臺北高等行政法院判決
105年度訴字第198號105年6月28日辯論終結原 告 柯武昌被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）住同上訴訟代理人 曾昭淦
謝宜珍上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國104年12月7日新北府訴決字第1041726583號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為新北市○○區○○○00號○○0層建築物（下稱系爭建築物）之所有權人，被告前於民國102年1月8日、4月25日至該址現場稽查，發現未經核准而有區劃牆破壞、外牆變更、室內分隔牆變更等與原核准內容不符之情事，遂以原告違反建築法第73條第2項，依同法第91條第1項第1款規定，以102年5月14日北工使字第1021768429號函併附同文號處分書，裁處原告新臺幣（下同）6萬元並限於102年8月10日前改善或補辦手續完竣在案。嗣被告於104年7月6日再度至現場勘查，現場迄未恢復原狀或補辦手續，被告爰以原告違反建築法第73條第2項規定，並依同法第91條第1項第1款規定，以104年7月24日新北工使字第1041381688號函併附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告8萬元罰鍰，並命停止一切違規行為，且限於104年10月30日前改善或補辦手續。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：（一）系爭建築物面積約55坪，起造人為朝代開發公司及中聯信託公司，中聯信託公司曾將系爭建築物出租予楓丹白露教育中心有限公司（下稱楓丹白露教育公司），因中聯信託公司經營不善，閑置10多年，轉售王閣嘒，因故未辦理移交，致系爭建築物髒亂不堪，貓犬糞尿惡臭令人掩鼻。原告當年擔任社區管理委員會主任委員，為解決社區公安及環保問題，乃向王閣嘒購入系爭建築物，並雇工清理數噸廢棄物。不料，部分社區住戶以系爭建築物用途，是法定「防空避難室」，依新法規應屬社區公共設施，嗣遭起造人中聯信託公司違規使用，原告不應購入，乃向被告檢舉原告違反建築法。（二）被告接獲檢舉，派員勘查系爭建築物，發現承租人楓丹白露教育公司，在系爭建築物部分承重牆，擅自開一道門，被告以原告為所有權人有義務恢復原狀並補辦手續。原告立即依被告之指示停工，並委請「陳文吉建築師事務所」，向工務局提出申請補辦「建築物建造行為之外，構造變更行為」，有關申請書件完全符合「新北市政府辦理建築物一定規模以下，免辦理變更使用執照要點」的相關規定，被告乃據此於102年4月間詳予審核後，認為原告清理系爭建築物之行為，完全符合規定，從而以北工建字第1021594955號函准予備查在案，至於承重牆遭前手擅自開一道門乙節，建築師繪圖指示以鋼筋補強回復原狀，有現場照片可參。被告准予備查後，竟於102年5月14日以北工使字第1021768429號函，裁處罰鍰6萬元，並限於102年8月10日前，須恢復原狀，或補辦手續。系爭建築物承重牆遭不知姓名人士，擅自開一道門，本為不爭之事實，原告遵照指示予以回復原狀，其他則完全停工，被告竟以原告未經核准而有區分牆破壞、外牆變更、室內區分牆變更等與原核准內容不符之情事為由，認定原告違反建築法，裁罰6萬元，原告雖無奈，仍繳交6萬元罰鍰。（三）原告為辦理變更使用執照及裝修執照乃於104年4月間委託「大肇建築師事務所」，依法向被告提出申請，有1.新北工建字第1040597469號函變更使用執照申請書、2.新北市政府水利局新北水設第0000000000號函、3.新北市政府淡水分局新北警察淡字第1043343693號函足証，依相關規定，補證期限為6個月，即應至104年10月底為止。原告依法送出申請文件3個月內，被告又以原處分誣指原告未經核准，擅自變更使用，再度裁罰。原告依法補辦手續，已正式掛號在案，且在受理程序中，由於系爭建築物之用途，除近百坪為法定「門廳」及「門廊」之外，其他400多坪的建物，皆屬防空避難室用途。原告自取得系爭建築物後從未使用，亦從未有任何裝修行為，靜待被告檢討，變更使用的面積及廁所污水排放之配套方式，以上事實有現場照片足證。依行政罰法相關規定、一案不兩罰之原則，系爭建築物承重牆遭前手擅自開一道門乙節，原告已恢復原狀，繳交6萬元罰鍰，委託「大肇建築師事務所」申請補辦手續中，被告因承辦人員職務異動，不知本案始末，竟以原告未申請補辦手續為由，再度裁罰8萬元，顯有嚴重疏失。（四）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）原告系爭建築物，領有72年11月29日核發72使字第2011號使用執照，經被告102年4月25日勘查結果，現場「未經核准擅自變更使用」違反建築法第73條第2項，爰依建築法第91條第1項第1款之規定，以102年5月14日北工使字第1021768429號函裁處原告6萬元並限於102年8月10日前改善或補辦手續完竣在案，復經被告於104年7月6日派員複查，現場未恢復原狀或補辦手續完成，其違規事實明確，遂依違反建築法第73條第2項，依同法第91條第1項第1款規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）續裁處建築物使用人8萬元，被告依法裁處原告，並無違誤。（二）被告以102年5月14日北工使字第1021768429號函知原告應於102年8月10日前改善或補辦手續完竣，原告104年始提出申請，況原告所陳系爭建築物變更使用執照申請書及被告函文（104年4月14日新北工建字第1040597469號），乃為審查後不符規定並通知原告補正復審，非核准變更使用執照，是系爭建築物仍未符規定。