臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1167號105年12月8日辯論終結原 告 武文庚訴訟代理人 胡峰賓 律師複代理人 石真妮 律師被 告 外交部代 表 人 李大維（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國105年6月8日院臺訴字第1050164879號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為越南籍，於民國102年3月29日與我國國民蘇秋琴在越
南辦理結婚登記，旋持結婚證書向我國駐越南代表處申請文件證明及原告來臺居留簽證。該代表處以原告及蘇秋琴於102年7月22日經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款及外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，分別以102年8月8日越南字第10200026390號及第00000000000號函不予受理文件證明申請及駁回原告簽證申請。原告就不予受理文件證明申請處分提起異議，並經駐越南代表處以102年10月17日越南字第10200039640號函維持原不受理之決定。
㈡嗣原告委任在臺代理人，以蘇秋琴為被告，向臺灣新北地方
法院（下稱新北地院）提起確認婚姻關係存在之訴，經新北地院於104年1月13日以103年度婚字第102號民事判決確認原告與蘇秋琴婚姻關係存在，蘇秋琴於104年3月31日據以申經戶政事務所完成結婚登記。旋原告復於104年10月12日申請來臺居留簽證，經駐越南代表處於105年2月15日以越南字第10502004480號函復原告（下稱原處分），以原告簽證申請文件均為申請簽證必須繳交之文件，無任何新事證足資證明其婚姻屬實，請仍依該處102年8月8日越南字第10200026390號函辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序事項
⒈簽證處分之准駁事涉憲法保障之我國國民婚姻以及家庭權
，且為公法上之爭議，並非高度政治問題，司法機關得為司法審查。按監察院98年度外證字第4號糾正文（參原證1）、學者李建良之見解及本院101年度訴字第2038號判決意旨，被告對原告之外籍配偶簽證之准駁處分，牽涉我國國民之婚姻權以及配偶間同居權，此為我國憲法第22條所保障；另就辦理外籍配偶簽證申請居（停）留簽證准駁，未基於事物本質與一般外國人為不同對待，係違反憲法第7條平等原則之規定。一般外國人民核發居（停）留簽證與本國國民之配偶來臺同居係屬截然不同之情形，且牽涉我國國民之婚姻權以及配偶間同居權，不能逕以認定其係國家主權行使之範圍，而認定其係不受司法管轄之高權行為。
⒉原處分涉及婚姻權及同居權，本國籍原告（配偶）係為有利害關係之人，原告有權提起行政爭訟：
⑴參照本院99年度訴字第200號判決意旨及監察院98年度
外證字第4號糾正文。有關結婚證明文件之驗證申請，其目的係依戶籍法之規定欲完成本國之結婚登記，而本國籍配偶為結婚登記之義務人，被告拒絕驗證結婚證書，造成本國籍配偶無法完成結婚登記，已造成其法律上之權利受損，雖結婚證書驗證之申請人僅由一人具名提出申請，且申請人未必為本國籍配偶，然本國籍配偶法律上之權利直接受有損害，依法為適格之訴訟當事人。
⑵本案之當事人具有提起課予義務訴訟之訴訟權能：
①參照公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國
際公約（下稱「兩公約」）施行法第2條規定及公民與政治權利國際公約第23條第1項規定、經濟社會文化權利國際公約第10條第1項第1款前段規定及民法第1001條前段規定。總統府人權諮詢委員會102年4月9日第11次會議核定之「對中華民國（臺灣）政府落實國際人權公約初次報告之審查國際獨立專家通過的結論性意見與建議」第46點（就「經濟社會文化權利國際公約」第10條對於家庭的保護與協助部分）亦提出「專家關切來自東南亞的『婚姻移民』在享受其經濟、社會和文化權利方面正面臨諸多困難」之質疑。而配偶之一方如為外籍人士，其能否來臺與他方本國配偶團聚，對本國配偶請求外籍配偶與其「同居」之權利能否被滿足，實具有關鍵之作用，國家自應盡力負起保護及協助之責任。況夫妻同居復為婚姻制度之核心價值，是於兩公約施行後，此等請求如遭否准，已可認定直接侵犯到人在國內之本國配偶與其外籍配偶同居團聚以維繫婚姻關係及家庭圓滿幸福之權利，該在國內之本國配偶應有提起行政訴訟以資救濟之權能。且本國配偶既長期在國內生活及工作，其出國與外籍配偶共同生活之期間難能長久，且出國所耗費之時間、費用，未必人人皆可負擔，遑論在國外工作養家餬口。是「夫妻可在國外團聚、生活」之說法，對於社經地位較低之本國配偶而言，顯屬強人所難，恐有「何不食肉糜？」之譏，實欠缺期待可能性。②是於兩公約施行後，為尊重人性尊嚴，保障人權，各
