臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1266號106年10月26日辯論終結原 告 大橋遊艇企業股份有限公司代 表 人 陳奇松（董事長）訴訟代理人 呂秋 律師
張子特 律師被 告 新北市政府水利局代 表 人 古沼格（局長）訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師上列當事人間水利法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國93年間向改制前臺北縣政府水利局申請使用○○○鄉○○○段○○○小段553-14地號河川公地（面積2,670平方公尺，下稱系爭河川公地），並經許可及繳納使用費在案。嗣原告於102年再申請展期（102年2月7日至104年2月6日）使用系爭河川公地，經被告發現原告前申請使用期限僅至100年2月6日止，則原告漏未申請100年至102年河川公地使用之許可，且未繳交100年至102年河川公地使用費，被告分別以102年8月14日北水政字第1022129403號函（下稱102年8月14日函）及102年9月10日北水政字第1022541593號函通知原告繳交100年至104年系爭河川公地使用費新臺幣（下同）181萬5,600元。嗣被告復以103年2月25日北水政字第1030246096號函（下稱103年2月25日函）按每年公告地價重新計算100年至104年系爭河川公地使用費金額756萬9,450元，並認102年8月14日函之河川公地使用費金額計算錯誤予以作廢。被告再以103年4月9日北水政字第1030623088號函通知原告於期限內繳交前揭河川公地使用費、許可書費及勘查費。惟原告逾期仍未完納，經新北市政府以103年5月8日北府水政字第1030813961號函（下稱103年5月8日函）原告，如屆期仍未於期限內繳清使用費、許可書費及勘查費者，被告當依相關規定否准原告使用河川公地之展期申請等語。原告不服新北市政府103年5月8日函，循序提起訴願及行政訴訟，經本院以104年度訴字第1909號裁定駁回。
原告再以105 年3 月18日橋字第160318101 號函請新北市政府返還100 年至102 年溢收之系爭河川公地使用費544 萬1,
607 元，由被告以105 年3 月28日新北水政字第1050495016號函復（下稱105 年3 月28日函）歉難照辦等語。原告就被告103 年2 月25日函及105 年3 月28日函提起訴願，遭決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告自93年起繳納之系爭河川公地使用費，即以93年度系爭河川公地之公告土地現值每平方公尺5,400元為計算基礎，98年繳納系爭河川公地之使用費亦係以98年度系爭河川公地之土地現值每平方公尺24,100元為計算基礎。由系爭河川公地之歷次繳納紀錄觀之，即可知悉，被告於核定系爭河川公地使用費之行政慣例，均係以申請年度之系爭土地現值為計算基礎，被告應對於相同事項，為相同處理，被告應受該行政慣例之拘束。原告於102年度申請繳納系爭河川公地使用費時，原告能合理期待，被告應依歷次核定系爭河川公地使用費之行政慣例，應為相同處分，換言之，被告應以102年度系爭土地現值為計算基礎，故被告102年8月14日函遵從被告先前之行政慣例而為適法之行政處分。豈料，被告竟漠視上開行政慣例，而以103年2月25日函違法撤銷102年8月14日函，侵害原告對於核定系爭河川公地使用費之合理期待，違反行政程序法第6條平等原則與行政自我拘束原則甚明。（二）被告已於102年8月14日函針對原告使用系爭河川公地，審查通過原告申請資格，並核定100年2月7日至102年2月6日系爭河川公地使用費共90萬7,800元，應可認定本案已有信賴基礎存在。於102年8月14日函後，原告亦向被告就102年8月14日函所核定之系爭河川公地使用費請求分期給付，亦提出分期繳納使用費清償及計算計畫，且被告亦同意原告分期繳納使用費之請求，僅針對利息部分要求原告重新計算，原告亦應被告要求，重新遞交分期計畫表。應可認定原告已針對102年8月14日函客觀上已進行相關財產、事業上之分配、處理，為給付102年8月14日函所核定之系爭河川公地使用費，已將原告公司資產為妥適安排、運用，應堪認原告於本案中已有客觀上之信賴表現。又本案並無行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用。（三）原告向被告申請展延使用系爭河川公地，行政機關依河川管理辦法第32條規定，對於原告申請之內容、條件為審查，並賜予審查通過且核定使用費金額之102 年8 月14日函，該處分係為被告之單方面行政行為，且對於原告而言，102 年8 月14日函即產生原告符合該規定之審查條件以及系爭河川公地使用費之核定金額，並訂期間命原告繳納該核定金額，否則將駁回申請之不利效果，顯已發生直接公法上之法律效果甚明。再者，被告亦於102 年8月14日函稱「如有不服本處分，應於本處分到達次日起30日內以書狀敘明理由，經本局向本府提起訴願」等語，顯然被告亦明白表示102 年8 月14日函確實為行政處分。被告雖以
