臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1295號105年12月15日辯論終結原 告 林忠和被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 張鐵柱（處長）訴訟代理人 涂錦璋上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年7月7日農訴字第1050710383號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國97年7月24日填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表」，向被告申請國有林地濫墾地補辦清理訂約，經被告會同原告至現場指界範圍及界址，並進行實地測量，確認其範圍係坐落苗栗縣○○鎮○○段（下稱過港段）1088、12
62、1313地號土地（下稱系爭土地），經被告以第一版航空照片判釋，雖經複審認定前開範圍部分符合可清理放租規定，惟清理範圍內土地每公頃須均勻種植600株造林木，並檢驗合格後，始得辦理訂約，以100年3月15日竹授海政字第1002790926號函（下稱100年3月15日函）知原告應於100年3月23日至臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）辦理切結書公證、繳納占用林地5年使用費及相關改正事宜在案，嗣被告再以105年1月18日竹授海政字第1052790409號函（下稱105年1月18日函）請原告應於105年1月21日至苗栗地院所屬民間公證人事務所辦理切結書認證及經法院認證承諾於1年內完成每公頃均勻栽植600株造林及其他有關事宜，原告迄未依規定辦理相關補正事項，被告認原告不符國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）第3點第2款及第3款規定，以105年3月15日竹政字第1052210958號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告於98年6月26日竹授海政字第0982792600號「國有林地
濫墾地補辦清理計畫」，配合被告辦理各項審查資格，且已符合。行政院農業委員會林務局（下稱林務局）95年接收管理系爭土地前為苗栗縣政府管理，最早登錄為77年7月22日，在此之前為未登記地，應已符合民法第769條及第770條公然和平占有及取得時效制度，可依法登記為土地所有權人。㈡又緊鄰系爭土地之白沙屯、新埔、過港段之552-1地號及109
7地號土地，距離海岸線分別不到10公尺、50公尺及100公尺，卻為可興建房屋、自由耕作之私有地或放租地，距離海岸線超過300公尺之系爭土地卻歸林務局管理，只能種植毫無經濟價值之林木，實不知保安林地之劃定標準及依據為何。再者，林務局耗費千萬造林之存活率均不超過3成，卻要求現耕戶須保證現耕土地上種植之林木百分之百存活，顯不公平。林務局稱保安林地無法解編，如今卻解編供財團興建風力發電廠，乃欺壓弱勢農民。
㈢系爭土地自日據時期起經歷多次天災地變，地形地貌均保持
不變，顯見土地狀況非常穩定。原告不否認未依系爭要點第3點第2款及第3款之規定辦理，原因是被告的條件太不合理；若被告將系爭土地以相鄰土地（即過港段1087、1089、10
93、1094地號土地）之租金（每分地新臺幣＜下同＞270元）出租予原告，原告承諾每公頃成行列種植超過600棵樹木，且存活率將可達8、9成。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告97年7月24日之申請就系爭土地作成准予清理訂約之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠有關原告訴之聲明「被告應依原告97年7月24日之申請就系
爭土地作成准予清理訂約之行政處分」部分，在現行制度下，原告依系爭要點提出訂約申請僅屬「要約」，未獲被告同意訂約者，並無任何民事上請求權，亦無類似強制締約之規定，足使申請人得以主張在其符合規定的情況下，被告不得拒絕訂約。由於系爭要點並非賦予人民之訂約權，故原告在未獲被告准予訂約而提起行政訴訟時，法院所應審查者為被告有無使人民之正當法律程序權利受到侵害，特別是有無逾越裁量權限或恣意濫用權限的情形，並非要求法院代替被告重新認定是否應予訂約。否則，將等於承認原告有訂約請求權，如此將與系爭要點下清理濫墾行為之法律性質不符。
㈡收取5年使用補償金之法規依據及計算標準：
⒈有關收取5年使用費係依據林務局97年7月18日林政字第09
71721058號函所送「97年度『國有林地濫墾地補辦清理實施計畫』及第2季『國土復育策略方案暨行動計畫─林政子計畫』執行進度檢討會議紀錄」討論事項案由一之決議，落實追收5年使用補償金，及林務局99年1月11日林政字第0991720143號函所送林務局98年12月15日召開98年度「原墾農民陳情訴求專案實施計畫」三項子計畫截至11月底止執行進度檢討會會議紀錄，六、討論事項（二）案由五決議：請各林管處辦理5年不當得利追收時，應依說明三所列財政部98年9月24日台財產接字第09830010130號令修正「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」第四、
（二）規定辦理。另依據苗栗縣政府公告103年11月25日府地用字第0000000000A號函，公有耕地佃租實物折徵代金標準計算。
⒉查原告申請「國有林地濫墾地補辦清理計畫」原應依被告
100年3月15日函繳納5年使用之補償費6萬6,734元，惟原告申辦國有林地濫墾地補辦清理實施計畫原複審合格得放租面積為0.4146公頃，因苗栗縣政府為改善該區排水，向被告申請使用過港段1311、1313地號，作為排水溝改善工程用地，面積為0.0045公頃，經被告同意與苗栗縣政府訂有暫准契約在案，其中與苗栗縣政府訂約之0.0045公頃及原告申辦國有林地濫墾地補辦清理實施計畫原複審合格範圍面積為0.0038公頃，予以扣除，故原告申辦清理複審合格案件得放租面積調整為0.4108公頃。
⒊查本案占用地上物態樣為濫墾（西瓜），位系爭土地及過
港段1311地號，面積0.4108公頃，據地籍資料顯示上揭1088地號，地目為「旱」，等則「20」、面積0.0236公頃，主要作物全年生產量標準為每公頃2,472公斤；另1262、1