級政府機關行使職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，基於夫妻能長期同居團聚之權利，應容許本國配偶針對主管機關否准他方外籍配偶入境簽證之處分提起行政訴訟，藉由司法機關之違法性監督，以糾正行政機關逾越權限及濫用權力之行政行為，俾維繫家庭之圓滿及幸福。
⑶綜上所陳，原告因被告公權力之行使致其夫妻之同居義
務及其權利將因此而遭受限制或剝奪，係為權利受侵害之一方，自有實施訴訟之權能，而有提起行政爭訟之當事人之適格。是以其本國籍配偶亦為訴訟上之利害關係人。
㈡理由：
⒈被告所為之「結婚面談」有違法律保留原則：
⑴參照司法院釋字第443號解釋意旨，法律保留原則乃依
法行政原則之核心內涵，依此原則，沒有法律之授權，行政機關即不能合法的作成行政行為，亦即「無法律即無行政。」同時此亦為積極之依法行政原則之展現。另我國對於法律保留原則，係採「重要性理論」，凡對於人民基本權實現具有重要性者，或對於公共事務具有重要性者，皆應以法律，或以法律具體明確授權之法規命令加以規定，方為適法。
⑵本案中，所涉及者乃人民之婚姻自由，依相關釋憲實務
，如司法院釋字第242號、第554號解釋，均肯認人民婚姻自由屬憲法第22條之基本權，同時婚姻制度亦應受憲法制度性保障。申言之，面談官所為面談之行政行為（此即為作成居留簽證核發許可與否之「程序行為」），涉及憲法第22條之婚姻自由基本權，依「重要性理論」，此對於人民之基本權具有重要性，且對於公共事務亦具有重要性，故理應有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，方得為此「結婚面談」此一行政行為之依據，否則被告所為之「結婚面談」即屬一違法之行政行為。
⑶查「公證法」、「外國護照簽證條例」、「外國護照簽
證條例施行細則」、「駐外領務人員辦理公證事務辦法」以及「文件證明條例」等相關法律或法規命令，均無規定駐外單位之面談官有權為「結婚面談」此一行政行為之規定。被告在無法律或法律具體明確授權之法規依據下，即無對人民核發簽證與否之行政處分作成程序過程中，增加法律所無之限制，亦即被告並無為「結婚面談」之權限。從而被告此一駁回越籍原告之簽證許可，因其結婚面談此一程序行為違反法律保留原則，故其程序明顯重大違法，從而其最終作成駁回簽證之處分，亦屬一違法之行政處分。
⒉外國護照簽證條例並未規定被告及駐外館處，得為「結婚
面談」此一行政行為⑴參照司法院釋字第394號解釋意旨可知，明確性原則係
從憲法上之法治國原則導出，亦為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則。而在法律保留原則之支配下，法律及法規命令之規定，內容必須具體明確，涉及人民權利義務之事項，更應有清楚之界限與範圍，對於何者為法律許可，何者為法律禁止，應予人民事先之可預見性。
⑵外國護照簽證條例第12條雖賦予被告及駐外館處，審查
是否核發外籍配偶居留簽證之權力。尤以本案越籍原告，乃係遭被告依外國護照簽證條例第12條第1項第4款之規定而駁回原告之居留簽證許可。惟此條例並未規定被告及駐外館處，得為「結婚面談」此一行政行為，來增加法律所無之限制。同時，被告授權駐外館處，以各種與婚姻真實性不相干且未統一之問題，進行隔離偵訊，依偵訊之結果，做為准駁與否之依據，而所提問之問題亦無從依法律整體解釋及整體關聯性，來推知其授權之目的、內容及範圍，而有違授權明確性原則。
⒊面談紀錄不足以作為婚姻真假之判斷依據：
⑴參照本院101年度訴字第2038號判決意旨，原告提出與
本國籍配偶蘇秋琴間確認婚姻關係存在之訴，經新北地院於104年1月13日以103年度婚字第102號民事判決（原證1）確認原告與蘇秋琴婚姻關係存在，可證原告與蘇秋琴間之婚姻屬實。
⑵尤有甚者，原告於102年3月29日與我國國民蘇秋琴在越
南辦理結婚登記，並向我國駐越南代表處申請來臺居留簽證，經駐越南代表處駁回簽證申請，時隔3年餘，原告仍然再爭取來臺與我國國民蘇秋琴共同生活之機會，倘若僅因原告與我國國民蘇秋琴多年前之面談紀錄，認定原告與我國國民蘇秋琴之婚姻非屬真實，顯與新北地院103年度婚字第102號民事判決確認原告與蘇秋琴婚姻關係存在之事實有違。
