臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1059號105年12月13日辯論終結原 告 廖婉茹（暨如附表所示姚銘烈等4位原告之被選定
當事人）被 告 新北市政府水利局代 表 人 古沼格（局長）訴訟代理人 黃水吉
陳世芳楊士慧被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 何政憲上列當事人間下水道法事件，原告不服被告新北市政府中華民國105年5月13日新北府訴決字第1050250817號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告新北市政府水利局為辦理「新北市○○○區○○○○道系統第2期工程第13-1標（支分管及用戶接管）工程」（下稱系爭工程），於民國104年12月3日會勘新北市○○區○○街○○巷○號至00號建物後巷用戶排水設備埋設位置。原告主張該後巷之建物於早期即已設置，並非後期加蓋，且用戶接管之配管箱及連接管應設置於公地上，而非利用私地等語，並多次陳情。嗣原告以105年1月1日陳情書請求被告新北市政府水利局應將巷道連接管埋設於公地，經被告新北市政府水利局於105年1月13日新北水污工字第1050053577號函（下稱系爭函文）復：「……二、查本局104年12月3日會勘紀錄及臺端104年12月21日電子陳情案件回覆……均已明確說明污水下水道用戶接管設施（包括連接管等）需埋設於用戶私有土地範圍內……三、……倘臺端無接管意願……請住戶所有權人簽署放棄接管切結書……。」原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭函文為行政處分：被告新北市政府水利局就本件用戶排水設備施作（具體事件），以公權力對原告作出退讓建築線75公分之決定（對外直接發生法律效果），致原告遭受無償拆屋損地而縮減土地使用面積之法律效果；且被告新北市政府水利局不須經過原告同意即要原告受此片面行為之羈束（單方性）及本件涉及下水道法、下水道用戶排水設備標準（公法），故參照行政程序法第92條第1項規定，系爭函文已具備行政處分要件，訴願決定以系爭函文非行政處分為由不受理，於法自屬未合。
（二）依下水道法第3條及同法第14條第1項規定，原告請求被告新北市政府水利局應選擇損害原告權益最少之處所及方法，將污水下水道之巷道連接埋設於新北市○○區○○街○○巷巷道，當然有公法上請求權基礎：
1.依被告新北市政府水利局所提供「施作方式及民眾配合事項－剖面示意圖（單側）」觀之，於新北市○○區○○街○○巷巷道境界，本有公設之排水溝可供利用無須另作。再觀其巷道連接管所設置之位置，與原告住居之相對位置，係分別標記在排水溝之兩側，依下水道用戶排水設備標準第2條之規定，則巷道連接管即應埋設在新北市○○區○○街○○巷巷道。
2.本件污水下水道之巷道連接管設置，倘以「退讓建築線供其埋設」之方法為之，損害原告之權益最大（原告每戶分別損失約2坪之土地；倘以「埋設於00巷巷道」之方法為之，則損害原告之權益最少（原告毋須拆屋損地）。故依行政程序法第7條第2項規定，巷道連接管即應埋設在新北市○○區○○街○○巷巷道。
（三）本件確認新北市○○區○○街○○巷巷道之境界線是否為建築線，關乎被告新北市政府水利局是否具有法律授權之事務權限，得強制原告退讓75公分供其埋設巷道連接管，故原告當然有受確認判決之法律上利益。
（四）本件原告所有沿新北市○○區○○街○○巷巷道境界線設置之圍牆，自始即已存在，至今40多年來，期間或有因損壞而修繕，但並非原告後來所擅自設置，要屬合法之圍牆。被告新北市政府水利局為達成系爭函文之目的，專案配合違章建築拆除大隊，以「無助於達成其行政目的」之強制拆除行為，破壞原告所有圍牆，造成原告財物及精神上之損失。
（五）原告依訴願法第4條第2項規定，對被告新北市政府水利局埋設巷道連接管處所及方法之選擇有異議，而向被告新北市政府提起訴願，依訴願法第5條第2項、下水道法第3條及第14條第1項規定，被告新北市政府應就原告提起訴願之爭點，報請內政部核定後，依核定結果再為訴願之決定，故被告新北市政府就本件訴願無擅自決定「不受理」之管轄權。又被告新北市政府就原告訴願所異議之爭點，既無「業務監督」管轄權，則其所為之訴願決定，依訴願法第12條第2項規定，自應依原告之聲請撤銷之，並移送有管轄權之內政部核定。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.系爭函文及訴願決定均撤銷。
2.被告新北市政府水利局對於原告105年1月1日之申請事件，應作成准予將污水下水道之巷道連接管埋設於新北市○○區○○街○○巷巷道之行政處分。
3.確認新北市○○區○○街○○巷巷道之境界線為建築線。
4.請求被告新北市政府水利局賠償新臺幣（下同）400萬元。
5.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告新北市政府水利局抗辯：
（一）系爭函文說明二記載內容，係向訴外人廖榮嵩重申連接管需埋設於用戶私有土地範圍內之意旨，另系爭函文說明三記載內容，係向訴外人廖榮嵩說明單側退縮75公分之目的，以及接管之非強制性。該等說明為單純事實之敘述、重申或理由之說明，非屬公法上就具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即不因該等敘述或說明而生何法律上之效果，非屬行政處分。
