臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1153號107年6月21日辯論終結原 告 崇偉營造工程股份有限公司兼代表人 潘大興（董事長）共 同訴訟代理人 房樹貴 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）訴訟代理人 張順勝
朱偉廷上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國105 年
6 月2 日院臺訴字第1050165540號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）緣訴外人李宗賢、趙長江於民國79年間就坐落改制前臺北縣汐止鎮（99年12月25日改制為新北市○○區○○○段北港口小段14地號等25筆土地（面積21.1809 公頃，詳如附表所示，下稱系爭土地）申請「汐止國王山莊整體開發計畫」（下稱系爭開發計畫），經由前臺灣省政府建設廳以79年7 月16日79建四字第26533 號函檢送前臺北縣汐止國王山莊變更編定計畫案，經被告於80年5 月4 日以台（80）內營字第914497號函（下稱被告80年5 月4 日函）同意開發（下稱原開發同意），並經改制前臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府）以81年8 月24日81北府工建字第217983號函（下稱新北市政府81年8 月24日函）核發開發許可（下稱系爭開發許可）。
（二）嗣原告潘大興於103 年9 月間經法院拍賣承受系爭土地，並同意原告崇偉營造工程股份有限公司（下稱崇偉公司）辦理系爭開發計畫，開發住宅社區使用。旋因系爭開發計畫之水土保持計畫（下稱系爭水土保持計畫）經新北市政府農業局（下稱新北市農業局）以104 年2 月9 日新北農山字第1040226331號函（下稱104 年2 月9 日函）示失其效力，被告乃依105 年11月28日修正前之非都市土地使用管制規則（下稱系爭管制規則）第21條（第1 項第2 款）規定，以104 年12月9 日台內營字第10408179941 號函（下稱原處分）廢止原開發同意。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、改制前臺北縣政府工務局（下稱新北市工務局）83雜字第0046號雜項執照（下稱系爭雜項執照）並未逾期失效：
系爭雜項執照所示之工程係於84年1 月21日開工，嗣經新北市工務局於86年8 月25日勒令停工，而該停工之事由並不可歸責於原起造人或承造人，故系爭雜項執照之工期即應中斷。準此，系爭雜項執照自無逾越建築期限，並依建築法第53條規定逾期失效之問題。
２、系爭水土保持計畫尚未失效：⑴縱系爭雜項執照確於91年1 月21日失其效力，則其處理程
序即已終結，自無再適用93年8 月31日訂定之水土保持計畫審核監督辦法（下稱審監辦法）之餘地，被告不察，仍援引系爭雜項執照失效後之審監辦法第31條之1 第4 款作為認定系爭水土保持計畫失效之依據，顯屬有誤。
⑵依水土保持法第3 條、第12條第1 項、第2 項等規定可知
，於申請開發或利用山坡地前，須擬具水土保持計畫送核，主管機關就水土保持計畫之核定與否，性質上即為行政處分，受處分人於水土保持計畫核定後，即得依計畫內容施工，包括防治沖蝕、崩塌以及維護生態景觀植被等工程，於施工完成後，主管機關即可發給「水土保持完工證明」，此完工證明之發給，性質上亦屬行政處分，以證明受處分人業已完成水土保持工程之事實，此「客觀事實」之存在，不因開發許可或利用許可是否事後被廢止而受影響。是故，縱系爭雜項執照事後失效，對於業已全部完工或部分完工之水土保持工程均不影響。因此，在法理上，絕無可能因雜項執照事後失效，即當然導出水土保持計畫亦隨之失效，否則即有違反不當聯結之禁止，且此與最高行政法院90年度判字第1382號、本院105 年度訴更（一）字第1 號判決意旨相符。
⑶再者，審監辦法第31條之1 第4 款雖規定，開發或利用許
可廢止或失其效力者，其原核定之水土保持計畫即失其效力，已核發之水土保持完工證明亦一併失其效力，惟此亦屬違反不當聯結禁止原則，應認為無效。此外，審監辦法係依水土保持法第14條之1 第2 項規定授權訂定，故其授權範圍僅關於水土保持許可證之發給與廢止等事項，並不包括「失效」之法定事由，是審監辦法於第31條之1 規定水土保持計畫失其效力之事由，逾越母法授權範圍，自屬無效。
⑷新北市農業局104 年2 月9 日函僅在敘明系爭雜項執照已
