臺北高等行政法院判決
105年度訴字第110號105年7月14日辯論終結原 告 周麗華訴訟代理人 錢裕國 律師
陳宜新 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福秦其隆（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
5 年1 月4 日府訴二字第10409181500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺北市○○區○○路0 段000 號0 樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第3 種住宅區，系爭建物所有權人即原告於民國（下同）103 年7 月1 日起將之出租予訴外人吳雪平經營「○○養生館」，前經臺北市政府警察局松山分局（下稱松山分局）於103 年7 月24日在系爭建物內查獲從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，並以103 年8月1 日北市警松分行字第10331494200 號函（下稱103 年8月1 日函）查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象，移請被告查處。案經臺北市政府審認系爭建物違規使用為性交易及按摩業場所，違反都市計畫法等相關規定，以103 年8月8 日府都築字第10335980400 號函（下稱103 年8 月8 日函）勒令吳雪平停止違規使用，並副知原告「請依系爭建物所有人責任，督促使用人改善，如使用人10日內未依規定履行前揭說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，臺端將受新臺幣（下同）30萬元之罰鍰，且違規建築物依前揭說明四之規定停止供水供電。」嗣系爭建物於104 年3 月26日起由訴外人黃建智經營「悅秦養生館」，復經松山分局於104年9 月18日在系爭建物內查獲從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃以104 年9 月24日北市警松分行字第10432068800 號函（下稱104 年9 月24日函）查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象並移請被告查處。經被告審認系爭建物再次違規使用為性交易場所，未依被告103 年
8 月8 日函履行停止違規使用義務，爰依都市計畫法第79條規定，以104 年10月5 日北市都築字第10438729000 號裁處書（下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠「○○養生館」、「悅秦養生館」並無供作性交易場所使用：
松山分局雖曾以「○○養生館」及「悅秦養生館」僱用女子從事性交易，將負責人吳雪平、黃建智以涉有妨害風化罪嫌移送偵辦，惟此業經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官偵查後分別以103 年度偵字第15695號、104 年度偵字第20391 號予以不起訴處分。準此，不論係吳雪平抑或黃建智，均無容留、媒介性交易以營利之行為，「○○養生館」、「悅秦養生館」自不符合「供作性交易場所」之要件，原處分據以裁處之基礎事實並不存在，被告在未有新事證之情形下，執意作出與上述不起訴處分相反之認定，自有違誤。況松山分局僅有男客指述，卻未提出負責人有藉此營利之事證，且男客警訊筆錄亦清楚表明，前往消費時店家並未與之溝通有關性交易問題，店家亦未從中獲取分毫利益，可見「○○養生館」、「悅秦養生館」負責人並不知悉該事，自難認系爭建物有供作性交易場所使用之違章情事。此外，「被查獲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為媒介性交易場所」與違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款，並無必然關係，被告既未舉出任何證據證明「○○養生館」或「悅秦養生館」有妨礙居住安寧、公共安全、衛生之使用，逕認原告有前述違章行為，自屬違法。
㈡被告未經法定程序直接裁處最高額度30萬元罰鍰並逕行勒令斷水斷電，顯然違背處罰法定及行政自我拘束原則：
⒈主管機關依都市計畫法第79條規定對違規使用人為處罰
後，如未能達成目的，依該條規定之意旨，雖無主管機關不得再對所有權人課以狀態責任之意思，惟僅於達成排除非法使用，確保管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象。然綜觀原處分並未說明為何已「先行」對行為人黃建智勒令停止違規使用，仍不足達成行政目的，而有另行處罰所有權人即原告之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由，原處分誠難謂適法。且被告僅對行為人黃建智勒令停止違規使用，與裁罰原告「30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水供電」相比，輕重顯然失衡，亦有違行政罰法中「行為人優先處罰」之原理原則。