㈢綜上，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應
依原告104年10月12日申請，作成核准原告「來臺居留簽證」之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠程序部分
⒈基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家
主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤：
⑴參照司法院釋字第613號解釋、第585號解釋與第391號
解釋意旨，倘簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，而不能就相關事項進行司法審查之判斷。近來本院諸多有關簽證爭議案件之判決，一方面固不否認簽證核發與否係屬「政治問題」（即行政權之核心領域），但另一方面卻又以其屬行政處分行為、涉及人民家庭團聚權之保障等為由而認得受司法審查，其論述顯然自相矛盾且與前揭司法院解釋意旨相牴觸。
⑵有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關
連之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸外國護照簽證條例第12條規定及其立法理由及日本外務省網站有關簽證核發常見問題之答覆：「問：可否告訴我拒發簽證的理由？答：拒發簽證的理由在於你不符合申請簽證的條件。但外務省不會告訴你確切的理由，因為這些理由最終可能被公諸於眾，而一旦這些理由被揭露，即可能被具非法目的之人使用於簽證審查程序，從而造成簽證審查功能的喪失，並對日本社會造成危害，日本行政程序法第3條第1項第10款定有明文」即可為證。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⑶是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之
問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。參照行政程序法第3條第3項第2款及外國護照簽證條例第12條第2項規定，有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
⑷此外，依外國護照簽證條例第12條第1項規定，有關簽
證准駁之判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查。
⒉退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而
仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合：
⑴參照西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13條
規定、西元1966年同機構通過並經我國於西元2009年批准之公民與政治權利國際公約第12條規定、世界人權事務委員會根據公民與政治權利國際公約第40條第4款通過之一般性意見第15號外國人權一節規定以及司法院釋字第558號解釋意旨可知，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。
⑵再者，有關人民入出國境係屬公民與政治權利國際公約
所規範之「公民與政治權利」，而非屬經濟社會文化權利國際公約所規範之「經濟社會文化權利」，是以一國之國民是否享有入境他國之基本人權，自應以前揭公民與政治權利國際公約為依歸，換言之，外國人縱為本國國民之配偶，亦不得援引上開經濟社會文化權利國際公約，而主張享有入境本國之公民與政治權利。況且，上開經濟社會文化權利國際公約亦明白揭示婚姻關係雙方當事人間在主觀上必須具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下因締結婚姻關係所成立之家庭，始屬該公約所要盡力保護與協助之對象。
⑶參照最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議
