臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第1180號原 告 陳楷楨被 告 新北市新莊區○○國民小學代 表 人 馬曉蓁（校長）訴訟代理人 黃蘭香
李宗翰王心吟被 告 新北市政府教育局代 表 人 林奕華（局長）訴訟代理人 李宗翰
沈澐王心吟上列當事人間有關教育事務事件，原告不服新北市政府中華民國
105 年6 月28日新北府訴決字第1050955015號（案號：0000000000）、105 年7 月22日新北府訴決字第1051037472號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件原告起訴時被告新北市政府教育局（下稱新北市教育局）之代表人為龔雅雯，嗣於訴訟中變更為林奕華，茲據新北市教育局新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予准許。
二、緣原告就其與被告新北市新莊區○○國民小學（下稱○○國小）、被告新北市教育局間國家賠償事件提起民事訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）103 年度國字第17號判決駁回，為向新北地院提起再審之訴，於105 年4 月18日向被告○○國小及新北市教育局提出申請資料塗銷及確認被告○○國小與新北市教育局98年至102 年相關函文無效等，分別經被告○○國小以105 年4 月27日新北莊裕小人字第1056742175號函（下稱○○國小105 年4 月27日函），新北市教育局以105 年4 月27日新北教特字第1050701694號函（下稱新北市教育局105 年4 月27日函）回覆，原告對上開2 函文不服，分別提起訴願，經新北市政府以105 年6 月28日新北府訴決字第1050955015號（案號：0000000000號，下稱訴願決定一）、105 年7 月22日新北府訴決字第1051037472號（案號：0000000000號，下稱訴願決定二）訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）原告係被告○○國小專任教師，自95年8 月起遭被告○○國小行政單位人員不實指摘及不平對待，且被告○○國小與新北市教育局等機關公務員自95年8 月以來，濫權不法共同侵害原告之權益如下：⒈95年8 月25日被告○○國小要求原告撤銷對該校教師李菽萍之告訴而不法召開協調會。⒉98年2 月23日原告提出有關被告○○國小合作社委外代辦申訴案，卻遭家長會不實指摘為不適任教師，於98年
9 月16日第18屆家長會常務委員會作成原告疑似不適任等決議。⒊98年12月4 日新北市教育局督學吳宜真於被告○○國小學校日誌濫權為不實登載：「………見312 班教師男性（按即原告）於上午11時50分即打菜盛裝個人餐點，而班上學生在旁等待，未有教學活動（該節課應為綜合活動）此情應予改善，並列入觀察輔導」。⒋98年12月8 日原告因督學吳宜真前揭不實指控，遂提請98學年度○○國小教師成績考核委員會（下稱教考會）調查，惟教考會為包庇督學而不實審查，於第4 次會議仍再為不實決議：「請校長及教師會理事長張浩芸口頭規勸，內容：請陳師教學活動進行至下課為止」，而當時教師會理事長卻恐嚇將加害原告，經原告提起刑事告訴。⒌100 年3 月間，原告導師班徐姓學生發生自傷等親師衝突事件，被告○○國小為了掩飾、隱匿學校行政上之不法行為，聯合學校行政人員及家長會會長，藉由事件對原告誣陷、惡整。又被告○○國小於100 年4 月18日召開編調班工作小組會議時，其開會通知單備註欄所載事項與被告○○國小常態編調班工作要點第6 條不符，原告亦遭受部分與會人員不實指控，且會議當日徐姓學生母親並未參與，惟會議記錄卻有其發言之紀錄，該紀錄顯有虛偽造假之情。另100 年4 月25日被告○○國小召開99學年度第2 次編調班工作小組會議，該會議中刻意隱瞞徐姓學生及其家長行為偏差之事實證據，亦未讓原告到場陳述意見，復未加查證即作成同意徐姓學生調班之決議，並作成虛偽不實之會議紀錄，致使原告其後須歷經99學年度、100 學年度教考會多次審議之羞辱。⒍新北市教育局以100 年5 月2 日北教特字第1000427031號函通知被告○○國小將派員到校調查，惟原告卻未被告知將於同年月4 日受被告新北市教育局詢問調查，故該調查應屬違法無效。又新北市教育局詢問調查時以該調查將送檢調恫嚇原告；且主審調查官吳宜真與原告間尚有訴訟，卻以尚未出庭為由拒不迴避，於調查各項證據後作成原告疑似管教不當、誣控等不實指控，損害原告名譽、自由等人格權，涉嫌犯罪。⒎○○國小於調查程序中函知原告之開會通知單，分別有未記載開會目的、開會時未發給原告事實證據、未依行政程序法之一定方式進行及未敘明不到場所生效果、罹於時效違法召開等重大瑕疵，該等函文應屬違法，復疑有不實資料於開會現場發放，涉嫌犯罪等情；又被告○○國小99、100 學年度教考會多次審議，均未盡調查之責任，且明知不實而虛偽造假，涉嫌犯罪行為；另被告○○國小100 年5 月26日北裕國人字第1000002456號開會通知單通知原告出席該校99年度第7 次教考會，然開會通知單未記載開會目的，且原告亦收到以列席身分出席之通知，出席時卻未發給原告證據資料，顯然未依行政程序法之程序進行，涉嫌違法。⒏依臺灣板橋地方法院檢察署（現已改為臺灣新北地方法院檢察署）檢察官10
