臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1303號105年12月1日辯論終結原 告 江泰章被 告 司法院代 表 人 許宗力（院長）訴訟代理人 楊儒源
胡冠慈上列當事人間法官法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國105年7月12日105公審決字第0179號決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟進行中，原告代表人由賴浩敏變更為許宗力，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係0000000000（下稱「○○○○○」）法官，原告自願退休案，前經銓敘部依公務人員退休法第4條第1項第2款規定，以94年11月18日部退二字第0942563028號函，核定於95年1月18日自願退休生效，並擇領月退休金。被告依91年1月24日修正發布之司法官退養金給與辦法（下稱「舊退養辦法」；於104年1月6日廢止生效）第2條第1項第1款規定，按月退休金5%之標準，發給月退養金，並於每年1月及7月撥入原告指定之郵局帳戶。原告104年1月至6月月退養金、同年7月至12月月退養金及105年1月至6月月退養金，合計新臺幣（下同）556,938元，經被告人事處分別於104年1月、同年7月及105年1月寄送(按：實際寄送日期均無從查證)「被告發放104年1-6月月退養金通知單」、「被告發放104年7-12月月退養金通知單」及「被告發放105年1-6月月退養金通知單」予原告，通知原告業將上開3筆款項撥入其指定之郵局帳戶。原告得知被告仍按月退休金5%之標準，發給月退養金，乃向被告請求依104年1月6日施行之法官法第78條第1項第2款規定及法官退養金給與辦法（下稱「新退養辦法」），自104年1月起，按月退休金50%之標準，發給月退養金。被告以105年2月3日院台人四字第1050001970號函（下稱「原處分」），否准所請。原告不服，提起救濟（誤提起訴願）；經被告訴願審議委員會移由公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）依復審程序處理。原告嗣向保訓會提具同年3月1日申請復審書以補正程序，復經保訓會105年7月12日105公審決字第0179號決定復審駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.命令與法律牴觸者無效，此為憲法第172條所明定；舊退養辦法所規定之法官退養金於新退養辦法施行後，依中央法規標準法第21條第4款規定，舊退養辦法當然廢止之，此為強制規定，故新退養辦法第8條所謂「本辦法施行後，除施行前已支領或兼領月退養金者，仍適用之司法官退養金給與辦法」等語，實指新退養辦法施行後，舊退養辦法繼續適用於已領月退養金之人員，無異聲明舊退養辦法於新辦法施行後仍繼續有效，此種命令，顯然違背中央法規標準法第21條第4款「同一事項已訂有新法規並公布或發布施行者，原法規廢止之」之規定，而有命令與法律違背之情事，該命令即新退養辦法第8條自屬無效，原告自應受新退養辦法之保障。
2.過去及可預見之未來，政府有檢討月退休人員之所得替代率、優惠存款利率及公務人員本俸之增加，每每適用於已退休人員，即退休人員應得之退休金多寡，利或不利，係取決於「領取時」之法令，如本俸增加，隨之增加；政府降低所得替代率，降低優存利率，已退休人員亦隨之受波及，故退休人員應適用領取退休金時之法令，而非依照退休當時之法令；故司法院於本案認應適用退休時之規定，倘日後有不利退休人員之新規定，司法院是否仍持同一見解？顯然原告主張人民權利義務變動時，應適用權利時即領取退休金行為時之法令才是正確，本案司法院自應適用新退養辦法規定給與月退養金。