⒉復依處罰法定原則，依據都市計畫法第79條規定，被告
應先行證明原告有違反不拆除、不停止使用義務之狀態存在，方可再課予斷水斷電之處分。是初不論被告在先行對行為人黃建智勒令停止違規使用時，違規使用狀態即已終止，被告已無再處罰行為人之基礎，實則被告於
104 年10月5 日為強制斷水斷電處分之前，亦未依法先課原告為停止使用之義務，即逕行斷水斷電，顯然違反都市計畫法第79條規定。另被告既自陳有針對都市計畫法第79條訂定裁罰基準，卻又稱本件直接課原告法定最高額30萬元罰鍰並未依據基準裁罰，顯然違背行政自我拘束原則，且僅憑單一因素考量，遽然裁處法定罰鍰最高額度，亦有違責罰相當之原則，而有裁量濫用之違誤。
⒊退步言，縱認被告103 年8 月8 日函所指事項為真，惟
原告提出經公證之房屋租賃契約第4 條已明文約定「房屋不得供非法使用，或存放危險物品影響公共安全」。
原告將租賃物交付承租人後，承租人未依約定方法為使用收益，原告亦無公權力強制承租人停業，自難認原告對於系爭建物違規作為性交易場所有何故意或過失違反監督管理義務。況被告所稱吳雪平及黃建智先後二次之妨害風化犯行，均經臺北地檢署不起訴處分確定，原告信任上開不起訴處分並無錯誤。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠行政罰法第26條第1 項但書明定於刑事法律處罰優先適用
外，仍存在有裁處其他種類行政罰或沒入之可能性，足證刑事法律處罰與行政罰得以並存。又刑事罰認定犯罪與行政罰認定違規之證據證明力不同，若有相當之證據可證明相對人已達行政罰之標準時，縱未達刑事罰嚴格證明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案件結果而為認定（改制前行政法院75年判字第309 號判例意旨參照）。本件依松山分局103 年8 月1 日函所檢附之刑事案件報告書及相關人員筆錄，可證確有在系爭建物內從事半套性交易服務，違章事實明確，被告依都市計畫法第79條規定進行處分，於法並無違誤。
㈡依都市計畫法第79條第1 項規定意旨，主管機關依該規定
裁罰時，就應負行政責任人之選擇，並無優先次序之規定，為達成排除非法使用、確保都市計畫土地使用分區之管制目的，選擇有利管制目的達成之對象，即無裁量之違法（最高行政法院103 年度判字第259 號判決意旨可參）。
系爭建物使用人黃建智及現場負責人皆經松山分局於104年9 月22日以北市警松分刑字第10442063300 號刑事案件移送書移送臺北地檢署偵辦，依一事不二罰及刑事優先原則，被告以104 年10月5 日北市都築字第10438729002 號函勒令行為人黃建智停止違規使用，未有違行政罰法中「行為人優先處罰」之原理原則。
㈢又建物所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態，回
復合法狀態之狀態責任。原告雖非被告103 年8 月8 日函處分之主要義務人，惟其對系爭建物具有事實性管領力，負有對所有物合法與安全狀態之維護義務，且原告既經被告上開函判定為應負起違規排除之義務負擔者，即所謂具體義務人，若原告不履行其具體義務，即屬「違反源自狀態責任所生之行政法上義務」，即可處以行政罰。因原告所有系爭建物二次查獲違規使用為性交易及按摩業場所，其顯未盡排除違規之義務，加以情色場所有礙居住之寧靜、安全及衛生，又經查報為正俗專案執行對象，其違規情節重大，被告依都市計畫法第79條及行政罰法第18條第1項規定，處最高額罰鍰30萬元，並停止供水、供電，要無違誤。
㈣再改善居民生活環境為都市計畫法立法目的之一，而色情
行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋；又性交易行業屬地方自治事項，為達到都市計畫法立法目的，主管機關自得藉由公權力之行使，以排除性交易行業之存在，被告依正俗專案援引都市計畫法裁處並無違誤。另「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」（下稱處理原則）針對違反都市計畫法案件之違規情節輕重，雖規定由被告依「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序」（下稱查處作業程序）處理，惟處理原則第2 點第
2 款明定臺北市政府已成立專案小組者，依專案小組機制處理。本件為正俗專案，自不適用查處作業程序之裁罰基準，應依「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」之規定裁處。為此求為判決：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權查詢資料、臺北市地籍套繪都市計畫使用分區圖、松山分局103 年8 月1 日函及其所附刑事案件報告書、從業女子及男客（姓名詳卷）調查筆錄、臺北市政府103 年8 月8日函、松山分局104 年9 月24日函及其所附刑事案件報告書、黃建智、從業女子及男客（姓名詳卷）調查筆錄、被告10
4 年10月5 日北市都築字第10438729001 號、第0000000000