0 年度偵字第13288 號、101 年度偵字第15372 號不起訴處分書（以下合稱系爭不起訴處分書）觀之，可知被告新北市教育局、○○國小等機關之公務人員確係提出不實之文書及會議紀錄，如○○國小98年3 月16日關於不處理原告申訴案之行政會議紀錄、○○國小98年9 月16日第18屆家長會常務委員會決議、○○國小99年2 月25日98學年度第4 次教考會會議決議、○○國小100 年3 月11日行政會議決議、○○國小100 年4 月13日輔導教師賴錦堂為徐姓學生家長申請轉班之「個案家長申請轉班，輔導老師了解在校適應情況」之談話記載、100 年4 月18日召開之個案輔導會議、100 年4 月25日召開99學年度第2 次編調班工作小組會議決議等相關資料，原告亦請求確認違法並塗銷。⒐被告○○國小100 年7 月8 日北裕國人字0000000000號函，明白揭示就被告新北市教育局100 年5 月20日北教特字第1000491522號函，已於100 年5 月31日、6 月9 日、6 月30日召開3 次教考會審議，及於100 年6 月30日召開教評會，但仍一再被退回，足認被告新北市教育局強迫被告○○國小對原告為記過處理，以對原告達惡整、誣陷之效果，相關決議以及函轉核定原告記過一次之函文、拒絕原告申請閱覽相關紀錄之函文係屬不合法；又被告○○國小核發101 年10月26日北裕國人字第1017305366號教師成績考核通知書予原告，原告質疑教考會明知原告之記過
1 次（○○國小100 年10月17日北裕國人字第1000005013號令）已於前一學年度經教考會審酌，卻於100 年度重提此事，顯有不合法之處，遂向被告○○國小申請閱覽100年度教師成績年終考核過程所有卷宗資料，經被告○○國小101 年11月6 日北裕國人字第1017305581號函拒絕。⒑被告○○國小98年6 月24日97學年度無鐘點費代課統計表（公告板），未經正當程序即實施，明顯違反教師聘約。⒒102 年2 月4 日被告○○國小校長與輔導主任告知原告，被告新北市教育局接獲民眾陳情原告對課後班學生甩巴掌，然原告收受102 年6 月11日○○國小北裕國人字第1027303239號函檢附之「當事及旁觀學生說明事件經過記錄」後，發現該訪談過程並未經訪談學生家長之同意，足認○○國小濫權違法；被告○○國小復以102 年6 月26日北裕國人字第1027303604號函、102 年7 月24日北裕國人字第1027304145號函濫權回覆原告指摘其未依法調查，嗣以
102 年7 月11日北裕國人字第1027303911號令，核定原告申誡一次。⒓原告於102 年4 月26日發現被告新北市教育局100 年8 月8 日北教國字第1001005090號函、被告○○國小100 年7 月28日北裕國人字第1000003553號函、被告新北市教育局100 年7 月20日北教國字第1000715453號、
100 年6 月21日北教特字第1000561058號函、100 年5 月20日北教特字第1000491522號函及被告○○國小100 年7月27日、同年8 月9 日調查小組會議記錄、100 學年度教評會不完整會議記錄等重要文件，未妥善保管，隨意置放於被告○○國小助理員桌上，經原告向被告○○國小申請調查懲處，被告○○國小以102 年5 月13日北裕國人字第1027302407號函、102 年7 月17日北裕國人字第1027304035號函告經調查委員、教考會之調查並無違法，顯涉嫌包庇他人、圖利等犯行。⒔被告○○國小公務員於公開場合揭露原告於運動會摔學生乙案，係不當處理，意在詆毀原告名譽，被告○○國小並以102 年5 月27日北裕國人字第1027302655號函否認學校相關人員有違法不當之行為。⒕被告○○國小公務員於原告對課後班學生罰跪案，有不當處理，學務主任竟將「民眾陳情」、「課後班放學時叫學生在走廊上罰跪，造成學生生理、心理創傷實在很嚴重。」等全部公開揭露，且調查前先行約談課後班學生，讓學生為不實證述，明顯降低教師社會地位，侵害教師專業授教權益，顯違反教師法，被告○○國小復以102 年6 月26日北裕國人字第1027303431號函、102 年7 月22日北裕國人字第1027304074號函表示相關處理並無違法，顯未保障原告權益。
（二）就被告○○國小、新北市教育局共同不法侵權行為，原告已於102 年4 月9 日同時向被告○○國小、新北市教育局申請國家賠償，其中原告工作待遇損失半個月考績獎金新臺幣（下同）3 萬6685元，訴訟所須影印紙本費用1 萬6000元，及被告○○國小97學年度無代課鐘點費尚須給付26