103 年2 月25日函聲稱將102 年8 月14日函作廢，惟103 年
2 月25日函並無產生任何法律上之效力，則102 年8 月14日函依行政程序法第110 條第4 項規定，效力仍然繼續存在，被告應受102 年8 月14日函之效力所拘束。100 年2 月7 日至102 年2 月6 日系爭河川公地使用費應為90萬7,800 元，被告向原告收取高達634 萬9,407 元，其中超過90萬7,800元範圍，即544 萬1,607 元即無法律上之原因，且被告因此受有利益，原告受有損害，故原告得依行政程序法第127 條第1 、2 項規定向被告請求返回544 萬1,607 元及利息。（四）縱使本院認定原告不得依行政程序法第127 條第1 、2項向被告請求返還544 萬1,607 元，然被告基於103 年2 月25日函通知命原告給付100 年2 月7 日至102 年2 月6 日期間系爭河川公地之使用費634 萬9,407 元部分，乃係因公法上原因發生財產上之給付無疑。再者，承上說明，102 年8月14日函拘束被告，被告即不得再以103 年2 月25日函請求原告給付上開使用費，即100 年2 月7 日至102 年2 月6 日系爭河川公地使用費應為90萬7,800 元無疑，逾越此部分即
544 萬1,607 元部分，原告應得類推適用行政程序法第127條第2 項及準用民法第179 條之規定，向被告請求返還。爰提起一般給付訴訟，聲明求為判決被告應返還544 萬1,607元予原告，及自105 年8 月26日起至償還日止，按週年利率百分之5 計算之利息。
三、被告則以：（一）原告稱自93年度申請使用河川公地時起，皆係以原告申請年度之系爭河川公地之土地公告現值為核定使用費之基準，而應有以申請年度系爭河川公地之土地公告現值為計算基礎之行政慣例云云。惟被告並無原告前開所謂行政先例，原告提出之臺北縣政府河川公（私）地使用許可書93北府許可水河字第1859號函，經查並非無原告申請年度之土地公告現值為系爭河川公地使用費計算基準，且亦與原告所提之93年度之土地公告現值不符。原告遽而空言本件應以其申請年度之土地公告現值計算系爭河川公地使用費云云，顯屬無稽。（二）被告102年8月14日函係通知原告就系爭河川公地之展期使用申請案，應繳納使用費181萬5,600元及行政規費2,050元，俟原告繳納前揭費用後，被告方憑收據核發使用許可書，否則將依法註銷原告之申請案。該函文顯係單純通知原告繳納系爭使用費之事實敘明，性質上屬觀念通知，並未准駁原告之申請案，未對外直接發生法律效果，即不具有對外之法效性，與信賴基礎須為「行政機關表現在外具有法效性之決策」要件，要屬二事。又原告僅係提出分期繳納計畫，規畫其未來財產之變動，此乃原告事業經營之內部事項，非對被告前開函文有任何具體、對外之信賴表現，故要無信賴表現可言。況於被告作成103年2月25日函前，原告並無任何實際實現清償之作為，亦即並無按期繳納系爭河川公地使用費，原告根本未具備客觀上之信賴表現。原告猶執前詞指摘被告103年2月25日函侵害其信賴利益云云，要屬無稽。（三）被告係依水利法第78條之1、河川管理辦法第32條第4項、第33條及中央管河川區域使用行為規費收費標準第6條規定作成103年2月25日函，通知原告繳納系爭河川公地使用費，於法有據，故被告並非無法律上之原因收受系爭河川公地使用費。況系爭河川公地使用費之數額，業經經濟部103 年12月22日經訴字第10306128160 號訴願決定書認定核計無誤，並經本院以104年度訴字第1909號裁定駁回原告該案之訴。是以，原告請求被告返還其自行認定溢收之系爭河川公地使用費544萬1,607元，洵屬無據。（四）原告主張依行政程序法第127條第1項、第2項向被告請求返還544萬1,607元，惟行政程序法第127條規定之公法上不當得利返還請求權僅限於提供金錢之違法授益處分經撤銷，而溯及既往時，受領利益之人應返還其所受領給付之情形。本件未涉及授益處分，當無該規定之適用。又河川管理辦法及中央管河川區域使用行為規費收費標準乃分別依水利法第78條之2、規費法第7條、第8條與第10條第1項授權訂定，依行政程序法第150條第1項乃法規命令，對外發生法律效果，是依此等規定收取之費用，自屬有法律上之原因，而無公法上不當得利返還請求權存在之問題。從而，原告主張100年2月7日至102 年2 月6 日系爭河川公地使用費為90萬7,800 元，逾越此部分即544 萬1,607 元部分，屬無法律上原因，依公法上不當得利請求被告返還544 萬1,607 元，為無理由等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經核本件兩造爭點為：原告主張被告溢收100年2月7日至102年2月6日系爭河川公地使用費544萬1,607元，依公法上不當得利請求被告返還，有無理由？本院判斷如下：
