臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1128號105年11月3日辯論終結原 告 伊士脈泉旅有限公司（原名：大衛之星有限公司）代 表 人 謝靜宜（董事）訴訟代理人 包漢銘 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）訴訟代理人 張博詠上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年5月27日交訴字第1040040129號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國103年8月18日搜尋網路查得訂房網站刊有「大衛之星溫泉會館」相關住宿訊息，遂於同日派員前往宜蘭縣○○鄉○○村○○路○○巷○○號1樓之1（下稱系爭建物）稽查，查獲原告未領取旅館業登記證即擅自經營「大衛之星溫泉會館」旅館業務，現場經營房間數33間，且有旅客進住。嗣被告以104年8月12日府旅觀字第1040134910號函請原告陳述意見，原告未提出陳述，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依100年4月13日修正公布之同條例第55條第3項規定，以104年10月1日府旅觀字第1040163575號行政處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）25萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠大衛之星溫泉會館為洛城基督徒敬拜中心宜蘭教會（下稱宜
蘭教會），創辦人為辜恩光，設有禮拜中心、神職人員宿舍及信徒會館等設施，提供外縣市教會辦理活動時，教徒禮行及休息、住宿，平常不對外招攬外客住宿，亦不曾在網路上刊登招攬住宿之廣告。102年7月間因配合桃園、新竹市地區教會活動，提供場所房間供教徒住宿，不意因此經被告以負責人辜恩光以大衛之星溫泉會館名義經營旅館業務，依發展觀光條例第24條第1項規定處罰。嗣後為避免信徒使用會館致生有違法之虞，乃依內政部99年10月11日內授營建管字第0990808293號（原告誤載為內授管字第099008293號）函之意旨，函請被告暨內政部就發展觀光條例第24條第3項（按該項條文於104年2月4日已遭修正刪除)：「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」請求被告訂立管理辦法以資因應，惟未獲回應。為避免違法之虞，一方面由教友另行設立大衛之星有限公司經營旅館事務，另一方面則發函網路上宣傳之公司制止其繼續刊登有關訂房及住宿之網頁宣傳。足認所謂網路上宣傳住、訂房之訊息，並非原告所為，且於知悉後於102年10月起即積極要求下架。
㈡103年8月18日臺北市永安教會教徒及執事前來宜蘭教會參加
禮拜活動，由宜蘭教會提供房間住宿，其間未有任何收費行為，即非以營利為目的經營旅館；且提供住宿者為宜蘭教會而非原告，該市招亦非原告所設，其上「大衛之星」之名稱，亦非指原告（而係宜蘭教會名稱），自難僅以原告代表人在稽查時簽名，而認作原告之行為。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分（即25萬元罰鍰，並禁止營業）均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠依被告103年8月18日、104年12月1日搜尋網際網路資訊，確
實可見「大衛之星溫泉會館」對外宣傳及販售住宿資訊之廣告網頁；另依據被告103年8月18日現場稽查，現場除懸掛有「大衛之星」市招，並有住宿旅客投宿及供有33間客房（A棟：10間客房、B棟：7間客房、C棟：10間客房、D棟：6間客房），客房內部設有床鋪、被單、衛浴、盥洗用品、電視等足達經營旅館之住宿設施，幾與一般旅館業之經營型態相同，縱原告於事後移除網路廣告，仍無阻卻被告稽查當日之違規經營事實。再依據被告103年8月18日現場稽查紀錄表，除有原告代表人簽名及蓋有原告統一發票專用章，另原告於營業處所懸掛之國泰產物公共意外責任保險單內容，被保險人記載係屬原告，營業種類為溫泉旅館，皆可認「大衛之星溫泉會館」確為原告所營。
㈡另依據內政部99年10月11日內授營建管字第0990808293號函
