臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1127號105年12月29日辯論終結原 告 黃文安訴訟代理人 黃賜珍 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）住同上訴訟代理人 李雅萍上列當事人間祭祀公業事件，原告不服桃園市政府中華民國105年6月1日府法訴字第1050041229號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年12月10日檢具相關文件，向桃園縣龍潭鄉公所（現改制為桃園市龍潭區公所，下稱原處分機關）申請核發祭祀公業黃優生（下稱系爭祭祀公業）派下全員證明書，案經原處分機關以101年12月26日龍鄉民字第1010041509號公告（下稱第一次公告）徵求異議，公告期間自102年1月2日至102年2月1日止，公告期間內經訴外人黃政春等59人提出異議，經原處分機關將原告之申復書以102年3月8日龍鄉民字第1020006363號函轉知後，黃政春等10人遂於102年4月8日向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起確認派下權之訴，嗣桃園地院以102年度重訴字第127號民事判決以黃政春等10人自行撤回而駁回起訴，並於103年4月14日判決確定。原告爰於104年5月13日再次向原處分機關申請核發系爭祭祀公業之派下全員證明書，因系爭祭祀公業派下員由384人增為388人，原處分機關以104年6月25日桃市龍文字第1040020708號公告（下稱第二次公告）徵求異議，公告期間自104年6月26日至104年7月25日止，公告期間內共4件異議案，原處分機關分別以104年8月6日桃市龍文字第1040025353號函及桃市龍文字第1040025348號函轉申復書，黃政春等5人業於103年12月31日對黃錦堂等54人提起確認系爭祭祀公業派下權不存在之訴訟，嗣桃園地院於104年11月27日以104年度訴字第27號判決駁回。原處分機關因認黃政春等25人不符祭祀公業條例第12條第3項規定，應於收受原告申復書之次日起30日內向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，嗣公告期滿無人提出訴訟起訴狀及起訴證明，遂依同條例第13條第1項規定，以104年12月9日桃市龍文字第1040040106號函（下稱原處分）核發系爭祭祀公業之派下全員證明書予原告。黃政春等5人不服，提起訴願，訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為適法之處分。
原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠被告於訴願決定審議期間，及作出撤銷原處分之訴願決定前，從未通知原告陳述意見，有違行政程序法第39條規定。㈡依內政部104年11月18日台內民字第1040081542號函釋，祭祀公業條例第12條第4項之更正公告，可提出異議之範圍僅限「於更正部分內容」，自有拘束被告及原處分機關之效力。依第12條第4項辦理「更正公告」時，倘就先前已完成公告徵求異議的「非更正事項」或「未變動事項」，仍准予派下權人或利害關係人，就同一事項重覆提出異議，該祭祀公業根本無從申報確定，祭祀公業亦無從儘速成立進行管理運作，顯已牴觸祭祀公業條例之立法意旨。㈢第二次公告所提出之四個異議案，無一案是針對第二次公告的更正公告事項，即黃萬成、黃忠福、黃純忠、黃文安（非原告，乃同名同姓之派下員）應否列為祭祀公業黃優生派下員事宜，提出異議，渠等四案之異議顯然不合法，自無同法第13條第1項之適用。原處分機關本應依法駁回該四案違法異議，詎原處分機關誤以合法，將該四案違法異議通知原告申覆，雖經原告提出申覆在案。但原處分機關亦認為前開四案異議，實屬非第二次公告異議範圍，乃於104年9月10日桃市龍文字第1040029799號函，先向被告請示如何辦理後，才依條例第13條第1項前段做成原處分，同意發給原告祭祀公業之派下全員證明書，洵無違誤。遽被告不察，亦違反自身對原處分機關之法令意見指導，誤該四案異議合法，遽以第四案黃政春等25人於103年12月31日向桃園地院提起確認派下權訴訟，應適用同法第13條第1項，而撤銷原處分，被告認事用法顯屬違誤，亦違反行政自我拘束原則、行政程序法第7條比例原則及第10條裁量原則，應予以廢棄等語。並聲明求為判決：撤銷訴願決定。
三、被告則以：㈠行政機關受理祭祀公業申報事件中，如已有確認派下權或不動產所有權之民事事件繫屬，行政機關即應待民事事件確定後，始得依確定判決辦理，而非應拘泥於條文所定該民事訴訟須於收受申復書之次日起30日內提起（臺中高等行政法院103年度訴字第34號及最高行政法院103年度判字第495號判決意旨參照）。是以原處分機關認黃政春等59人於收受原處分機關104年8月6日函轉之申復書前提起民事確認派下權之訴，與祭祀公業條例第12條第3項規定不符，核無足採。㈡依內政部104年11月18日台內民字第1040081542號函釋：「受理機關如依個案事實，認有必要公告完整之派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊並徵求異議者，亦得本權責卓處。」查原處分機關104年6月25日桃市龍文字第1040020708號公告，係公告系爭祭祀公業之派下全員名冊、派下全員系統表及不動產清冊，全部重行公告，非如原告所主張，僅就發現漏列派下員補列事項公告徵求異議，符合上開內政部函釋意旨。㈢系爭祭祀公業之派下員或利害關係人倘對第2次公告事項內容有異議，自得依祭祀公業條例第12條第1項規定向原處分機關提出，並未限制異議人於第1次公告時提出異議後，之後如有公告即不可再予異議。㈣按訴願法第63條明定訴願審議程序原則係就書面審查決定，於必要時方得通知黃政春等59人或利害關人到場陳述意見，是否通知原告到場陳述意見，係屬被告之職權，且對程序上應依職權調查事項，本不受黃政春等59人、參加人或利害關係人主張之拘束。本件原處分機關業已檢附相關文件資料，事證已臻明確，訴願決定所根據之事實，客觀上明白足以確認，是否通知原告陳述意見，與訴願決定之事實認定核無影響等語置辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、兩造對於事實概要欄所載事實均不爭執，並有原處分書及訴願決定書在卷可憑。本院針對兩造爭執事項判斷如下：
㈠按「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地