（一）按行政程序法第127條第1項、第2項規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」上開規定目的在使行政機關所為提供金錢或可分物之授益行政處分，因違法經撤銷等原因而溯及失其效力時，受領利益之人應返還其所受領給付之情形。惟本件原告請求被告返還溢收之系爭河川公地使用費，並不涉提供一次或連續之金錢或可分物之給付為內容之授予利益行政處分之撤銷、廢止或條件成就而溯及既往失效之情形。是原告依上開條文規定向被告請求返還544萬1,607元，洵屬無據。
（二）次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。又「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」亦為民法第179條所明定。而目前尚無實定法就有關公法上不當得利加以規範，惟其態樣與民法第179條規定並無不同，其間差別僅在於前者為「公法」而後者係「私法」關係而已。故有關公法上不當得利之意涵，自得藉助民法不當得利制度予以釐清。所謂公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備4要件，即1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害。3.受利益與受損害間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。
（三）查有關原告使用系爭河川公地之使用費計算標準，依行為時中央管河川區域使用行為規費收費標準第6條第1項第3款規定，係「每年以鄰近土地每平方公尺最低公告現值百分之5計之」。是被告據此規定並依經濟部水利署103年1月2日經水政字第10206160070號函復「補繳使用費請依使用期間之年度公告現值分別核計」之意旨（見本院卷第212頁），依系爭河川公地100年及101年公告土地現值每平方公尺24,500、25,200元，核計原告100年2月7日至102年2月6日之使用費，並無不合。原告主張應依行政慣例，以其申請時102年之公告土地現值每平方公尺3,400元為計算基礎一節，洵非可採。又被告前固以102年8月14日函原告略以：「主旨：貴公司申辦『辦理船塢工廠前方……河川公地使用許可』申請展期一案，詳如說明段，請查照。說明：……二、本案原則同意，依據經濟部公告……，另應繳納使用費181萬5,600元，……。」等語（見原處分卷第96頁）。然嗣復以103年2月25日函原告略以：「主旨：有關貴公司申辦『船塢碼頭……河川公地使用許可』展期，其應繳納4年使用費分期一案，詳如說明，請查照。說明：……四、……旨案使用期間共計4年，包含補繳使用期間100年2月7日起至102年2月6日為止2年，以及另102年2月7日起至102年2月6日為止2年。依經濟部水利署……及『中央管河川區域使用行為規費收費標準』規定分別核計，貴公司應繳納使用費共計756萬9,450元……。……六、另旨案原本局審核核計使用費於102年8月14日北水政字第1022129403號函通知貴公司請繳納4年使用費181萬5,600元之公函予以作廢。……。」等語（見原處分卷第136頁）。則就原告應繳納系爭河川公地使用費部分，既經被告認其102年8月14日函所載之金額有誤，而以103年2月25日函原告，就原告應補繳100年2月7日至102年2月6日使用費部分，係依當年度公告土地現值分別核計；以及說明被告102年8月14日函予以作廢等情。揆諸前揭說明，該103年2月25日函所載原告應繳納之系爭河川公地使用費金額，並無違誤，是原告主張102年8月14日函所載使用費金額仍有效、其有信賴保護原則適用云云，自無足採。況新北市政府前亦曾以103年5月8日函復原告有關系爭河川公地4年費用之修正，應納使用費共計756 萬9,450 元等語（見原處分卷第141頁）。原告不服該103年5月8日函，循序向經濟部提起訴願，遭該部以103年12月22日經訴字第10306128160號訴願決定書，認原告應繳納之系爭河川公地使用費756萬9,450 元並無錯誤，而駁回其訴願（見原處分卷第156頁），原告嗣提起行政訴訟，亦因起訴逾期經本院104年度訴字第1909號裁定駁回在案（見原處分卷第168頁）。
準此，原告主張應依被告102年8月14日函所載，其100 年2月7日至102年2月6日系爭河川公地使用費應為90萬元7,800元云云，實難憑採。
（四）綜上所述，被告依水利法、河川管理辦法及中央管河川區域使用行為規費收費標準等規定，以原告使用期間之系爭河川公地年度公告現值為計算基礎分別核計，收取100年2月7日至102年2月6日系爭河川公地使用費544萬1,607元，於法有據，難謂有公法上不當得利之情形。
五、從而，原告主張被告溢收100年2月7日至102年2月6日系爭河川公地使用費544萬1,607元，係無法律上原因，依公法上不當得利請求被告返還544萬1,607元予原告，及自105年8月26日起至償還日止，按週年利率百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 20 日
書記官 樓琬蓉