311、1313地號，地目為「林」，等則「09」、面積0.3872公頃，主要作物全年生產量標準為每公頃1,852公斤。苗栗縣政府公告103年11月25日府地用字第0000000000A號函，公有耕地佃租實物折徵代金標準，旱地目（甘藷）每公斤折繳4.5元整，林地目（相思樹）每公斤折繳1元整，計算5年使用費為1,225元（元以下四捨五入）【（2,472公斤/公頃）0.0236公頃4.5元/公斤2505年＝328.16元；（1,852公斤/公頃）0.3872公頃1元/公斤2505年＝896.37元；以上合計328.16元＋896.37元＝1,225元】。
㈢原告於97年7月24日依國有林地濫墾地補辦清理計畫暨系爭
要點規定，向被告申請承租系爭土地，自應依該要點相關規定配合辦理。依系爭要點第3點第2款：「種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數3分之1，經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。」。故原告應每公頃均勻種植600株造林木為系爭要點之規定，林地內必須均勻栽植造林木方能達成國土保安之效益，此節經被告前以100年3月15日函、105年1月18日函，多次通知原告應前往苗栗地院辦理切結公證事宜，以完成清理放租所須之條件，惟原告自始至終均未配合，且於訴願書表明不願依系爭要點均勻種植600株造林木之規定，亦未辦理公證。從而被告認原告未能配合相關改正事項並至法院辦理切結書公證，與系爭要點規定不符，否准原告之申請，依法並無不合。
㈣再查，過港段1088地號係於67年3月30日、過港段1262及131
3地號係於77年7月22日辦理第一次登記。系爭土地均屬編號1323號飛砂防止保安林範圍，於8年4月27日以告示字第59號為編入，均屬森林區國土保安用地，為森林法第3條第1項與同法施行細則第3條規定之林地，且依法已辦理土地登記在案，概屬國有之林地，依最高法院89年台上字第949號判例，均不適用關於時效取得之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符合保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條參照），自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用。
㈤有關保安林地的劃定標準及依據，係依森林法第22條規定，
經查，同屬過港段552-1地號之私有地，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，過港段1097地號之財政部國有財產署經管土地，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為農牧用地，該2筆土地均非屬森林法施行細則第3條第1款所稱之林地，無森林法之適用。
㈥另風力及火力發電等相關用地案件，得依森林法第8條第1項
第3款之規定辦理租用。至原告所稱林務局102年及104年發包數千萬於過港段，造林存活率都不超過3成等情，則與本案無涉。另依104年10月6日立法委員陳超明竹南服務處協商諮詢會議紀錄，該會議結論係請林務局依「102年混農林業研究報告」之建議修正前系爭要點，僅係建議性質，原告業於97年7月4日及同年月24日向被告依系爭要點規定申請補辦清理訂約，自應依系爭要點相關規定配合辦理。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告97年7月24日國有林地濫墾地補辦清理申請表（本院卷第15頁）、被告100年3月15日函（本院卷第16頁）、被告105年1月18日函（原處分卷第37頁）、原處分（本院卷第17至21頁）、訴願決定（本院卷第32至36頁）等影本在卷可稽，自堪認為真實。是本件爭執事項厥為：原告申請被告作成准予清理訂約之行政處分是否依法有據？原處分否准原告之申請是否適法？
五、本院之判斷：㈠按森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，為
森林法第5條所明文揭示，同法第2條規定，其主管機關為行政院農業委員會（下稱農委會）。同法第22條：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：……三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。……。九、為自然保育所必要者。」是農委會負有達成上開森林法目標之義務與權限，而得為相關之行政計畫。台灣林相鬱菁，攸關國土命脈，但林區甚廣，管理不易，濫墾時起，為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，台灣省政府58年5月27日農祕字第35876號令公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」。農委會為解決國有林地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數10年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以58年5月27日為基準日，擬具系爭要點報奉行政院於97年2月21日台農字第0970004763號函核備，復以97年4月23日農林務字第0971720492號令發布，期以補辦清理之措施，解決山區國有林地遭占用之問題，並減少人民與政府之對立，並期有效解決國有林地內濫墾占用案件，將違法墾植者導正納入林地管理，限期完成復育造林，以利保全國土並儘速恢復林地原貌，使森林國土保安及涵養水源功能得以發揮。又按系爭要點第2點規定「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。㈢興設建物、水池、闢為水田等。」第3點規定「補辦清理方式：㈠濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數3分之1，經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。㈢興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」㈡次按行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林區
