而生參進市場者，並非長久慣行之交易型態，不存在行政戶數15%MG市場慣例。
③另自103年間各頻道代理商對參加人之頻道授權報價（見卷
附參證11），可知103年度原告等頻道代理業對參加人之報價內容，其報價條件不一，對新進業者最低保證戶數報價並非均為行政戶數15%MG，甚且報價條件更嚴苛要求最低保證戶數是22%至25%（見參證12），益證MG非為市場慣例。是原告以15%MG為市場慣例作為原告差別待遇行為之正當理由云云，並不可採。
2.關於本見原處分是否涉及對MG制度之評論乙節：⑴原告稱：對於以MG制度作為交易價格之條件，被告104年已
認定並沒有違反公平法，104年被告做出上開結論到105年10月間，外在客觀情勢並無改變，本見原處分卻為相反認定，自屬違法云云。
⑵惟查，本見原處分認原告無正當理由之差別待遇行為，並未涉及對MG制度之評論，茲說明如下：
依原處分主文第一項記載：「被處分人就其代理頻道105年
度之授權，分別對於參加人有線電視股份有限公司、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇行為，且有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第2款規定。」明確揭示原處分所認定違法並予以處分者，係原告對於「104年起開播之系統經營者」與「既有經營區之原系統經營者」，採取不同之交易條件之差別待遇行為；至於前述交易條件之本身是否合理妥適，尚非原處分所評價之範圍，原處分就此部分並未為任何認定。
因原處分所指摘並據以認定違法者，並非「交易條件之本身
」，而係「採取不同交易條件所造成之差別待遇情形」，故判斷原處分是否合法，應依公平交易法第20條第2款規定之構成要件，就「原告對於不同系統經營者採取不同交易條件之行為是否構成差別待遇」、「前述差別待遇行為是否具正當理由」及「前述差別待遇行為有無限制競爭之虞」逐一進行審酌；至於原告向系統經營者收取授權費用之計價基礎應否採取最低保證戶數之MG制度、MG制度是否合理妥適等節，因並非原處分所評論者，且對於原處分之認定結果亦無直接關聯，實無深入探究之必要。
惟原告先將「交易條件本身是否妥適」與「採取不同交易條
件是否構成差別待遇行為」二事混為一談，再將MG制度是否合理與原處分之合法性畫上等號，最後再稱MG制度係國內有線電視市場之交易慣例，進而據以質疑原處分之合法性，所辯即不足採。
至於104年前案與本案處分所涉及之時空背景與相關市場狀況均有顯著差異，被告據此而為不同之認定，亦無不當：
A.系統經營者之營運階段及實際經營情形不同：
a.原告於前案之交易對象台灣佳光等新進系統經營者，於前案調查期間（103年3月至12月）仍與原告就授權費用之計價方式議約協商中，尚未進入實際播送頻道之階段，屬「尚未開播之新進業者」，並無實際訂戶數等經營實績可稽。然本案調查時，參加人、大豐、新高雄、北都均已取得頻道授權並正式開播（渠等分別於104年5月至11月間陸續開播），且依通傳會統計資料顯示，截至104年12月底，渠等之實際訂戶數分別為參加人11,981戶、大豐跨區26,770戶、新高雄12,236戶、北都1,888戶（原處分卷甲2，頁943~945）。是原告與渠等洽談105年度代理頻道之授權時，渠等均已屬「已正式開播營運而有實際訂戶數可稽之新進業者」，與前案所涉之「尚未開播之新進業者」，迥然有異。
b.因前案調查期間，原告之交易對象係「尚未開播之新進業者」，並無實際訂戶數等經營實績可資參考，與既有經營區之原系統經營者已有實際訂戶數可供比對之情形，並不相同。故原告對於不具實際訂戶數之前者，另訂行政戶數之一定比例之標準，並以之作為授權費用之計價基礎；而對於已擁有相當實際訂戶數之後者，則沿續過往方式，仍以實際訂戶數之數折計價；於兩者比較基礎顯有差異之情形下，前述對不同系統經營者採取不同交易條件之作法，依當時情事，尚難認屬無正當理由之差別待遇行為。