經逾期失效，故系爭水土保持計畫亦已失效，惟開發許可、雜項執照屬不同處理程序，且審監辦法第31條之1 第4款所稱之「開發許可」，並不包括「雜項執照」，而新北市政府並未廢止系爭開發許可，被告未予詳查，在目的事業主管機關即新北市政府就系爭開發許可未經廢止之情形下，逕以系爭雜項執照失其效力，認定該當審監辦法第31條之1 第4 款規定之要件，並逕行適用系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定予以廢止原開發同意，於法自屬有違。
３、本件並不該當系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定之要件，原處分顯有違誤：
系爭管制規則第21條第1 項第2 款係規定，水土保持計畫之核准經水土保持主管機關「廢止」，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意。易言之，必須水土保持計畫之核准經主管機關「廢止」，始得廢止開發同意。苟非「廢止」，而係「失效」，自無該條款之適用。況且，失效並不等同廢止，基於法律明確性及法治國依法行政之原則，既然管制規則第21條第1項第2 款僅規定在「廢止水土保持計畫」之情形，始得廢止開發同意，自不得任意擴張解釋，將「水土保持計畫失效」之情形亦包括在內。詎原處分竟先以系爭雜項執照失效為由，推認水土保持計畫失效，再進而擴大解釋系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定，則為廢止原開發同意之原處分，顯然侵害人民權益。
４、依行政程序法第124 條規定可知，授益處分之廢止，具有法定事由及除斥期間之限制，上開除斥期間之計算，係以事實上發生廢止原因時起算，至若廢止原因發生於00年0月0 日行政程序法施行前，則自該法施行日開始計算。又系爭開發許可核發後，既經被告認定系爭雜項執照未如期於91年1 月21日完工，逾期失效，則被告可以廢止原開發同意之除斥期間，至遲應自失其效力之日即91年1 月21日起算2 年，即被告抑或新北市政府可依行政程序法第123條第1 款廢止原開發同意、系爭開發許可之期間，至遲應於93年1 月20日前為之，迺被告於2 年之除斥期間經過後，始認定系爭水土保持計畫失其效力，並廢止原開發同意，顯然與法不合。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、系爭雜項執照、系爭水土保持計畫之關聯性說明如下：⑴依75年1 月10日修正公布之山坡地保育利用條例第30條第
1 項規定及行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）106 年9 月14日水保監字第1061810383號函釋（下稱農委會水保局106 年9 月14日函釋）可知，83年水土保持法公布施行前之山坡地開發建築等，應依山坡地保育利用條例第30條規定先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；而農委會水保局106 年9 月14日函釋亦已明示，審監辦法第31條之1 所稱「開發或利用之許可」，應配合各目的事業相關法令規定之程序辦理。
⑵依新北市政府106 年9 月19日新北府農山字第1061837211
號函可知，系爭水土保持計畫係併系爭雜項執照審查，而系爭雜項執照之核准機關即為山坡地保育利用條例第30條所稱之目的事業主管機關，故可推論系爭雜項執照即為審監辦法第31條之1 第4 款規定所稱目的事業主管機關核發之開發或利用許可。又系爭水土保持計畫係與系爭雜項執照併審，則系爭雜項執照失效，系爭水土保持計畫自亦失其效力。
２、審監辦法第35條之1 第3 款已規定，審監辦法103 年12月25日修正施行前已審定、核定之水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書，有符合第31條之1 第3 款、第4 款或第5 款情形者，應依第31條之1 規定辦理。是以，系爭水土保持計畫之效力認定是否適用審監辦法，已明定於上開規定。而審監辦法第31條之1 第4 款已規定目的事業主管機關開發或利用許可（含雜項執照）失其效力，水土保計畫亦失其效力。