決議，由於簽證之准駁僅發生外籍配偶得否入境我國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外籍配偶與我國籍配偶間締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或其我國籍配偶，均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害云云。被告及駐外館處依法並無核發簽證之作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，應依據行政訴訟法第107條第3項規定及最高行政法院90年6月份、103年8月份庭長法官聯席會議決議之意旨，以判決駁回之。
㈡實體部分
⒈復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外
，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌外國人以與我國國民結婚為由申請依親居留簽證，非僅關涉我國國民一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，外國護照簽證條例第12條第1項明文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。⒉查原告為越南籍，與國人蘇秋琴於102年3月29日在越南辦
理結婚登記，以來臺依親為由，申請簽證。經被告駐越南代表處於102年7月22日對雙方進行面談結果，以雙方就渠等認識時蘇秋琴是否知悉原告為逃逸外勞、雙方受僱之同一家公司聘僱外國人狀況、雙方交往過程是否同住、原告在臺是否與蘇秋琴父母一同用餐及蘇秋琴父母知悉雙方決定結婚時點、原告被查獲期間蘇秋琴探視情形、原告遣返回越時，蘇秋琴是否到機場送機、雙方在越辦理婚宴情形及蘇秋琴赴越機票款何人支付、蘇秋琴是否願意赴越居住等雙方共同經歷，理應印象深刻之認識、互動往來、結婚過程之重要事項，說詞歧異，有違常情，復經查對管制資料，發現原告於96年來臺工作期間逃逸並非法工作，於101年9月26日經遣返越南，並遭管制入境至107年9月26日，已不得在國內工作，其於返越後，旋於102年3月間與蘇秋琴在越辦理結婚登記，並申請來臺，不無藉與蘇秋琴結婚，以取得外僑居留證，規避入國管制及就業服務法對外國人來臺工作規範之虞，審認原告與蘇秋琴之婚姻真實性顯有疑慮，原告對來臺目的有所隱瞞，爰衡酌國家利益，拒發原告來臺簽證，原告未於法定期間內提起訴願，已告確定。
⒊茲原告檢具包括蘇秋琴完成結婚登記之戶籍謄本等資料，
再次申請居留簽證。參諸新北地院103年度婚字第102號民事判決影本內容，僅以原告及蘇秋琴已踐行向越南結婚登記機關辦理登記並取得結婚證書，於婚姻之形式要件無欠缺，及於審判程序中證人即蘇秋琴之前雇主之證述，認渠等有結婚真意。惟被告駐越南代表處係依對原告及蘇秋琴實施面談結果，以渠等就雙方共同經歷關乎結婚真實性之認識、交往過程等重要事實陳述不一，不符常理，質疑渠等婚姻真實性，新北地院於該案審判程序中，未曾傳喚被告或被告駐越南代表處人員到庭說明辦理結婚面談機制相關流程及本案面談結果，亦未曾函請被告駐越南代表處就渠等結婚真實性有無疑慮表示意見。再者，原告與蘇秋琴於越南之結婚證書形式上固為真，然此僅為一般國人與外國人結婚申請來臺簽證所檢具之文件之一，而依原處分卷附原告及蘇秋琴101年12月19日所具依親面談申請人基本資料影本，蘇秋琴於本人以外之聯絡人及電話欄填具其兄為聯絡人，所載姓名與上開民事判決證人即蘇秋琴之前雇主之姓名相同，應為同一人，蘇秋琴親友之證詞是否有偏袒渠等之虞，亦非無疑。是蘇秋琴雖據上開新北地院民事判決，在臺完成與原告之結婚登記，仍無法排除前次審查關於渠等婚姻真實性之疑慮，且依原處分卷附旅客入出境紀錄查詢資料，蘇秋琴於102年7月間面談未通過後，除103年5月31日出境數日外，未再赴越探視原告，亦與一般具婚姻關係男女之互動情形有別，顯悖於常情，被告駐越南代表處乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發原告來臺簽證，經核並無不合。
㈢綜上所述，被告駐越南代表處依據面談結果及管制資料，綜
合審認原告與國人蘇秋琴間之婚姻難認屬實，原告申請來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發原告來臺簽證，於法尚無不合。原告所提本件訴訟顯不合法且無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：被告依外國護照簽證條例第12條第1項第4款及第5款規定，駁回原告來臺簽證申請，是否適法?