0 號函、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。本件係被告以原告所有系爭建物之使用，違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 、臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水供電，原告則執詞主張如前，是本件應審究者厥為：原告所有系爭建物有無違法供作性交易場所使用，而有違反前揭臺北市都市計畫施行自治條例及臺北市土地使用分區管制自治條例規定之情事？被告以原處分裁處原告法定最高額罰鍰30萬元並停止系爭建物供水供電，於法有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為
內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」而臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104 年4 月29日府都築字第10433041900 號公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
㈡次按臺北市都市計畫施行自治條例第1 條規定：「臺北市
（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」、第10條之1 規定：「前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」、第26條規定：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用：㈠第一組：獨立、雙併住宅。㈡第二組：多戶住宅。㈢第三組：寄宿住宅。㈣第四組：學前教育設施。㈤第五組：教育設施。㈥第六組：社區遊憩設施。㈦第七組：醫療保健服務業（不包括精神病院）。㈧第八組：社會福利設施。㈨第九組：社區通訊設施。㈩第十組：社區安全設施。第十五組：社教設施。第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用：㈠第七組：醫療保健服務業之精神病院。㈡第十二組：公用事業設施（不包括加油站、液化石油氣汽車加氣站）。㈢第十三組：公務機關。㈣第十六組：
文康設施。㈤第十七組：日常用品零售業。㈥第十八組：
零售市場。㈦第十九組：一般零售業甲組。㈧第二十組：一般零售業乙組之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不包括汽車里程計費表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。㈨第二十一組：飲食業。㈩第二十六組：日常服務業。第二十七組：一般服務業之視障按摩業（限視障從業人員使用，其使用樓地板面積限150平方公尺以內）及家畜醫院。第二十八組：一般事務所。第二十九組：自由職業事務所。第三十組：金融保險業之銀行、合作金庫、信用合作社、農會信用部、信託投資業、保險業。第三十七組：旅遊及運輸服務業之旅遊業辦事處及營業性停車空間。第四十一組：一般旅館業。第四十二組：國際觀光旅館業。第四十四組：宗祠及宗教建築。第五十一組：公害最輕微之工業。」㈢查原告對其所有系爭建物係出租供黃建智經營「悅秦養生
館」作為按摩業使用乙節，並不爭執，且核與卷附經濟部商業司商業登記公示資料查詢所載「悅秦養生館」營業項目相符（本院卷第143 頁）。而按摩業及瘦身美容業，應視現場樓地板面積大小及包箱設立之有無，分別歸組於臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條所定「第27組：一般服務業（其他）」（非屬視障按摩業，其核准條件準用一般性規範）或「第33組：健身服務業」，已據被告於訴願中陳明在卷（見訴願答辯書第5 頁），因上開2 種歸組均非屬同條例第8 條規定第三種住宅區允許使用或附條件允許使用之歸組，是系爭建物之使用有違反臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定之情事，應無疑義。另依卷附松山分局先後於103 年7 月24日、104 年9 月18日查獲現場男客分別所述「……櫃台人員……帶我進入1 樓的
3 號包廂內，請我沖澡並換穿店內所提供的黑色紙內褲，我換完後便在包廂內等按摩師，之後由按摩師張氏０鸞為我服務……背部按摩結束後，按摩師請我轉成正面躺在美容床上，開始按摩我的腿部，並且主動詢問我是否要按摩『下面』，我回答說『OK啊」，按摩師就開始脫下我身上穿的黑色紙內褲，脫到約至膝蓋部位，便撫摸我的生殖器官……以手搓摟我的生殖器官直至射精（俗稱打手槍）為止……」、「這是我第二次來這家店，上次也是由按摩師張氏０鸞……為我從事半套性交易服務（原處分卷第11～12頁）、「……女按摩師陳０琴……帶我到1 樓3 號包廂內，並請我換穿店內所提供的黑色紙內褲，之後便開始幫我按摩，一開始先按摩背部，之後轉成正面按摩，按到後面她就叫我放輕鬆要不要讓那個東西出來（意旨幫我打手槍），且開始以手沾有潤滑液幫我的生殖器官持續搓摟直至射精為止……」、「……我之前就有來這家店消費，那次也是女按摩師陳０琴幫我服務的，上次她也有幫我打手槍，是跟我收取500 元……」等語（原處分卷第42～43頁），並參以上開女按摩師及男客於前揭查獲期日在系爭建物內從事性交易而妨害善良風俗之行為，業經松山分局依社會秩序維護法第80條第1 款規定，各處罰鍰3,000 元確定在案（本院卷第169 ～172 頁），足認系爭建物確有供作性交易場所使用。