３、系爭管制規則第21條第1 項第2 款雖僅規定有水土保持計畫之核准經水土保持主管機關「廢止」之情形者，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意，而未明文是否包括目的事業主管機關開發或利用許可失其效力之情形。然依被告營建署104 年4 月14日營署綜字第1040019578號函釋，可知不論水土保持計畫之廢止或失效，均使原核定開發計畫之後續水土保持工程無從據以推動，故原獲准許可或同意之開發計畫即失所附麗，應予廢止，故如已獲許可或同意開發計畫之水土保持計畫有審監辦法第31條之1 失效之情形者，其原許可或同意之開發計畫應類推適用系爭管制規則第21條第1 項第2款規定，由直轄市或縣（市）政府報經區域計畫擬定機關廢止之。本件系爭水土保持計畫既已失其效力，並經新北市政府報經被告廢止，則被告以原處分廢止原開發同意，於法並無不合。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）系爭雜項執照是否已經失效？
（二）系爭水土保持計畫是否已經失效？新北市農業局以系爭雜項執照已經失效為由，認定系爭水土保持計畫亦已失效，是否有違反不當聯結禁止原則？
（三）被告以系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定廢止原開發同意，是否適法無誤？
（四）被告廢止原開發同意，是否有逾行政程序第124 條規定之時效？
五、本院之判斷
（一）前提事實：經查，李宗賢、趙長江於79年間就系爭土地申請開發，經被告以80年5 月4 日函同意，並經改制前臺北縣政府以81年8 月24日函核發開發許可。嗣李宗賢及訴外人江士清、蔡慧瑛（下稱李宗賢等3 人）就附表編號11、12號所示土地外之其餘23筆土地於83年12月7 日取得系爭雜項執照，惟因86年間發生林肯大郡災變，新北市工務局遂函請訴外人霖肯實業股份有限公司（下稱霖肯公司）就包含系爭雜項執照部分所示之工程立即停工，並於文到10日內出具安全鑑定報告，如有必要並應請委託專業技師公會辦理鑑定，此部分應於1 個月內辦妥，其間李宗賢雖曾於89年8 月
7 日、91年3 月13日、92年4 月24日、29日申請復工，惟因檢附資料不符規定，經新北市工務局函復應依規定辦理，並依「加強山坡地雜項執照審查及施工查驗執行要點」規定製作報告書提送審查，再行申請復工。其後，因系爭土地遭查封拍賣，而由原告潘大興於103 年9 月間承受取得，經原告潘大興提供土地使用權同意書等文件予原告崇偉公司，由該公司向新北市政府城鄉發展局申請辦理系爭開發計畫變更案，另向新北市工務局函詢系爭雜項執照效力問題，而因李宗賢等3 人自92年9 月30日後即未再申請復工，且查無起、監、承造人申請延長工期相關紀錄可稽，新北市工務局遂以系爭雜項執照除符合被告88年1 月20日台（88）內營字第8872139 號函示得自動展延2 年及依建築法第53條規定得展延1 年者外，應不得再予延長為由，以104 年5 月14日新北工施字第1040884936號函（下稱系爭函）通知原告崇偉公司系爭雜項執照於91年1 月21日即已逾期失效。原告潘大興不服，提起訴願，原告崇偉公司亦具狀參加訴願，嗣經訴願決定不受理，原告崇偉公司、潘大興遂提起行政訴訟，經本院以104 年度訴字第1825號判決駁回，原告雖提起上訴，亦經最高行政法院以106年度判字第212 號判決駁回確定在案。而因新北市工務局業已認定系爭雜項執照於91年1 月21日失效，故新北市農業局乃以104 年2 月9 日函示系爭水土保持計畫亦失其效力，並由新北市政府依系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定報經被告以原處分廢止原開發同意等情，有系爭開發計畫變更編定計畫書封面（參本院卷一第261 頁）、被告80年5 月4 日函（參本院卷一第24頁）、系爭雜項執照（參本院卷一第25頁）、新北市工務局86年8 月25日86北工建字第M4584 號函（參本院卷一第26頁）、新北市政府91年4 月4 日北府工施字第0910159197號函【參本院104 年度訴字第1825號卷（下稱前案卷）第37至38頁】、92年4月24日復工申請書（參前案卷第39至40頁）、新北市政府92年6 月19日北府工施字第0920367743號函（參前案卷第41頁）、臺灣士林地方法院民事執行處103 年9 月22日士院俊102 司執字第30628 號函（參本院卷一第27頁）、土地使用權同意書（參本院卷一第28頁）、系爭函（參前案卷第50至52頁）、新北市政府104 年10月13日新北府訴決字第1041253459號（案號：0000000000號）訴願決定書（參本院卷一第114 至117 頁）、本院104 年度判字第1825號判決（參前案卷第228 至251 頁）、最高行政法院106年度判字第212 號判決（參本院卷一第203 至216 頁）、新北市農業局104 年2 月9 日函（參本院卷一第76至77頁）、原處分（參本院卷一第46至47頁）在卷可稽，且為兩造所不爭執，自堪信為真實。