五、本院之判斷：㈠按依外國護照簽證條例第1條規定：「為行使國家主權，維
護國家利益，規範外國護照之簽證，特制定本條例。」第3條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國(以下簡稱我國)承認或接受之有效旅行身分證件。」第4條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構(以下簡稱駐外館處)核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5條規定：「（第1項）本條例之主管機關為外交部。（第2項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7條第1項第4款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：…四、居留簽證。」第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條第1項第4款、第5款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。…」同條例施行細則第5條第1項、第3項規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構(以下簡稱駐外館處)核辦。…（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」同施行細則第11條第1項規定：「本條例第11條所稱長期居留，指擬在我國境內作超過6個月之居留者。…」同施行細則第13條第1項規定：「申請居留簽證目的，包括依親…、及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」準此，本國人民之外籍配偶擬在我國境內作長期居留，係得以依親為由，向被告或駐外館處申請居留簽證，以憑前來我國（最高行政法院103年度判字第467號判決參照）。
㈡復按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之
行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用；西元1966年聯合國大會通過之「公民與政治權利國際公約」，我國於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，並於98年4月22日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，同年12月10日施行。「公民與政治權利國際公約」第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」而依「公民與政治權利國際公約」第28條設立人權事務委員會，負責該公約之監督與執行。公約第40條第4項並進一步規定：「委員會應研究本公約締約國提出之報告書。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得將此等一般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本送交經濟暨社會理事會。」人權事務委員會據此，於西元1986年作成第15號一般性意見，其內容略謂：「公約不承認外國人有權進入某一締約國的領土或在其境內居住。原則上，該國有權決定誰可以入境。但是，在某些情況下，例如涉及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素時，外國人甚至可以享有入境或居留方面的公約保障。」準此，依原告起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證申請事件，而係關於國人之外籍配偶居留簽證申請事件，在尊重家庭生活之考量下，依前開人權事務委員會第15號一般性意見，該外籍配偶入境及居留均受公約保障。且行政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告提起行政訴訟為不合法云云，容非可採。又最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議係就外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害，本國配偶提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴之情形，所為之決議，與本件原告即係申請人之情形並不相同，被告執為主張，自非可採。
㈢按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符
合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」司法院釋字第612號解釋亦著有解釋意旨可資參照。依外國護照簽證條例第4條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5條規定：「（第1項）本條例之主管機關為外交部。（第2項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。……」第12條第1項規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。……」第15條規定：「本條例施行細則，由外交部定之。」被告據之而於同條例施行細則第5條第3項規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」核此施行細則規定，符合外國護照簽證條例為行使國家主權，維護國家利益，而規範外國護照簽證之立法目的，並未違反法律保留原則，自得適用。