釋：「有關廂房、神職人員宿舍，主要係提供該宗教之神職人員住宿之用，與一般旅館供不特定人住宿之性質有別；香客大樓部分，宜由申請人就其規劃設置之香客大樓後續使用提出說明，倘其使用確與一般旅館有相同性質之使用，自宜按相關旅館之規定辦理；……」已釋明所謂宗教住宿地點倘與一般旅館有相同性質之使用，自宜按相關旅館之規定辦理。原告所營「大衛之星溫泉會館」不僅設有對外宣傳及販售住宿資訊之廣告網頁，可供任何不特定對象預訂住宿，網頁並刊有「大衛之星溫泉會館－雙人住宿專案感謝網友熱烈搶購，銷售一空」等文字，系爭建物市招載有「泡湯、住宿」等文字，櫃台擺有專案優惠活動訊息，與原告所訴僅係供宗教活動、住宿使用相異，原告自應依發展觀光條例第24條第1項，領取旅館業登記證始得營業。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告現場稽查紀錄表暨稽查照片（原處分卷第25至35頁）、被告104年8月12日府旅觀字第1040134910號函（原處分卷第36至37頁）、原處分（原處分卷第73至75頁）及訴願決定（本院卷第23至28頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：原告於103年8月18日接受旅客入住系爭建物，並向每人收取清潔費750元之行為，是否屬於經營旅館業之營業行為？原處分認定原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，是否於法有據？
五、本院之判斷：㈠按裁處時發展觀光條例第2條第8款：「本條例所用名詞，定
義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第55條第5項：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續營業者，得按次處罰，……。」又按行為時即90年11月14日修正之同條例（下稱修正前同條例）第2條第8款則規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」修正前同條例第24條第1項：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」修正前同條例第55條第3項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」準此，發展觀光條例無論於修正前後，經營旅館業者，均須具備依法辦妥公司或商業登記，及向地方主管機關申請登記，領取登記證之要件後，才可以營業（從事對旅客提供住宿、休息之營利事業即旅館業）。
㈡觀諸發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全
旅館業之管理，乃規定經營旅館業者，除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。由此可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安全之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故同條例第55條第5項所稱未依本條例領取登記證（相當於修正前同條例第55條第3項所稱未依本條例領取營業執照）而經營旅館業務者，其所規範之對象自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例領取登記證之營利事業，即足當之，並不以有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成發展觀光條例第24條第1項及第55條第5項（相當於修正前同條例第55條第3項）對經營旅館業者之輔導與管理之立法目的及規範功能。
㈢又同條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由
中央主管機關定之。」依此規定授權訂定之105年8月15日修正前發展觀光條例裁罰標準（以下簡稱裁罰標準）第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」而附表2第1項次關於未領取旅館業登記證而經營旅館業，房間數31間至50間，係規定處25萬元並禁止營業。上開裁罰標準，乃主管機關為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇，而按房間數訂定處罰之基準，係考量違規行為態樣及情節輕重而為，未逾發展觀光條例的授權範圍及目的，自得適用。
㈣經查，被告於103年8月18日至系爭建物稽查時，現場確有懸
掛「大衛之星」、「泡湯、住宿、會議、婚禮、長期租賃」等內容之市招，並設置有旅客接待處，且供有33間客房（A棟：10間客房、B棟：7間客房、C棟：10間客房、D棟：6間客房），而該等客房內部設有床鋪、被單、衛浴、盥洗用品、電視等情無誤，此有被告現場稽查紀錄表、現場稽查照片在卷可憑（原處分卷第25至35頁）；參以原告代表人於本院準備程序時係承稱：於稽查當天現場確有100多名教友投宿，並收取每人750元清潔費；大衛之星約僱用8名員工，工作內容為打掃房間、帶位等，櫃台也有值班人員等情屬實（見本院卷第66頁），復有當天旅客投宿照片1張在卷可資佐證（原處分卷第29頁）。基上，上開場所既具備可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務之軟硬體設施，且有提供旅客住宿、休息並收取服務費用之事實，則原告有從事經營旅館業之營利行為，已堪認定。從而，原處分以原告未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業，違反發展觀光條例第24條第1項規定，核諸上開規定及說明，並無違誤。