（二）系爭雜項執照已於91年1 月21日失效：
１、按「（第1 項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定，核定其建築期限；建築期限標準，由直轄市、縣（市）政府於建築管理規則中定之。（第2 項）前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以二次為限，每次不得超過六個月，逾期執照作廢。」「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；……。」90年11月14日修正公布之建築法第53條第1 項、第2 項、第54條第1 項前段定有明文。可知，雜項執照須依時開工、且有建築期限，逾期之雜項執照依法當然作廢而失其效力，不待主管機關另作成廢止之行政處分或加以確認而為確認處分。
２、經查，李宗賢等3 人於83年12月7 日取得系爭雜項執照後，即於84年12月1 日開工，工期為48個月，預定竣工日期為89年1 月21日一節，有系爭雜項執照及建築工程開工報告書附卷足憑（參本院卷一第25頁、第262 頁）。又如前所述，系爭雜項執照所示之工程因86年間發生林肯大郡災變，新北市工務局遂函請霖肯公司立即停工、出具安全鑑定報告，併已領使用執照之基地進行總檢核，李宗賢雖曾申請復工，惟所檢附資料不符規定，經改制前臺北縣政府函復應依規定辦理，並製作報告書提送審查，再行申請復工。其後，李宗賢等3 人即未再申請復工，且查無起、監、承造人申請延長工期相關紀錄可稽。是以，新北市工務局以系爭雜項執照除符合被告88年1 月20日台（88）內營字第8872139 號函示得自動展延2 年及依建築法第53條規定得展延1 年者外，應不得再予延長為由，以系爭函通知原告崇偉公司系爭雜項執照於91年1 月21日即已逾期失效，於法並無不合。
３、原告雖稱：系爭雜項執照所示之工程係於84年1 月21日開工，嗣經新北市工務局於86年8 月25日勒令停工，而該停工之事由並不可歸責於原起造人或承造人，故系爭雜項執照工期之計算即應中斷。準此，系爭雜項執照自無逾越建築期限，並依建築法第53條規定逾期失效之問題等語。惟查，如前所述，系爭雜項執照工程遲遲無法復工之原因，係因起造人或承造人未依新北市工務局之要求補正相關資料，以致無法復工，並致系爭雜項執照逾期而失效，故系爭雜項執照逾期失效之原因，自可歸責於起造人或承造人，且原告於本院106 年9 月26日行準備程序時亦自承：「……對於雜項執照逾期失效已經確定沒有意見。」（參本院卷一第259 頁）因此，原告前揭主張，即無足採。
（三）系爭水土保持計畫已經失效，新北市農業局以系爭雜項執照已經失效為由，認定系爭水土保持計畫亦已失效，並無違反不當聯結禁止原則：
１、按「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」75年1 月10日修正公布施行而於87年1 月
7 日刪除之山坡地保育利用條例第30條第1 項定有明文。嗣因83年5 月27日制訂公布之水土保持法第12條已有類似規定，方於87年1 月7 日將之刪除。次按水土保持法第1條規定：「（第1 項）為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民褔祉，特制定本法。（第2 項）水土保持，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」又觀諸農委會85年8 月29日（85）農林字第0000000A號函釋說明二載稱：「依水土保持法第1 條第2 項規定意旨，水土保持法不僅為水土保持之特別規定，在立法體制上居於特別法之地位，且與山坡地保育利用條例相較之下，其亦為後法。因此，在水土保持法公布後，凡涉及水土保持處理與維護，水土保持法應優先適用，水土保持法未規定者，始適用山坡地保育利用條例。」（參本院卷一第287 頁）是以，因山坡地保育利用條例第30條之刪除，依該條例核准尚未完工且無辦理變更之水土保持計畫，其監督管理規定已失所附麗，類此水土保持計畫後續監督管理事項即應依現行水土保持法相關法規辦理，以維程序周全及國土安全。至92年12月17日增訂之水土保持法第38條之1 固規定：「中華民國84年7 月2 日本法施行細則生效前，已依山坡地保育利用條例核定尚未完工之水土保持計畫，得依原核定計畫繼續施工。但原核定計畫有變更時，仍應依本法規定辦理。」惟此僅係在說明84年7 月2 日水土保持法施行細則生效前，已依山坡地保育利用條例核定尚未完工之水土保持計畫，得依原核定計畫繼續施工，並非代表僅有在水土保持計畫變更時，方受水土保持法之規範。從而，原告主張系爭雜項執照既已於91年1 月21日因逾期而失效，則其處理程序已經終結，系爭水土保持計畫即無再適用嗣後制定之審監辦法之餘地等語，要非可採。