㈣又被告為建立其及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請
文件證明及來臺簽證之面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，訂有外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）。於該要點第12點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開面談作業要點既係被告本於其主管權責，為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與文件證明條例及外國護照簽證條例之立法目的無違，自得予以適用。原告主張相關法律均未授權被告訂定面談作業要點，明顯欠缺法律根據，亦增加法律所無之限制云云，委無可採。
㈤又外國人以其與我國國民結婚依親為由申請來臺居留簽證，
非僅關係我國國民之家庭生活，亦將影響國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面。質言之，不論係申請結婚文件證明，或居留簽證之核發，均與國家利益攸關。倘該外國人與我國國民間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得我國國民配偶之身分，藉此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，固然應認為與國家利益有違，主管機關或駐外館處應依文件證明條例第11條第1項第3款規定不予受理其結婚文件證明之申請，縱認為其結婚之事實為真，惟倘主管機關或駐外館處經調查證據結果，認為該結婚文件證明之申請其目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形時，仍應為不予受理之處分，此為依據立法目的當然之解釋，亦無庸疑（最高行政法院105年度判字第9號判決意旨參照）。而締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方俱有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。
㈥經查，原告為越南籍，與國人蘇秋琴於102年3月29日，在越
南辦理結婚登記，以來臺依親為由，申請簽證。經被告駐越南代表處於102年7月22日，對雙方進行面談結果，以雙方就渠等認識時蘇秋琴是否知悉原告為逃逸外勞、雙方受僱之同一家公司聘僱外國人狀況、雙方交往過程是否同住、原告在臺是否與蘇秋琴父母一同用餐及蘇秋琴父母知悉雙方決定結婚時點、原告被查獲期間蘇秋琴探視情形、原告遣返回越時，蘇秋琴是否到機場送機、雙方在越辦理婚宴情形及蘇秋琴赴越機票款何人支付、蘇秋琴是否願意赴越居住等雙方共同經歷，理應印象深刻之認識、互動往來、結婚過程之重要事項，說詞歧異，有違常情。復經查對管制資料，發現原告於96年來臺工作期間逃逸並非法工作，於101年9月26日經遣返越南，並遭管制入境至107年9月26日，已不得在國內工作，其於返越後，旋於102年3月間與蘇秋琴在越辦理結婚登記，並申請來臺，不無藉與蘇秋琴結婚，以取得外僑居留證，規避入國管制及就業服務法對外國人來臺工作規範之虞，審認原告與蘇秋琴之婚姻真實性顯有疑慮，原告對來臺目的有所隱瞞，爰衡酌國家利益，拒發原告來臺簽證，原告未於法定期間內提起訴願，已告確定等事實，有文件證明申請表、戶籍謄本、護照、健康檢查證明應檢查項目表、結婚證、依親面談申請人基本資料、面談報表、駐越南代表處102年8月8日越南字第10200026390號函、第00000000000號函、複審申請單、被告駐越南台北經濟文化辦事處面談結果通知書、外勞列管查詢結果、內政部移民署線上應用服務系統表等件在卷可稽，並為兩造所不爭（見本院卷第93-94頁筆錄），堪以憑認。原告嗣於104年10月12日申請來臺居留簽證，經駐越南代表處以原告簽證申請文件均為申請簽證必須繳交之文件，無任何新事證足資證明其婚姻屬實，依據面談結果及管制資料，綜合審認原告與國人蘇秋琴間之婚姻難認屬實，原告申請來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發原告來臺簽證，於法尚無不合。
㈦原告雖主張於本次簽證申請已提出新北地院103年度婚字第1
02號民事判決，確認原告與蘇秋琴婚姻關係存在，應屬新事證，足資證明原告與我國國民蘇秋琴婚姻屬實云云。經查：⒈本件原處分適用之法律規定為外國護照簽證條例第12條第
1項第4款規定之公法法律關係，是否准予核發簽證，並非當事人所提文件形式上為真，即應准予核發，尚須考量國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等因素，始能決定是否予以核發。又該外國人與我國國民間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得我國國民配偶之身分，藉此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，應認為與國家利益有違，已如前述。又依面談作業要點第12點第2款之規定，只要雙方對於結婚重要事實陳述不一，即足以質疑渠等結婚關係之真實性，另基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，此與民事確認婚姻關係存在與否之私法法律關係並無絕對關係。