（二）有關建築及建築線，並非被告新北市政府水利局之法定執掌業務，即被告新北市政府水利局並非指定建築線業務之主管機關，爰此，原告向被告新北市政府水利局提起確認建築線之訴，當事人不適格，且無理由。
（三）有關下水道法第14條第1項規定，係指於公、私有土地埋設公有之下水道管線而補償之情形，原告主張之「用戶排水設備」屬私有設備，自應埋設於私有土地內，與下水道法第14條第1項所稱情形不同。復觀下水道法，並無人民得向行政機關請求施作用戶接管工程之明文規定。是以，用戶排水設備屬私有設備，需設置於私有土地內，原告請求被告新北市政府水利局將連接管埋設於公用巷道，不具任何公法上之請求權基礎，原告之請求顯無理由。
（四）本件原告坐落於案址之建物，經新北市政府違章建築拆除大隊認定屬後側增建之違章建築。依「新北市違章建築拆除優先次序表」，該等配合辦理污水下水道用戶接管工程之違章建築屬B類污水下水道用戶排水設備工程專案，為優先拆除之違建，本應拆除。是以，原告後側增建之違章建築，本應自行拆除，自不發生任何損害。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件被告新北市政府抗辯：
（一）本件原告不服系爭函文，提起訴願，經被告新北市政府作成訴願不受理之決定，足徵原告所主張之系爭函文並未經訴願決定機關撤銷或變更，依行政訴訟法第24條規定，即應以「被告新北市政府水利局」為本件被告，乃原告竟兼以訴願決定機關即被告新北市政府為被告，於法不合，此部分自應予駁回。
（二）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件訴願管轄機關並無錯誤：
1.按「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」下水道法第3條定有明文。次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項分別定有明文。又按「訴願之管轄如左：……四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」為訴願法第4條第4款所明定。
2.經查：被告新北巿政府將其依水利法、下水道法規定之業務事項，以100年2月9日北府水秘字第1000054216號公告（見本院卷第145頁）委任予被告新北巿政府水利局執行，是被告新北巿政府水利局對於辦理水利法、下水道法規定之業務事項，自有合法之管轄權，則被告新北巿政府水利局所為系爭函文，具有合法之權限。準此，被告新北市政府依訴願法第4條第4款之規定，即為被告新北巿政府水利局所為系爭函文之訴願管轄機關，故本件訴願管轄機關並無錯誤之情形。
（二）關於訴之聲明第1項及第2項部分：
1.按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。
2.次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。另按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245號、62年裁字第41號判例可資參照。
3.經查：本件原告訴請被告新北巿政府水利局應作成准予將本案污水下水道之巷道連接管埋設於新北市○○區○○街○○巷巷道之行政處分，核其內容，為命被告新北巿政府水利局作成一行政處分，即請求行政機關作成一行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
4.本件原告對被告新北巿政府水利局之公法上請求權之依據，均為下水道法第3條及第14條第1項規定（見本院卷第152頁）。惟查：
⑴按「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直
轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」下水道法第3條及第14條第1項分別定有明文。
⑵本院揆諸上開下水道法第3條規定內容，係明定下水道之
主管機關；又揆諸上開下水道法第14條第1項規定內容，係規範下水道機構因工程上之必要，如何在任何地點埋設管渠或其他設備，及如何支付償金等相關事項，故上開下水道法第3條及第14條第1項規定，並未賦予原告為如聲明第二項請求之依據，自難謂被告新北巿政府水利局依上開規定對原告負有特定作為義務而無不作為之情形。
⑶是以，原告訴請被告新北巿政府水利局應作成准予將本案
污水下水道之巷道連接管埋設於新北市○○區○○街○○巷巷道之行政處分，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見原告提起此部分之課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