２、再按73年11月7 日修正公布之建築法第97條之1 規定：「山坡地建築管理之辦法，由內政部定之。」又內政部依上開規定授權訂定之山坡地開發建築管理辦法（嗣於92年3月26日修正為「山坡地建築管理辦法」）第4 條規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」第11條第1 項規定：「山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市）主管建築機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。」第18條第1 項規定：「山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作物者，應先申領雜項執照。但建築農舍其他經直轄市、縣（市）政府認定無礙水土保持或雜項工程必需與建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請之。」第19條規定：「起造人申請雜項執照，應檢附申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。直轄市、縣（市）主管建築機關對於山坡地申請雜項執照之審查，關於水土保持部分，應會同有關單位為之。」另依山坡地建築管理辦法第28條授權訂定之「申請開發山坡地雜項執照及申報施工計畫書圖文件須知」第參部分「申請山坡地雜項執照之書圖文件」第3 條規定：「申請山坡地雜項執照之工程圖樣及說明書，應包括左列書圖：……整地計畫書、水土保持工程計畫（含排水工程設計圖說）等。」再者，83年5 月27日制訂公布之水土保持法第12條第1 項規定：「第8 條第1項第3 款至第4 款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」
３、經查，如前所述，李宗賢、趙長江係於79年間就系爭土地申請開發，經被告以80年5 月4 日函同意，並經改制前臺北縣政府以81年8 月24日函核發開發許可，故系爭開發計畫應係依山坡地建築管理辦法之規定辦理申請。而系爭開發計畫於改制前臺北縣政府核發系爭開發許可後，依山坡地建築管理辦法第4 條之規定，賡續應申請雜項執照，依前揭說明，此時申請人即應提出水土保持核定文件，亦即於雜項執照核准前，水土保持主管機關應核定其水土保持計畫，且依前開規定，水土保持之審查，係於雜項執照之審查程序中，會同有關單位為之，故可知水土保持之審查，係從屬於雜項執照之程序中併同審查核定。是以，審查實務運作上，雜項執照及水土保持計畫之審查，審查內容既有重疊，二者必然相互影響並連動，新北市工務局要求建築管理改進事項，必須無礙於水土保持計畫之實現，農業局所核可之水土保持計畫，則務必於雜項執照中實踐。準此，水土保持計畫經核定後，如有雜項執照逾期失效之情形，其既時移境遷且當時核定水土保持計畫之審查基礎已不復存在，即無可能使其保有繼續獨立存在之效力，被告主張系爭水土保持計畫亦應與雜項執照併同失效，應屬可採，此觀嗣後依92年12月17日增訂之水土保持法第14條之1 第2 項授權訂定之審監辦法（93年8 月31日發布）第31條第1 項第5 款規定：「有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：……五、經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者。……」嗣於103 年12月25日另增訂第31條之1 第4 款規定：「有下列情形之一者，自發生之日，原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書失其效力，其已核發水土保持施工許可證及完工證明書者，一併失其效力：……四、區域計畫委員會或目的事業主管機關不同意核發開發或利用許可，或其開發或利用許可廢止或已失效力。……」乃將該法律效果明文化，以杜爭議，益證雜項執照與水土保持計畫間之密切關聯性。又如前所述，系爭雜項執照已於91年1 月21日失效，故為於雜項執照中實踐之水土保持計畫自應於91年1 月21日併同失效。是以，原告主張新北市農業局以系爭雜項執照已經失效為由，認定系爭水土保持計畫亦已失效，及審監辦法第31條之1 第