⒉新北地院103年度婚字第102號民事判決，係以原告與蘇秋
琴確實已按照斯時有效之越南國婚姻暨家庭法第11條第1項第1款、第12條、第14條規定，踐行向越南登記結婚機關辦理結婚登記並取得結婚證書等必要手續，而認婚姻之方式已符合當事人一方之本國法及舉行地法，即越南法之相關規定，於形式要件並無欠缺乙節，惟此僅就婚姻形式要件予以審認，非被告核發簽證考量之唯一因素。
⒊就原告與蘇秋琴是否確有結婚之真意部分，新北地院103
年度婚字第102號民事判決係以證人即被告前雇主張榮輝之證詞認定確有結婚之真意。惟查，證人張榮輝於新北地院審理時到庭證稱：「（問：兩造如何認識？）被告（按指蘇秋琴）在別的工廠工作時認識原告，被告知道原告（按指本件原告）是越南人，有請原告去越南小吃店吃東西，我是在那邊認識原告。他們從認識到結婚約有1年以上時間。」、「（問：他們要結婚有無告訴你？）有，我也有一起去越南。情況是第1次由我陪被告去越南，因為被告是女生，她知道我太太也是越南人，可以在越南機場接我們，我們到了以後，我太太跟原告都在河內機場接機，但他們彼此不認識，之後兩造他們去河內辦事處送件辦手續，過幾天他們回河內才又跟我們見面，他們送件之後辦事處請他們先回去等通知面談，我跟被告就先回台。之後被告就等面談通知自己去越南，我沒有陪去，後來被告回來說她第1次面談沒有過，承辦人員說要結婚照片，我才又陪她去，我們有結婚、宴客及照片，越南方面就同意他們結婚。」、「（問：被告所提照片中是否有你？）沒有，但我的手機有，但照片已不見了，因為手機故障送修結果裡面照片就不見了，當天大概請了15桌。（當庭辨識被告所提照片，確認是當天結婚情況。）後來我也知道原告申請入台，但我們的辦事處不同意。」等語（參見新北地院103年6月30日言詞辯論筆錄附本院卷第87-88頁）。可知，證人張榮輝證稱有到越南參加原告與蘇秋琴的婚禮。
惟查，蘇秋琴提出的結婚照片並無證人張榮輝，證人張榮輝亦未提出其他到場參加婚禮的照片佐證。況證人張榮輝證稱當天大概請了15桌，此核與蘇秋琴於新北地院103年5月26日言詞辯論筆錄所稱：「有請客，3、4桌。」等語不符（附本院卷第84頁），則證人張榮輝證詞之真實性顯有可議之處。
⒋縱令原告與蘇秋琴之結婚方式符合越南法之相關規定，本
件關於原告與蘇秋琴之面談結果，被告認原告與蘇秋琴認識、交往、生活等雙方共同經歷，理應印象深刻之認識、互動往來、結婚過程之重要事項，說詞歧異（見本院卷第97-98頁），有違常情。原告於遭管制入境至107年9月26日，已不得在國內工作，其於返越後，旋於102年3月間與蘇秋琴在越辦理結婚登記，並申請來臺，不無藉與蘇秋琴結婚，以取得外僑居留證，規避入國管制及就業服務法對外國人來臺工作規範之虞。上開新北地院民事判決及在臺完成與原告之結婚登記，仍無法排除被告前次審查關於渠等婚姻真實性之疑慮。且依原處分卷附旅客入出境紀錄查詢資料，蘇秋琴於102年7月間面談未通過後，除103年5月31日出境數日外，未再赴越探視原告，為原告所是認（見本院卷第94頁筆錄）亦與一般具婚姻關係男女之互動情形有別，顯悖於常情。被告審認原告與蘇秋琴之婚姻真實性顯有疑慮，原告對來臺目的有所隱瞞，爰衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發原告來臺簽證，自屬有據，故原告此部分之主張，委無可採。㈧又按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變
更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。經查，依外國護照簽證條例第12條第1項第5款規定，曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者，被告及駐外館處受理簽證申請時，本即得拒發簽證；且原告於96年來臺工作期間逃逸並非法工作，於101年9月26日經遣返越南，並遭管制入境至107年9月26日，已不得在國內工作等情，業如前述。訴願決定理由業已載明：「按外國護照簽證條例第12條第1項第4款及第5款規定：『外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：…四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。五、曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。…』……復經查對管制資料，發現訴願人（按指本件原告）於96年來臺工作期間逃逸並非法工作，於101年9月26日經遣返越南，並遭管制入境至107年9月26日，已不得在國內工作……」等語，經合法送達原告，原告並據以提起本件行政訴訟，當已知悉上開事由，並可於行政訴訟程序中進行攻擊防禦。而本件被告復於105年12月8日本院行言詞辯論程序時，追加以外國護照簽證條例第12條第1項第5款規定作為原處分之依據（見本院卷第113頁筆錄），且其所追補之處分理由及法律依據於被告作成原處分時即已存在，復未改變原處分之本質與結果，原告對構成外國護照簽證條例第12條第1項第5款規定之事實部分不爭執（見本院卷第113頁筆錄），亦無礙原告之攻擊防禦。可知，無論被告依據外國護照簽證條例第12條第1項第4款或第5款之規定作成原處分，均屬於法有據。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分駁回原告之簽證申請，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 王 俊 雄法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 蕭 純 純