㈤雖原告起訴時主張：提供住宿者為宜蘭教會而非原告，該市
招亦非原告所設，其上「大衛之星」之名稱，非指原告（而係宜蘭教會名稱）云云。惟查，觀諸被告103年8月18日現場稽查紀錄表現場人簽章欄，其上確有「謝靜宜」之簽名，並蓋有原告更名前之統一發票專用章之印文1枚無訛（原處分卷第25頁）；復參酌原告代表人於準備程序時坦稱：當時大衛之星有限公司負責人是辜恩光，伊是該公司職員，有領公司薪水，原告公司地址當時仍在62號，原告於被稽查當時，並不能經營旅館業，稽查紀錄表現場人簽章欄之簽名確為伊所親簽等情甚詳（本院卷第65頁）。則倘若在系爭建物提供住宿者為宜蘭教會，則何以原告代表人在稽查當時未立即向稽查人員表示提供住宿者為宜蘭教會？且其焉有須在場代表原告接受稽查，並在稽查紀錄表上簽名之理？此已與常理相違悖。再者，細觀現場所懸掛之國泰產物公共意外責任保險單可知（原處分卷第29頁），其上明確記載被保險人係原告、營業種類為「溫泉旅館」、保險起迄日係自103年2月6日至104年2月6日等內容，益徵原告於遭稽查當時確為提供住宿者。況且，原告代表人於本院準備程序時既承稱：於稽查當天現場確有向100多名投宿教友，各收取750元清潔費用等情屬實，已如前述，更足證提供住宿者並非為宜蘭教會，而係原告。據上，足認原告此部分主張，顯屬事後推諉卸責之詞，並無可採。
㈥另原告雖否認其有在網路上刊登任何招攬住宿之廣告，且堅
稱其事後有發函制止在網路上宣傳之公司繼續刊登有關訂房及住宿之網頁宣傳等情，並聲請本院向Agoda公司函詢103年1月1日迄今有無撮合原告與旅客間住宿事宜。然而，原處分係針對原告於103年8月18日稽查當日之違規行為予以裁處，則縱使原告所述上情均為真實，仍無從阻卻原告遭稽查當日確有違規經營旅館業之事實。是以，原告聲請調查上開事項，並無足援引為對其有利之認定，故本院認無函詢調查之必要，附此陳明。
㈦至原告另聲稱：其曾函請被告依修正前同條例第24條第3項
，就非以營利為目的且供特定對象住宿之場所之安全、經營等事項訂立管理辦法，以供原告遵循，惟未獲被告回應，被告未善盡其責任云云，並提出宜蘭教會102年8月12日第0000000000字號函、102年9月9日第0000000000字號函及分別由內政部暨被告函復之函文各1份以佐其說（本院卷第79至82頁）。惟按修正前同條例第24條第3項係規定：「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」則自須非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，始由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之；若係經營以營利為目的或供不特定對象住宿之場所者，自無上揭規定之適用，而仍應依同條例第24條第1項規定，辦妥公司或商業登記，並向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得經營旅館業至明。是以，原告既已明知被告尚未就非以營利為目的且供特定對象住宿之場所訂定管理辦法，且明知其並未領取旅館業登記證之情況下，即行營業，必然無從符合修正前同條例第24條第3項規定，卻仍於103年8月18日，在其未領取旅館業登記證之情況下，即提供場所予旅客住宿、休息並收取費用，由此反足徵原告對於其上開行為係屬違反發展觀光條例第24條第1項規定之違規行為，已難諉為不知。是以，原告上述主張，並無足解免其行政責任，亦無從據以為對其有利之認定。
㈧按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者
，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」乃係明定法律或自治條例變更時之適用，係採「從新從輕」之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者之規定。經查，原告為本件違規行為後，於被告為裁處時，發展觀光條例第55條第5項係規定：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。」，而裁處前之修正前同條例第55條第3項則係規定「未依本條例領取營業執照而經營…旅館業務…者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」經比較新舊法，以裁處前之修正前同條例第55條第3項規定係較有利於原告，故被告援引其裁處前之修正前同條例第55條第3項規定裁處原告，經核與法相合。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，而依行政罰法第5條、修正前同條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第1項次規定，裁處原告25萬元罰鍰，並禁止其營業，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 17 日
書記官 黃玉鈴