4 款規定乃違反不當聯結禁止原則云云，亦非可採。
４、況且，縱系爭水土保持計畫並未於系爭雜項執照逾期失效時併同失其效力，然揆諸前揭說明，系爭水土保持計畫應依現行水土保持法相關法規辦理。而依103 年12月25日修正公布之審監辦法第35條之1 第3 款規定：「本辦法中華民國103 年12月25日修正施行前已審定、核定之水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書，有下列情形之一者，應依第31條之1 規定辦理：……三、符合第31條之1 第3 款、第4 款或第5 款情形。」再依前揭審監辦法第31條之1 第4 款規定，可知倘目的事業主管機關之開發利用許可失效日於審監辦法103 年12月25日修正前，自該辦法修正生效之日，原審定或核定之水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書即失其效力，農委會
107 年1 月16日農授水保字第1060253951號函釋亦同此意旨（參本院卷一第298 至300 頁）。查系爭水土保持計畫係於審監辦法103 年12月25日修正前即已審定，且系爭雜項執照已於91年1 月21日失效，縱然雜項執照失效後水土保持計畫效力如何，先前法無明文，然依前開規定，系爭水土保持計畫至遲於審監辦法103 年12月25日修正生效之日即已確定失其效力。原告固稱：審監辦法第31條之1 規定水土保持計畫失其效力之事由，逾越母法授權範圍，自屬無效。且審監辦法第31條之1 第4 款所稱之「開發許可」，並不包括「雜項執照」等語。然查，103 年12月25日修正之審監辦法係依據水土保持法第12條第4 項及第14條之1 第2 項規定訂定之（審監辦法第1 條參照）。而水土保持法第12條第4 項規定：「第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」第14條第2 項規定：「依第十二條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」而水土保持計畫如何實踐，是否有繼續存在之必要，自屬實施監督之範圍；其效力存否，亦難謂與審核程序無關。又系爭開發計畫係依山坡地建築管理辦法之規定依序申請開發許可、雜項執照及建造執照。而觀諸農委會水保局
106 年9 月14日函說明略以：「……四、另參酌行政院農業委員會87年7 月14日（87）農林字第87131398號函說明三前段規定『鑒於現行諸多目的事業相關法令內【開發許可】、【同意設置】、【核准開發事業計畫】、【核准設立】、【核發興辦事業設置許可】、【核准興辦事業計畫】等相關類似規定，其辦理程序不一，故有關水土保持計畫審核監督辦法第31條之1 所稱【開發或利用之許可】之認定亦應配合各目的事業相關法令規定之程序辦理……。」（參本院卷一第242 至243 頁）亦即，83年水土保持法公布施行前之山坡地開發建築等應依山坡地保育利用條例第30條規定先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；而類此案件之水土保持計畫如何認定審監辦法第31條之1 所稱「開發或利用之許可」，亦應配合各目的事業相關法令規定之程序辦理。再參以新北市政府106 年9 月19日函說明二、三略以：「……經查詢83汐雜字第046 號雜項執照於81年11月30日掛件申請雜項執照，於83年12月1 日核准在案。依本府工務局83汐雜字第046 號雜項執照卷附資料，經查本案水土保持計畫係由本府工務局併同83汐雜字第046 號雜項執照案併案委託公會外審通過。」（參本院卷一第246 頁）是故，本件既屬開發建築事項，系爭水土保持計畫既係併雜項執照審查，則系爭雜項執照之核准機關即為山坡地保育利用條例第30條所稱之目的事業主管機關，故可推論系爭雜項執照即為審監辦法第31條之1 第4 款規定所稱目的事業主管機關核發之開發或利用許可。準此，原告前揭主張，洵無足取。
（四）被告廢止原開發同意，並無違誤：
１、按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定：「申請人有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意：……二、興辦事業計畫經目的事業主管機關廢止、整地排水計畫之核准經直轄市或縣（市）政府廢止或水土保持計畫之核准經水土保持主管機關廢止。……」又上開規定雖僅就「水土保持計畫之核准經水土保持主管機關廢止」之情形為規範，惟不論水土保持計畫之廢止或失效，均使原核定開發計畫之後續水土保持工程無從據以推動，故原獲准許可或同意之開發計畫即失所附麗應予廢止。因此，如已獲許可或同意開發計畫之水土保持計畫有審監辦法第31條之1 失效之情形者，其情形與廢止相類，故其原許可或同意之開發計畫自得類推適用系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定，由直轄市或縣（市）政府報經區域計畫擬定機關廢止之（被告營建署104 年4 月14日營署綜字第1040019578號函釋意旨參照，參本院卷一第12