5.另查：被告新北巿政府水利局為辦理「新北市○○○區○○○○道系統第2期工程第13-1標（支分管及用戶接管）工程」，於104年12月3日會勘新北市○○區○○街○○巷○號至00號建物後巷用戶排水設備埋設位置。原告主張該後巷之建物於早期即已設置，並非後期加蓋，且用戶接管之配管箱及連接管應設置於公地上，而非利用私地等語，並多次陳情。嗣原告以105年1月1日陳情書請求被告新北巿政府水利局應將巷道連接管埋設於公地，經被告新北巿政府水利局以系爭函文函覆略以：「……二、查本局104年12月3日會勘紀錄及臺端104年12月21日電子郵件陳情案件回覆……均已明確說明污水下水道用戶接管設施（包括連接管等）需埋設於用戶私有土地範圍……三、另本局用戶排水設備施作原則係依地界線退縮75公分（單側）以提供施工及後續維護管理空間，倘臺端無接管意願，在不影響他人權益下，請住戶所有權人簽署放棄接管切結書，據以憑辦減作相關事宜。」等語（見本院卷第17頁）。本院觀諸上開內容，僅係被告新北巿政府水利局就原告陳情上揭事項所為之答復，核其性質係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非對原告之請求有所准駁，自不因該事實敘述及理由說明而生法律上之效果，自非對原告所為之行政處分，原告不得對之提起行政訴訟。
6.綜上，原告所提起本件課予義務訴訟，因無公法上請求權，且被告新北巿政府水利局所為系爭函文，並非行政處分，為無理由，應予駁回。
（三）關於訴之聲明第3項部分：
1.按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議著有決議意旨可資參照。是提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。
2.按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」建築法第2條第1項定有明文。次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項分別定有明文。
3.經查：被告新北巿政府以100年1月19日北府工建字第1000054371號公告（見本院卷第201頁）將其關於建築法除違章建築處理事項外，關於建築法所定主管機關權限委任予被告新北巿政府所屬工務局執行，故被告新北巿政府所屬工務局對於辦理建築法除違章建築處理事項外相關業務之事項，自有合法之事務管轄權。本件原告係依建築法第2條及第48條規定（見本院卷第176頁）請求確認新北市○○區○○街○○巷巷道之境界線為建築線，然揆諸前揭說明，建築法除違章建築處理事項外相關業務事項之主管機關為被告新北巿政府所屬工務局，而被告新北巿政府及被告新北巿政府水利局並非權責機關，故原告就此部分提起確認訴訟，以被告新北巿政府及被告新北巿政府水利局為起訴之對象，自屬當事人不適格，揆諸前揭說明，應予判決駁回。
（四）關於訴之聲明第4項部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條項定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
查：本件原告所提之課予義務訴訟及確認訴訟（即訴之聲明第1項及第2項、第3項部分），經本院審理結果認為原告之訴為無理由，應予駁回，業如前述，是原告合併請求被告新北巿政府水利局賠償400萬元，揆諸前揭說明，亦失所據，應併予駁回。
（五）關於原告另對被告新北巿政府起訴部分：
1.按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。又當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格。而關係當事人適格之要件，係屬權利保護要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第1項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為無理由，以判決駁回之（最高行政法院97年度判字第746號判決意旨參照）。
2.經查：本件原告因不服被告新北巿政府水利局所為系爭函文，提起訴願，經被告新北巿政府以系爭函文並非行政處分為由，訴願決定不受理在案，此有訴願決定附於本院卷可參（見本院卷第32頁至第34頁）。而原告針對本件訴願決定爭執提起爭訟，則依行政訴訟法第24條第1款之規定，其適格之被告為「駁回訴願時之原處分機關」（即被告新北巿政府水利局），且本件既非屬同條第2款「撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」規定之情形，原告竟以訴願機關（即被告新北巿政府）為被告，提起該部分訴訟，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，自屬當事人不適格欠缺權利保護要件，應認其訴為無理由，以判決駁回。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原告提起課予義務訴訟（即訴之聲明第1項及第2項部分），因無公法上請求權，且被告新北巿政府水利局所為系爭函文，並非行政處分，訴願決定予以不受理，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。復原告提起確認訴訟（即訴之聲明第3項部分），因原告所起訴之被告新北巿政府及被告新北巿政府水利局，並非權責機關，自屬當事人不適格，應予駁回。又原告於同一程序中，合併請求被告新北巿政府水利局賠償400萬元（即訴之聲明第4項部分），亦失所據，應併予駁回。另原告以訴願機關（即被告新北巿政府）為被告，提起該部分訴訟，亦屬當事人不適格，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 27 日
書記官 陳可欣