3.司法院、保訓會均以司法院、考試院會銜公布之新退養辦法第8條為依據，自不能期該二機關自我否定其行政命令，原告想要藉該二機關尋求保障，無異緣木求魚不可得，惟該二機關在復審答辯書及復審決定書只能自言行政命令新辦法第8條有效，進而說明法官法第78條並無溯及既往之效力，然原告並非請求溯及既往之退養金，拼湊駁回理由，且不敢言明已廢止之舊辦法仍繼續有效做為發放退養金之依據，尚可見其心虛，惟賴鈞庭有權審查命令是否合法有效，即被告現時是否還能依據已廢止之舊法給予月退養金？又本爭點涉及憲法保障權益，即憲法明定命令與法律牴觸者無效，則新辦法第8條所謂已支領月退養金者仍適用舊退養辦法云云，無異以命令宣示舊退養辦法繼續有效，牴觸中央法規標準法所謂廢止之規定，依憲法規定，新退養辦法自無適用餘地。
4.司法院於新退養辦法生效舊退養辦法廢止後，仍繼續援引舊法5%比例核給月退養金，此5%與現行有效之50%，顯然有別，而舊退養辦法已廢止，何能以此為據，另司法院就刑事政策，對犯罪被告都有從新從輕主義，對已退休同仁之命令，竟抱從舊從不利主義，待遇不如犯罪者，此違背常情之命令，自違法律天性。
5.退步言，新退養辦法第8條之制定理由，係「司法官退養金給與辦法將配合廢止，為『保障』本辦法施行前已退休法官權益，爰予明訂本辦法施行前依法令受領月退養金者，仍繼續支領」，故被告真意是指依舊退養辦法只計年齡，不計法官年資退休之老法官退養金較多時，為保障其既得利益，不適用新辦法，但對於依舊退養辦法退休時，法官年資多但退養金較少，但依新退養辦法較苛條件，只計法官年資退養金較多時，卻不予保障，則並非此立法理由所謂之保障其權益，而係懲罰，顯然違反行政程序法第4條之法律原則，正如同目前檢討黨職併公職，按黨職併公職年資領取退休金係不正義，已有共識，政府即將改革；而非法官年資併同領取法官退養金，此過去之不正義，於今法官法業已修正限法官年資始可領取退養金，此為公平正義之法官法；但司法院訂定之法官退養金給與辦法，卻為保障過去退休老法官之不正義權益，竟不適用新法官法改革精神，仍規定照舊習領取非法官年資之退養金（見新退養辦法第8條之立法理由），因此過去黨職併公職領取退休金，政府現要依新規定取消，則基於同一法理，過去退休法官之退養金，亦應一律依新法規定，重新給與，才是正確。即新退養辦法第8條違反法官法之立法精神，應屬無效。
6.並聲明：復審決定及原處分均撤銷。被告應為特定之行政處分，內容為於104年1月16日、104年7月16日、105年1月16日所給與原告之法官月退養金，應依法官法第78條第1項第2款，依原告月退休金50%計算之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.法官依舊退養辦法按月支領退養金期間，退養金相關法規變更，尚無從逕予適用變更後規定，提高按月支領之退養金給與比率。100年7月6日制定公布之法官法第78條第1項規定：
「法官自願退休時，除依公務人員退休法規定給與一次退休金總額或月退休金外，其為實任法官者，另按下列標準給與一次退養金或月退養金：...二、55歲以上未滿60歲者，任職法官年資15年以上20年未滿者…，給與40%，20年以上者，給與50%。...」第103條規定：「本法除第五章法官評鑑自公布後半年施行、第78條自公布後3年6個月施行外，自公布後1年施行。」次按中央法規標準法第14條規定：「法規特定有施行日期...，自該特定日起發生效力。」據此，實任法官申請自願退休時，其退養金之給與標準，除有特別規定者外，應按退休生效時有效之退養金法規辦理。法官法第103條既明定同法第78條自104年1月6日施行，則該法第78條有關退養金給與標準之規定，僅適用於104年1月6日以後退休之法官，而無法溯及適用於同年月5日以前自願退休生效之實任法官，已有明文。況立法者並未予明定得溯及既往適用或依舊法退休者得適用新法之情形，自不得溯及既往適用。