6 至127 頁），此觀系爭管制規則第21條第1 項第2 款嗣於105 年11月28日亦修正為：「申請人有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意：……二、興辦事業計畫經目的事業主管機關廢止或依法失其效力、整地排水計畫之核准經直轄市或縣（市）政府廢止或水土保持計畫之核准經水土保持主管機關廢止或依法失其效力。……」暨其修法意旨載稱：「部分目的事業主管法規對於興辦事業計畫訂有失效之規定，如觀光遊樂業管理規則第十五條之ㄧ規定：『觀光遊樂業興辦事業計畫之核定及其原籌設之核准，有下列情事之一者，失其效力：…』，另行政院農業委員會於一百零三年十二月二十五日修正發布水土保持計畫審核監督辦法第三十一條之一規定：『有下列情形之一者，自發生之日，原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書失其效力，其已核發水土保持施工許可證及完工證明書者，一併失其效力：…』，致生興辦事業計畫或水土保持計畫失效應否廢止原開發許可或開發同意之疑義，考量第一項第二款興辦事業計畫或水土保持計畫之廢止，應廢止原開發許可或開發同意之規定，即興辦事業或水土保持計畫既已無從據以推動，獲准之開發計畫則失所附麗應予廢止，興辦事業計畫或水土保持計畫之失效情形亦同，爰修正第一項第二款規定。」已將失效情形及前揭函釋意旨予以規範即明。是故，在此規定修正前，直轄市或縣（市）政府類推適用系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定報經區域計畫擬定機關廢止，並由區域計畫擬定機關類推適用前揭規定廢止原開發同意，自屬適法。
２、查如前所述，新北市農業局業以104 年2 月9 日函示系爭水土保持計畫已失其效力，並由新北市政府依系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定報請被告廢止原開發同意，則被告類推適用系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定廢止原開發同意，於法並無不合。
（五）被告廢止原開發同意，並無逾行政程序第124 條規定之時效：
按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」行政程序法第123 條第1 款、第124 條分別定有明文。次按系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定：「申請人有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意：……
二、興辦事業計畫經目的事業主管機關廢止、整地排水計畫之核准經直轄市或縣（市）政府廢止或水土保持計畫之核准經水土保持主管機關廢止。……」易言之，有系爭管制規則第21條第1 項第2 款規定或類此情形者，直轄市或縣（市）政府應先報請區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意，方由區域計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意，蓋區域計畫擬定機關非水土保持計畫之主管機關，故水土保持計畫是否失效，區域計畫擬定機關自無從知悉或判斷，故區域計畫擬定機關自須待水土保持計畫主管機關呈報後，方得廢止原開發許可或開發同意。查本件新北市政府係於104 年6 月4 日報請被告廢止原開發同意，被告方於104 年12月9 日以原處分廢止原開發同意，則被告所為廢止原開發同意之行政處分，自未逾行政程序法第
124 條規定之2 年期限，原告就此部分之主張，委無可採。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分及訴願決定並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 23 日
書記官 張正清