原告未經核准擅自變更使用，其違規事實明確，原處分並無違誤。（三）另，被告以102年4月11日北工使字第1021594955號函核准變更項目為「非安全梯之樓梯變更」、「綠化設施變更」，尚不包含區劃牆、外牆及室內分間牆等部分，系爭建築物確有未經核准擅自破壞之違規情事，原告有誤導混淆之虞。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「主旨:本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府100年1月19日北府工建字第1000054371號關於權限劃分之公告，均溯自000年0月00日生效」（見訴願卷第82頁），準此，本案被告為有權限處分機關，合先敘明。
（二）次按建築法第73條第2項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照……。」第91條第1項第1款規定「（第1項）有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：（第1款）一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」建築物使用類組及變更使用辦法第8條規定：「本法第七十三條第二項所定有本法第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：……二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。……八、建築物之共同壁、分戶牆、外牆、防空避難設備、機械停車設備、中央系統空氣調節設備及開放空間，或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」裁罰基準第3點附表二「建築物用途分類為A2、Cl、C2、D2、D3、D4、E、F4、Gl、G2、G3、H2、I【第三順序】，違反建築法第73條第2項及同法第91條第1項第1款而經第1次查獲者，處罰鍰6萬元。
第2次查獲，處罰鍰8萬元。……。」上開建築物使用類組及變更使用辦法，係內政部依建築法之授權，並就執行建築法有關之細節性、技術性之事項加以規定，核未逾越母法授權之目的範圍及內容。上開裁罰基準係主管機關就違反建築法使用管理規定案件之不同情節，分別訂定不同之處罰額度，核其內容係關於建築法罰則如何適用行政罰法、行使裁量權所為之闡釋，與建築法、行政罰法之規定及立法目的尚無違背，自得為被告所援用。
（三）查原告為系爭建築物之所有權人，被告前於102年1月8日、4月25日至該址現場稽查，發現未經核准而有區劃牆破壞、外牆變更、室內分隔牆變更等與原核准內容不符之情事，遂以原告違反建築法第73條第2項，依同法第91條第1項第1款規定，以102年5月14日北工使字第1021768429號函併附同文號處分書，裁處原告6萬元並限於102年8月10日前改善或補辦手續完竣在案。嗣被告於104年7月6日再度至現場勘查，現場迄未恢復原狀或補辦手續，被告爰以原告違反建築法第73條第2項規定，並依同法第91條第1項第1款規定，以原處分裁處原告8萬元罰鍰，並命停止一切違規行為，且限於104年10月30日前改善或補辦手續。原告不服，提起訴願，經決定駁回之事實，有土地建物查詢資料（見本院卷第52頁）、臺北縣政府建設局使用執照存根（見本院卷第70頁）、被告102年5月14日北工使字第1021768429號函併附同文號處分書（見本院卷第53頁至第57頁）、原處分書（見本院卷第58頁至第62頁）、102年1月8日會勘紀錄、照片及位置平面圖（見本院卷第87頁至第92頁）、104年7月6日會勘紀錄、照片及位置平面圖（見本院卷第93頁至第96頁）及訴願決定書（見本院卷第63頁至第69頁）在卷可稽，堪認為真實。
（四）原告雖主張：原告購入系爭建築物前，系爭建築物部分承重牆即已遭擅自開一道門，被告於102年1月接獲檢舉派員勘查，要求原告回復原狀並補辦手續，原告即已照辦，於102年4月獲准備查，詎被告竟於102年5月14日裁處原告罰鍰6萬元，並限於102年8月10日前須回復原狀補辦手續，原告雖屬無奈，仍繳交6萬元罰鍰。嗣原告已於104年4月委託大肇建築師事務所向被告申請，因辦理手續費時，且被告承辦人員多次變更，故未能迅速補辦手續完成，被告竟再以原處分裁罰及限期改善，原告並無任何擅自變更使用之行為，且已於105年5月20日獲得核准變更使用云云，惟按：
1.建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置；惟按建築法第73條第2項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」。（最高行政法院105年度判字第114號、104年度判字第228號判決參照）。
2.又建築法第91條第1項第1款規定之法律效果，首要為罰鍰，為對於行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為所為之制裁，而其中「限期改善或補辦手續」在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。如處分相對人未依前述負擔處分之內容履行其義務者，依本項後段規定，其法律效果為連續處罰及行政執行法中所稱之直接強制。亦即，主管機關依此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時科處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為為處罰對象（最高行政法院104年度判字第228號判決類此見解可資參照）。易言之，對於第1次違反建築法第73條第2項規定之人，應依建築法第91條第1項前段規定，科處罰鍰，並限期改善；若屆期未改善者，則依同項後段規定，連續處罰，並限期停止其使用，亦即，建築法第91條第1項前段與後段規定之適用前提要件不同。