c.然而，本案調查期間，參加人、大豐、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者均已正式開播並取得一定之收視戶數，與既有經營區之原系統經營者均屬有實際訂戶數之系統經營者，而得立於對等之地位上從事競爭，則原告對渠等提供之交易條件亦應對等；此與前案因欠缺相同比較基礎致不得不採取不同交易條件之作法，顯屬有別。故於前、後兩案所涉交易對象之營運階段及實際經營情形均有不同之情形下，被告依本案調查所得事證認定原告構成無正當理由之差別待遇行為，自無不當。
B.原告對系統經營者提供之收費計價方式不同：原告於前案提供予台灣佳光等新進系統經營者之計價基礎，係各該系統經營者所屬經營區域行政戶數之一定比例，此一計價基礎於該等系統經營者尚未開播、尚無實際訂戶數可供參照之情形下，尚難逕認有不當。相較之下，本案調查期間，參加人、大豐、新高雄及北都已有實際訂戶數可稽，與既有經營區之原系統經營者並無不同，然而，原告卻對於渠等採取不同之簽約戶數計價基礎，無視於新進業者與既有業者均已有實際訂戶數之經營實績之事實，其差別待遇情形實屬顯著。是原告於前、後兩案對系統經營者提供之收費計價方式既屬有別，則被告依本案調查所得事證認定原告構成無正當理由之差別待遇行為，即無不當。
C.系統經營者之頻道規劃內容不同：前案調查期間，台灣佳光等新進系統經營者係依通傳會分組付費政策，提供3種（含）以上之組合式基本頻道供收視戶選擇，因該頻道規劃內容有別於傳統單一基本頻道及單一費率計算之收視模式，可能影響頻道之普及率、收視率及廣告營收等，則頻道代理商因應調整相關收費計價基礎，或有其必要性。然於本案調查期間，參加人、大豐跨區、新高雄及北都雖亦配合通傳會政策而進行頻道分組，惟渠等實際上仍係依照與原告間合約之約定，技術性維持原告所代理頻道之普及率及定頻等，實際運作結果與既有業者所提供之收視戶每月支付一定金額幾可收視各頻道代理商所代理頻道之「大碗公」式收視習慣，並無二致，故原告亦未因參加人、大豐跨區、新高雄及北都之參進市場而面臨因頻道普及率或收視率下降，致需調整與頻道商間之交易條件之情形。是前述頻道規劃內容之差異，亦係被告對前、後兩案作出不同認定之考量因素之一。
D.綜上，被告於104年初以事證不足為由，未認定頻道代理商對系統經營者之交易條件違反公平交易法第20條第2項規定，實係因前案調查期間（103年3月至12月）新進及跨區系統經營者仍處於議約協商階段、尚未開播，並無實際訂戶數等經營實績可稽，故於比較基礎顯有差異之情形下，依當時情事，尚難逕認原告提供不同交易條件之作法構成無正當理由之差別待遇行為。因此，在前案與本案處分所涉之系統經營者實際經營情形、頻道規劃內容、收費計價方式等均有顯著差異之情形下，兩案之時空背景及市場狀況實難以相提並論，則被告本於本案調查所得之相關事證，而作出與前案不同之認定，自屬有據。原告以此指稱原處分違反行政自我拘束原則、信賴保護原則、比例原則云云，亦屬誤解。
㈧原告復稱：其依客觀有線電視產業前例訂定15%MG，作為頻
道授權計價標準，原告主觀上顯無透過差別待遇方式達成限制競爭之故意或過失，原處分違反行政罰法第7條規定云云。惟查：本件原告確有「無正當理由為差別待遇，且有限制競爭之虞」，違反公平交易法第20條第2款規定之情事，已如前述。原告就其代理頻道105年度之授權，對於「104年起開播之系統經營者」與「既有經營區之原系統經營者」，分別為差別待遇，係經由商業上之判斷所為，難認非屬故意，又所謂MG制度並非商業慣例，亦如前所述，則原告稱其無故意過失云云，自無可採。
㈨綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 劉 道 文