故被告以情色場所有礙住宅區對於居住寧靜、安全及衛生之使用要求，而認系爭建物之使用除違反臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定外，併有違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 情事，亦非無據。至於吳雪平、黃建智等人所涉刑法第231 條第1項圖利使人為性交或猥褻罪嫌，雖經檢察官認罪嫌不足而予以不起訴處分（本院卷第33～35頁、第110 ～113 頁），惟刑事罰認定犯罪與行政罰認定違章行為，二者就證據證明力之要求並不相同，且「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」亦有改制前行政法院44年判字第48號判例可資參照。準此，本院自得依調查證據所得而為證據取捨並為事實認定，不受檢察官不起訴處分之拘束，故檢察官基於罪疑唯輕原則所為之前揭不起訴處分，尚不足採據為本件有利於原告之認定，原告執此主張系爭建物未供性交易場所使用云云，尚非可採。
㈣又系爭建物之使用違反臺北市都市計畫施行自治條例第10
條之1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，固堪認已符合都市計畫法第79條第1 項所定之違章構成要件。惟被告據此裁罰時，應先對所有權人、使用人或管理人依法裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，必其不拆除、改建、停止使用或恢復原狀，始得按次處罰並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，此觀該條規定甚明。而本件依原處分主旨欄所載「受處分人所有之臺北市○○路○ 段○○○ 號0 樓建築物，經本府警察局於104 年9 月18日再次查獲違規使用為性交易場所，未依本府103 年8 月8 日府都築字第10335980400 號函規定，履行停止違規使用義務，茲依都市計畫法第79條規定，處所有權人30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電」等語（本院卷第21頁），被告顯係以原告前經其以103 年8 月8 日函勒令停止使用，仍未停止系爭建物違法使用，乃就再次查獲之違章行為，對原告處以罰鍰並停止系爭建物供水、供電，亦即被告係按都市計畫法第79條第1 項後段「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施……」之規定，對原告予以裁處。然被告103 年8 月8 日函係針對吳雪平以系爭建物經營「○○養生館」，違規使用為性交易及按摩場所之違章行為，依都市計畫法第79條規定，勒令建物使用人吳雪平停止違規使用並限期改善所為之處分（原處分卷第13頁），其受處分人為吳雪平，應屬至明。被告雖以原告為該函副本收受者，並於副本欄原告姓名之後，以括號註明「請依系爭建物所有人責任，督促使用人改善，如使用人10日內未依規定履行前揭說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，臺端將受30萬元之罰鍰，且違規建築物依前揭說明四之規定停止供水供電」（原處分卷第14頁），惟此一註記，既未表明原告具有行政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第1 項規定不符，亦難認係被告就具體公法上事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分。從而，被告既未就系爭建物違法使用之違章情事，先對原告作成勒令停止使用之處分，即以原告前經其以103 年8 月8 日函勒令停止使用後，仍有不停止使用之情，逕就再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條第1 項後段規定，以原處分裁處原告法定最高額罰鍰30萬元並停止系爭建物供水供電，容有所誤，原告據此指摘原處分於法有違，應屬可採。至於原告所有系爭建物之使用違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，符合都市計畫法第79條第1 項所定之違章構成要件，既經認定如前，被告自應就此依據該條項前段規定另為適法之裁處，不因本件原處分之撤銷而受影響，自屬當然，併予指明。
六、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，於法即有未合，訴願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 15 日
書記官 張正清