管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。又按「補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」司法院釋字第695號解釋意旨參照。是被告既係以原處分否准原告申請與其訂立國有林地之租賃契約，則依前揭司法院解釋意旨，係被告基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，原告不服，提起行政爭訟，本院有受理審判權限，合先敘明。
㈢雖原告主張其未至法院公證係因被告之訂約條件不合理，若
被告係比照與系爭土地相鄰土地之租金出租予原告，原告即承諾每公頃成行列種植超過600棵樹木，且存活率將可達8、9成云云。惟查，原告前於97年7月24日依國有林地濫墾地補辦清理計畫暨系爭要點規定，向被告申請承租系爭土地，經被告前以100年3月15日函知原告應於100年3月23日至苗栗地院辦理切結書公證，並應繳納占用林地5年使用費66,734元，及承諾於100年5月31日前占用地內均勻種植249株造林木，造林後2個月內由被告派員檢驗，全面存活後再予訂約，否則應無條件收回林地，惟原告於彼時並未配合辦理等情，此為原告所不爭執，並有100年3月15日函在卷可稽（原處分卷第17至18頁）。又被告另以105年1月18日函請原告應於105年1月21日至苗栗地院所屬民間公證人事務所辦理切結書認證及經法院認證承諾於1年內完成每公頃均勻栽植600株造林木及其他有關事宜，惟原告於彼時仍未配合辦理等情，亦為原告於本院審理時坦認屬實（本院卷第169頁），並有105年1月18日函存卷足憑（見原處分卷第37頁）。且原告於訴願書中僅表示：「本應於100年3月23日於後龍清海宮辦理切結公證，惟原耕戶對於林務局要求造林需均勻種植有異議，因本地造林只能種植木麻黃、黃槿等毫無經濟作物，原耕作戶完全無收入，生活將陷入絕境，因而不願公證而延宕至今。…會中原耕戶同意每公頃種植600株，但無法同意均勻種植，因均勻種植後原耕戶無法種植農作物，生活全無收入，影響生活甚巨。」等情明確（原處分卷第49頁）。據上可知，被告雖曾以100年3月15日函要求原告繳納占用系爭土地之5年使用費，然被告另以105年1月18日函請原告至苗栗地院辦理切結認證事宜之彼時，僅要求原告承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，已不再一併要求原告繳納占用林地5年使用費，而原告卻仍無意願配合完成清理放租所須之條件（即經法院公證承諾於1年內完成每公頃「均勻」種植600株造林木），顯見原告未配合前往苗栗地院辦理切結公證事宜，與系爭土地之使用費是否合理並無相關。從而，原告未能配合承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木之相關改正事項並至法院辦理切結書公證，顯與系爭要點第3點第2款規定不符，被告據此否准原告之申請，經核於法並無不合。
㈣雖原告於105年12月15日本院審理時改稱：其願意配合完成
每公頃均勻種植600株造林木等語（本院卷第170頁）。惟按「關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對『法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務』之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量（最高行政法院100年度判字第1924號判決意旨參照）。查原告迄至本院言詞辯論程序終結前，既均坦認其尚未履行經法院公證承諾於1年內完成前揭均勻造林木且經被告檢查合格之義務，此與系爭要點第3點第2款規定即有未合，故原告主張被告應依其申請作成准予辦理訂約之行政處分，洵屬無據。
㈤原告另主張系爭土地前為苗栗縣政府管理，最早登錄為77年
7月22日，在此之前為未登記地，應已符合民法第769條及第770條公然和平占有及取得時效制度，可依法登記為土地所有權人云云。惟按「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第769條、第770條分別定有明文。再按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第3條及該法施行細則第2條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條規定參照），自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用。」最高法院89年台上字第949號判例可資參照。經查，過港段1088地號係於67年3月30日辦理第一次登記，過港段1262及1313地號係於77年7月22日辦理第一次登記，系爭土地均屬編號1323號飛砂防止保安林範圍，於8年4月27日以告示字第59號為編入，均屬森林區國土保安用地，為森林法第3條第1項與同法施行細則第3條規定之林地，且依法已辦理土地登記在案，概屬國有之林地，此有保安林現況說明、土地建物查詢資料、異動索引查詢資料在卷可稽（本院卷第72至78頁），則揆諸前揭最高法院89年台上字第949號判例意旨，系爭土地均不適用關於時效取得之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符合保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之森林法立法意旨，自無民法第769條及第770條取得時效規定之適用。是原告主張其依前揭民法規定，可依法登記為土地所有權人云云，殊無足取。況且此與原告是否符合系爭要點而得以承租系爭土地，係屬二事，不容混為一談。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，其餘兩造就有關保安林地劃定標準暨解編供其他用途及收取使用補償金標準等事項之攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 王俊雄法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 黃玉鈴