0 元，合計5 萬2945元，就此部分財產上之損害，請求被告○○國小、新北市教育局連帶給付5 萬2945元；就人格權益損害部分：⒈原告被惡整因此擔心害怕，致長期失眠只能以酒助眠，原告耗費時間尋求司法上救濟等，精神上損害請求賠償70萬元；⒉被告○○國小、新北市教育局一再、連續損害原告名譽，為學校教師、學生、家長及社區皆知，使原告心靈受傷難以平復，此部分請求賠償90萬元；⒊被告○○國小、新北市教育局對原告申訴、訴訟上自由權益造成損害，此部分請求賠償50萬元；⒋被告○○國小捏造原告對學生甩巴掌案係濫權不法，續行誣陷、迫害，造成原告精神、名譽等等人格權益損害，原告請求賠償30萬元；⒌被告○○國小違反機密檔案管理辦法、機關檔案管理作業手冊，於原告拾獲機密文書申請調查，調查、審查不實，不法侵害原告訴訟、名譽等自由人格權益損害，原告依國家賠償法請求賠償20萬元；⒍被告○○國小公務員於原告運動會摔學生案，不當處理，且於原告申請調查時，竟調查、審查不實，不法侵害原告訴訟、名譽等自由人格權益損害，原告依國家賠償法請求賠償10萬元；⒎被告○○國小公務員於原告對課後班學生罰跪案，除不當處理外，並於原告申請調查時，調查、審查不實，不法侵害原告訴訟、名譽等自由人格權益損害，原告依國家賠償法請求賠償11萬元【以上請求合計為286 萬2945元（5 萬2945元＋70萬元＋90萬元＋50萬元＋30萬元＋20萬元＋10萬元＋11萬元＝286 萬2945元），原告訴之聲明第5 項係請求285 萬2945元】。
（三）原告請求判決：
１、訴願決定一、被告○○國小105 年4 月27日函均撤銷。
２、訴願決定二、被告新北市教育局105 年4 月27日函均撤銷。
３、確認被告○○國小違法，及塗銷會議決議及記錄如附表（一）所示。
４、確認被告新北市教育局違法，及塗銷會議決議及紀錄如附表（二）所示。
５、被告應連帶給付原告285 萬2945元，及自102 年4 月11日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息。
四、被告抗辯略以：
（一）原告雖於105 年4 月18日向被告申請塗銷被告98年至102年作成之相關函文、會議紀錄等，惟上開函文、會議紀錄之性質核屬單純事實之敘述，非原處分機關就公法上具體事件，所為對外直接發生法律效果之行政處分，自不得提起行政訴訟。況且，原告申請塗銷上開函文、會議紀錄等，除無正當理由、顯逾法定救濟期間外，原告之申請亦經本院101 年度訴字第771 號判決、102 年度訴字第1560號判決、103 年度訴字第1188號裁定、新北地院103 年度國字第17號判決駁回，並經102 年8 月19日教育部中央教育申訴評議委員會再申訴評議書決定「再申訴駁回」，及新北市政府教師申訴評議委員會新北市教申（三）字第1020
33、102034、102035、102036號評議決定書決定「申訴不受理」或「申訴駁回」確定在案。準此，原告以非行政處分之上開函文、會議紀錄為標的提起行政訴訟，自非合法。
（二）原告對被告之會議紀錄、開會通知單及相關函文，當時並無不服，且會議紀錄、開會通知單及相關函文並非原告得提起救濟之訴訟標的，而係屬觀念通知、行政內部行為或單純之事實行為，既非行政處分，亦非公法上之法律關係，是原告提起本件行政訴訟，並無理由。綜上，原告之請求，均非合法，且無從補正，應予駁回等語。並請求判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）關於原告訴之聲明第1 至4 項部分：
１、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條有明文規定。是以，人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純之事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而對該人民之權利或法律上利益發生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法，應以裁定駁回之（最高行政法院105 年度裁字第69
2 號裁定意旨參照）。