清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」、「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」、「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」、「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。...（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。」、「（第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」、「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查；有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理：
...。」祭祀公業條例第6條、第8條第1項、第10條第1項、第12條第1項、第3項、第13條及第18條分別定有明文。依前揭第13條規定，公所雖得就經申報且無爭議之祭祀公業，核發派下全員證明書，俾利祭祀公業之管理及運作，惟該證明書並無確認實體上私權之效力，故當事人就是否係祭祀公業之派下員倘有爭議，仍應由法院予以調查認定，此觀同條例第12條、第17條、第18條規定，就祭祀公業申報及派下員漏列、誤列、變更之更正或備查，如有異議時，均應向法院提起確認派下權或不動產所有權之訴，公所並應依法院確定判決辦理即明。蓋祭祀公業條例係為達到延續宗族傳統兼顧土地利用及增進公共利益之目標，配合地籍清理之政策方向，以維持祭祀公業之優良傳統，並解決其原為公同共有關係所生之土地登記、財產處分運用之困難問題而制定，故該條例雖就祭祀公業之管理及運作，賦予主管機關必要之處理權責，然就涉及派下權或祭祀公業所屬不動產之私權爭議時，該條例主管機關依法並無認定之權，而須由爭議當事人向法院提起相關確認派下權、不動產所有權之訴訟，再由主管機關依該等訴訟確定判決辦理，故異議人依祭祀公業條例第12條第3項提起之訴訟，自應屬得以解決異議事項私權爭議之訴訟，俾作為主管機關處理異議事項之依據。亦即，行政機關受理祭祀公業申報事件中，如已有確認派下權或不動產所有權之民事事件繫屬，行政機關即應待民事事件確定後，始得依確定判決辦理，不應拘泥該民事訴訟須於收受申復書1個月內提起（最高行政法院103年度判字第495號判決參照）。
查本件原告於104年5月13日第二次向原處分機關申請核發系爭祭祀公業之派下全員證明書，原處分機關因系爭祭祀公業派下員由384人增為388人，於104年6月25日為第二次公告徵求異議，公告期間自104年6月26日至104年7月25日止，公告期間內共4件異議案，原處分機關分別以104年8月6日桃市龍文字第1040025353號函及桃市龍文字第1040025348號函轉申復書，黃政春等5人業於103年12月31日對黃錦堂等54人提起確認系爭祭祀公業派下權不存在之訴訟，該訴訟雖非自收受申復書之次日起30日內向法院提起；惟揆諸前揭規定及說明，原處分機關受理祭祀公業申報事件中，如已有確認派下權或不動產所有權之民事事件繫屬，原處分機關即應待民事事件確定後，始得依確定判決辦理，詎原處分機關以前揭訴訟非在收受申復書之次日起30日內向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，於公告期滿無人提出訴訟起訴狀及起訴證明，而依上揭條例第13條第1項規定，作出核發系爭祭祀公業派下全員證明書予原告之原處分，自有不合。原告所為前揭不同法律見解，殊不足採。
㈡次按原告第二次向原處分機關申請核發系爭祭祀公業之派下
全員證明書本件祭祀公業派下全員既由384人增為388人，涉及派下全員之權益，第二次公告之派下現員名冊內容即與第一次公告內容有所不同，實為一新內容之公告，非屬第一次公告程序的延續，原處分機關自應依祭祀公業條例第11條及第12條規定踐行相關之公告、異議及申復程序。祭祀公業派下現員或利害關係人倘對於該二次公告事項內容皆有異議，自得依祭祀公業條例第12條第1項規定分別向原處分機關提出，依法乃屬當然。原告主張依內政部104年11月18日台內民字第1040081542號函釋（見本院卷第20頁），祭祀公業條例第12條第4項之更正公告，可提出異議之範圍僅限「於更正部分內容」云云，洵不足取。況上開函釋說明三後段亦明載「惟受理機關如依個案事實，認有必要公告完整之派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊並徵求異議者，亦得本權責卓處。」等語，核與前揭說明相符，原告此項主張委不足取。其請求傳訊第二次申請及公告之承辦人即無必要。至於原處分機關於作成原處分前，曾函詢被告釋疑一節（見本院卷第103-104頁），無論被告以行政機關地位如何函復，核與本件訴願決定係由被告訴願審議委員會合議所為決議無涉，要無原告所指違反行政自我拘束原則可言。更與行政程序法第7條比例原則係指行政機關行政行為應就手段、目的間均衡考量，以及行政程序法第10條之行使裁量權不得逾越法定裁量範圍，並應符合法規授權目的之裁量原則毫無干涉，併予敘明。
㈢再按訴願法第63條規定：「（第1項）訴願就書面審查決定
之。（第2項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。（第3項）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」可見訴願審議程序於必要時方得通知訴願人或參加人到場陳述意見，且對程序上應依職權調查事項，本不受訴願人、參加人或利害關係人主張之拘束（最高行政法院103年度判字第565號判決參照）。又「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款定有明文，本件原處分機關於訴願程序，業已檢附相關文件資料，訴願審議程序就該相關文件資料進行審議，其訴願決定所根據之事實，客觀上明白足以確認，被告未通知原告陳述意見，與訴願決定之事實認定並無影響，並無不合。原告主張有違行政程序法第39條規定云云，要屬誤解，亦不足採。
㈣綜上，本件訴願決定撤銷原處分，命原處分機關於決定書送
達之次日起30日內另為適法之處分，核無違誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 蕭忠仁法 官 闕銘富
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 林苑珍