3.行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。
4.本件原處分係以原告前受102年5月14日處分（認定未經核准擅自變更使用，違反建築法第73條第2項，而依同法第91條第1項第1款規定處罰鍰6萬元，並限於102年8月10日前改善或補辦手續）後，屆期未改善而依建築法第91條第1項後段規定，連續處罰，並限期停止使用。先前行政處分（即被告102年5月14日處分）為本件原處分構成要件事實之一部分，先前行政處分（即被告102年5月14日處分）未經撤銷、廢止或因其他事由失效，亦無自始無效之情形，已產生構成要件效力，依前開說明，先前行政處分（即被告102年5月14日處分）之實質合法性，並非本件行政訴訟審理範圍，是原告於本件爭執其並無擅自變更使用之行為，非行為人一節，尚非本院所得審究。本件應審究者，乃先前行政處分（即被告102年5月14日處分）限原告102年8月10日前改善或補辦手續，原告於原處分作成時即104年7月24日時，是否仍未改善或補辦手續完竣。經查：⑴被告於104年7月6日再度至系爭建築物勘查，現場仍有
區劃牆破壞、外牆變更、室內分間牆變更之情形，有104年7月6日會勘紀錄、照片及位置平面圖（見本院卷第93頁至第96頁）附卷可證。
⑵原告雖稱其已補辦手續，於102年4月獲准備查云云，惟
原告提出之被告102年4月11日北工建字第1021594955號函，依該函說明二所載：「……擬於該建物第地下2層申請辦理：『建築物建造行為以外之構造變更行為：『非安全梯之樓梯變更』、『綠化設施變更』事項；有關申請書件符合『新北市政府辦理建築物一定規模以下免辦理變更使用執照要點』相關規定，准予備查。……」（見本院卷第20頁），足見原告係就非安全梯之樓梯變更、綠化設施變更提出申請經被告准予備查，與本件區劃牆破壞、外牆變更、室內分間牆變更，是否已補辦手續無涉。
⑶又，本件被告先前行政處分（即102年5月14日處分）為
命原告除去違法狀態，課予原告一定之作為義務之負擔處分，所稱「限於102年8月10日前改善或補辦手續」，自係指就違規行為改善或補辦手續完竣而言，倘原告於限期之內雖已著手改善或補辦手續，但並未改善或補辦手續完竣，仍屬未依前述負擔處分之內容履行其義務。
且行政訴訟法第4條所定之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，至於行政機關作成行政處分後，其所根據之事實或法律縱發生變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定或法律適用錯誤，行政法院即不得據以認該處分有違法之瑕疵而予以撤銷，故當事人不服行政處分，循序提起撤銷訴訟，行政法院之裁判基準時，原則上應以原處分作成時之事實及法律狀態為準。本件為撤銷訴訟，係以「原處分作成時」之事實及法律狀態，判斷行政機關作成之處分有無違法。從而，原告雖於104年4月7日提出變更使用執照申請（見本院卷第33頁），但經被告以104年4月14日新北工建字第1040597469號函通知審核後不符規定（見本院卷第31頁），且迄本院第1次準備程序期日105年4月21日開庭時，原告自承斯時仍尚未補辦完成（見本院卷第82頁）。本件原處分作成時（即104年7月24日），距先前行政處分（即102年5月14日處分）命原告改善之期限（即102年8月10日前）已近2年，客觀上並非無改善或補辦手續之期待可能，且依前開原告所提資料顯示，原告係104年4月7日始提出變更使用執照申請，並非早已申請但主管機關延宕審查，則原告拖延近2年尚未改善或補辦手續完竣，縱非故意，亦有過失，是被告於104年7月24日始以原告未依先前行政處分之內容，於102年8月10日前改善或補辦手續完成，依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點附表二規定，裁處原告8萬元罰鍰，並命停止一切違規行為，且限於104年10月30日前改善或補辦手續，於法自無不合。縱原處分作成後，原告另於105年4月28日提出申請，經被告於105年5月20日以新北工建字第1050767947號函准予系爭建築物之變更使用執照（見本院卷第115頁），因本件撤銷訴訟係以「原處分作成時」即104年7月24日之事實及法律狀態，判斷被告所為原處分有無違法，是行政法院亦不得以原處分作成後，本件訴訟中原告已取得核准變更使用執照，據以認定原處分違法而將原處分撤銷。
（五）至於原告主張原處分違反一行為不二罰一節，按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰（最高行政法院105年度判字第290號判決參照）。被告先前102年5月14日處分所追究之行為責任係原告未經核准擅自變更使用，違反建築法第73條第2項規定之行為，而本件原處分所追究者係原告違反被告102年5月14日所定限期改善義務之違章行為，其處分客體互有差異，且各自獨立，尚無違一行為不二罰原則。
（六）綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 19 日
書記官 陳 又 慈