２、第按行政訴訟法第6 條第1 項、第2 項、第3 項規定：「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2 項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。而依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，亦屬起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，應以裁定駁回之。再者，確認訴訟並非用以補救遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須於自始不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，才得提起之，此為「確認訴訟補充性」原則（最高行政法院105 年度判字第502 號判決參照）。故對於行政處分違法但非無效之行政處分，應循序提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，始為正辦；若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟、課予義務訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，向行政法院主張行政處分違法或確認其請求權存在，不唯有違訴願前置主義，且提起行政爭訟之法定期間亦形同虛設，甚至有害法律秩序之安定，因此，於原得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟之情形下，提起確認行政處分為違法訴訟或確認請求權存在之訴訟，即為法所不許。
３、關於原告請求確認被告○○國小如附表一編號1 至39、被告新北市教育局如附表二編號1 至16所示之內容違法部分：
經查，如附表一編號1 至9 、12至24、26至27、29至30、33至39之會議紀錄、調查報告、被告間之往來函文、懲處、開會通知、統計表、被告○○國小對原告申請所為之函覆及如附表二編號1 至16之督導紀錄、調查報告、被告間之往來函文等，均為觀念通知、行政內部行為、程序行為、開會通知或單純之事實行為，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，無從成為確認違法或確認公法上法律關係存在不存在之對象，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，應予駁回。至如附表一編號10至11、25、28、31部分，雖係被告○○國小否准原告關於閱覽、複印、攝影相關卷宗之申請，惟原告當時倘對該否准處分不服，自可依法提起訴願、行政訴訟，而非待該否准處分確定後，再逕行提起確認違法之訴訟，是原告就此部分起訴已違反確認訴訟補充性原則，且無從補正，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，原告就此部分之起訴，亦非合法，應予駁回。
４、關於原告請求塗銷被告○○國小如附表一編號1 至39、被告新北市教育局如附表二編號1 至16所示之內容部分：
原告雖另聲明請求塗銷前揭函文、紀錄、審議、決議、核定等，惟原告僅表明係依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟（參本院卷二第131 頁），並未說明其係依據何種法律規定向被告提出申請，亦未提出依法申請之證據。
又行政機關對於非依法申請之案件，本不負有作為義務。是以，原告於本件訴訟中主張其有權利或法律上利益受損害，依據行政訴訟法第5 條之規定，訴請被告作成塗銷如附表一編號第1 至39號、附表二編號第1 至16號所示之函文、紀錄、審議、決議、核定等，揆諸前揭規定及說明，其起訴應認不備要件，且無從命其補正，應予裁定駁回之。
（二）關於訴之聲明第5 項請求被告連帶損害賠償部分：
１、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條固有明文，惟「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」此有最高行政法院98年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議可資參照。
２、本件原告主張被告及其等所屬公務員因行政怠惰、調查不實、濫權違法等行為，造成原告權益及名譽上損害，對被告提起本件行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定合併請求國家賠償。惟本件原告對被告所提起之撤銷訴訟、確認訴訟部分均因不合法而應予駁回，則其合併提起之上開損害賠償，已失所附麗，依前開說明，自應裁定駁回。
六、綜上所述，關於原告訴之聲明第1 至4 項部分，欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件之情形，且不能補正，應予裁定駁回。另關於原告訴之聲明第5 項請求被告連帶損害賠償部分，亦因原告對被告所提起之撤銷訴訟、確認訴訟部分均因不合法而應予駁回，則其合併提起之上開損害賠償，已失所附麗，應裁定駁回之。
又原告起訴既不合法，則關於本件之實體爭議暨原告聲請調查之證據，自無再予審究之必要，附此敘明。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 6 月 26 日
書記官 張正清