臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1161號原 告 賴維寬被 告 國立臺灣大學代 表 人 楊泮池（校長）住同上上列當事人間有關林業事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：行政院為因應原墾農民陳情渠等祖先早於政府來臺前即墾地使用，然因疏未於土地總登記期間申請登記，致產權多登記為國有，主張應歸還土地之問題，召集內政部等相關部會組成專案小組，擬議處理原則。內政部依據該處理原則訂定原墾農民訴求還我土地實施計畫，於報經行政院備查後以民國97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函請各直轄市、縣（市）政府等公告受理原墾農民申請發還土地相關程序。原告檢附被告農學院（91年8月更名為生物資源暨農學院）實驗林管理處發給之竹林保管許可證等文件，申請發還坐落南投縣水里鄉營林區16林班12地號、18林班60地號土地。內政部就被告生物資源暨農學院實驗林管理處所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，以97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請被告生物資源暨農學院實驗林管理處提供意見，經被告生物資源暨農學院實驗林管理處以97年10月2日實管字第0970006307號函復內政部，略以：該處發給原墾農民之保管竹林台帳僅為管理上登記用，並非土地所有權狀；竹林保管許可證形同契約書，明定契約人須遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件尚不足作為產權之證明文件等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日實管字第0970006307號函非屬行政處分（附件9，見本院卷第34頁），完全與事實不符卻被臺中高等行政法院及最高行政法院作為判決基礎，損害原告墾農權益。竹林保管許可證上「竹林保管人遵守條約」根本不合法。保管竹林非日產，日據50年從未登錄與東京帝大登錄有案截然不同。保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部還地計畫之產權文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡（附件8，見本院卷第30頁），可由原告日據時期之資料及證明此等資料祖先具有土地所有權之相關文件加以證明。竹林保管人遵守條約（附件13，見本院卷第45頁）既違上級命令，又違法律不溯既往且缺乏事務權限，完全不合法。特提起確認之訴訟，據以動搖判決基礎，爰提起本件行政訴訟，聲明求為判決：⒈確認被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日實管字第0970006307號函該處應為作出撤銷該函之行政處分（附件9）。
⒉確認撤銷該函，該函作廢無效。⒊確認撤銷竹林保管許可證上「竹林保管人遵守條約」。⒋確認「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作內政部還地計畫之產權文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡（附件8）」。
三、被告則以：內政部為辦理原墾農民訴求還我土地實施計畫，而以97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請被告生物資源暨農學院實驗林管理處提供意見，經被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日實管字第0970006307號函復略以本處發給墾農之保管竹林台帳為管理上登記用，並非土地所有權狀，竹林保管許可證形同契約書，明定契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件尚不足作為產權之證明文件等語，此為單純事實之敘述或理由之說明，自非行政處分，不得提起訴願或行政訴訟。另竹林保管人遵守條約乃基於私經濟之關係為之，雙方合意意思表示契約，僅能發生私法上效果，自非行政處分。原告之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項、第6條第1項分別有明文規定。準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回。（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定參照）
二、次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
三、再按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。又行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
四、本院查：㈠關於訴之聲明第1項「確認被告生物資源暨農學院實驗林管
理處97年10月2日實管字第0970006307號函該處應為作出撤銷該函之行政處分（附件9）」及第2項「確認撤銷該函，該函作廢無效」部分：
⒈本院於105年10月11日裁定命原告補正說明訴訟類型（應
說明其請求判決之事項究係撤銷訴訟、給付訴訟或課予義務訴訟？）是對何被告為此部分請求？若係確認訴訟，是確認無效、確認違法或確認公法上法律關係成立不成立？聲明對應需要法院裁判之原因事實又為何？請求之法律依據為何？經原告於105年10月23日（本院於105年10月26日收文）具狀補正此部分為課予義務訴訟，被告係生物資源暨農學院實驗林管理處之上級機關，依行政訴訟法第5條請求被告撤銷（見原告行政訴訟補正狀附本院卷第161頁）。
⒉經查，原告係於105年10月23日以存證信函向被告請求撤
銷生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日實管字第0970006307號函，有竹東二重埔105年10月24日第000079號存證信函影本在卷可稽（見本院卷第163頁），可知，原告於105年8月3日（本院收文日期）起訴前，並未依法申請，且未經訴願前置程序，其逕行提起本件課予義務訴訟，不合提起課予義務訴訟之合法要件，且無從補正，應予以駁回。
㈡關於訴之聲明第3項「確認撤銷竹林保管許可證上『竹林保管人遵守條約』」部分：
⒈本院於105年10月11日裁定命原告補正說明訴訟類型（應
說明其請求判決之事項究係撤銷訴訟、給付訴訟或課予義務訴訟？）是對何被告為此部分請求？若係確認訴訟，是確認無效、確認違法或確認公法上法律關係成立不成立？聲明對應需要法院裁判之原因事實又為何？請求之法律依據為何？經原告於105年10月23日（本院於105年10月26日收文）具狀補正此部分依行政訴訟法第6條規定，請求被告撤銷竹林保管許可證上「竹林保管人遵守條約」不合法行政處分（見原告行政訴訟補正狀附本院卷第162頁）。
⒉經查，竹林保管人遵守條約係原告因申請更換竹林保管許
可證而由被告生物資源暨農學院實驗林管理處與原告等訂定之條約，有改制前被告農學院實驗林管理處竹林保管人遵守條約乙件在卷可稽（見本院卷第45頁），核非被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分，亦非屬公法上法律關係，無從成為確認無效、違法或確認公法上法律關係成立不成立之對象，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，且不可以補正，應予駁回。
㈢關於訴之聲明第4項「確認『保管竹林台帳』及『竹林保管
許可證』可作內政部還地計畫之產權文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡（附件8）」部分：
⒈本院於105年10月11日裁定命原告補正說明訴訟類型（應
說明其請求判決之事項究係撤銷訴訟、給付訴訟或課予義務訴訟？）是對何被告為此部分請求？若係確認訴訟，是確認無效、確認違法或確認公法上法律關係成立不成立？聲明對應需要法院裁判之原因事實又為何？請求之法律依據為何？經原告於105年10月23日（本院於105年10月26日收文）具狀補正此部分依行政訴訟法第8條規定請求，保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部還地計畫之產權文件及符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡（見原告行政訴訟補正狀附本院卷第162頁）。
⒉經查，原告對被告並無行政契約、公法上不當得利、公法
上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告確認保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部還地計畫之產權文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡（附件8）之權利，原告亦未補正說明。是其請求，為顯無理由，應予駁回。
五、綜上，原告提起本件訴訟不備訴訟要件部分，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，其訴為不合法，應予駁回。原告提起本件給付訴訟部分，並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告為如聲明第4項所示之權利，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部顯無理由，爰以更慎重之判決駁回。至原告實體上之主張及陳述，已無審究之必要，附此敘明。另被告生物資源暨農學院實驗林管理處係依大學法第14條及被告組織規程第25條設置，復依教育部台（86）人（一）字第86142922號函釋其應為「獨立預算」之一種，具獨立編制、獨立預算，為依法設置及對外行文之獨立建制機關（最高行政法院105年度裁字第1124號裁定意旨參照），原告對被告生物資源暨農學院實驗林管理處提起行政訴訟部分，業由本院於105年10月11日裁定移送於臺中高等行政法院審理，併此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 王 俊 雄法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
書記官 蕭 純 純