2.中央法規標準法第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」人民權利義務之發生或變動，除有特別規定外，應適用行為時之法規;法官法第78條既以104年1月6日為施行日期，不但無溯及既往適用之特別規定，又有前項所敘依該法第78條授權訂定之新退養辦法第8條之明文，就法官退養金之給與採取依舊法退休者適用舊法，依新法退休者適用新法之規定，則於104年1月5日以前經核定退休生效之法官，其支領退養金之給與比率，自應適用退休生效當時有效之法規。原告於95年1月18日退休生效，適用舊退養辦法核與退養金給與比率5%，於法有據。
3.新退養辦法第8條並無牴觸法官法第78條、第101條規定，亦無違中央法規標準法第11條規定法官法第101條所稱「自本法施行後，現行法律中有關法官、檢察官之相關規定，與本法牴觸者，不適用之。」明文敘明於法官法施行前生效適用之法規，與該法牴觸者不適用之。又觀其立法理由謂「本法所定法官、檢察官之相關規定，與現行司法人員人事條例、公務人員任用法、公務人員俸給法、公務人員考績法、公務人員懲戒法等法律規定有所不同，爰明定自本法施行後，該等法律之相關條文與本法牴觸者，不適用之，以資明確。」已敘明現行法律中不適用法官之法律條文範圍。茲新退養辦法係依法官法第78條規定授權訂定之法規，該辦法自104年1月6日施行，並非法官法施行前已生效適用之法規，即非屬法官法第101條所指之「現行法律」，核與法官法並無牴觸。又新退養辦法第8條係依據法官法授權訂定，將舊退養辦法明文納入法官退養金給與辦法之一部分，規範適用於104年1月5日之前已支領或兼領月退養金者，並無違反中央法規標準法第11條規定，且益徵符合法官法第78條規定「法官自願退休時...按下列標準給與一次退養金或月退養金」之以法官自願退休時之標準給與之立法目的。是新退養辦法不但與法官法未牴觸，實符立法意旨及授權範圍。
4.有關法官退養金之給付規定，縱於其退休後有所變更，新訂之法規除特別規定應溯及既往適用者外，原則上應不得適用於該法規生效前業已退休之司法官。爰依舊退養辦法及新退養辦法之規定，均按退休法官於「退休時」所成就之退養金給與條件，依「退休時」所適用之規定，核與退養金給與比率，該比率於斯時即告確定，除非新法有明文規定應溯及既往適用並變更該比率，否則該退養金給與比率即無更改之餘地。
5.法官法第78條第3項授權訂定之新退養辦法，及依司法人員人事條例第41條授權訂定之舊退養辦法，均屬給付行政措施之一環，規範上合於低密度法律保留即可，未可遽指為違背法律保留原則。又由上開授權規定並可推知立法者有意授權主管機關就退養金之給付要件、標準、方式、預算支應、喪失、停止、給付對象等事項，依其專業考量而有自由形成空間來訂定法規命令以資規範。
6.新退養辦法第8條係依據法官法授權訂定，將舊退養辦法明文納入新退養辦法之一部分，規範適用於104年1月5日之前已支領或兼領月退養金者，並無違反中央法規標準法第11條規定，且益徵符合法官法第78條規定『法官自願退休時...按下列標準給與一次退養金或月退養金』之以法官自願退休時之標準給與之立法目的。是新退養辦法不但與法官法未牴觸，實符立法意旨及授權範圍，自亦無違中央法規標準法第21條第4款規定。
7.並聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由被告負擔。
五、兩造爭點，法官退養金給與辦法（即新退養辦法）係依法官法第78條規定授權訂定之法規，該辦法自104年1月6日施行，而原告於95年1月18日自願退休生效，並擇領月退休金。
被告依91年1月24日修正發布之司法官退養金給與辦法（即舊退養辦法；於104年1月6日廢止生效）第2條第1項第1款規定，按月退休金5%之標準發給原告退休金，有無違誤？
六、本院判斷：
1.法官法【100年7月6日公布】第78條：「（第1項）法官自願退休時，除依公務人員退休法規定給與一次退休金總額或月退休金外，其為實任法官者，另按下列標準給與一次退養金或月退養金：一（略）。二、55歲以上未滿60歲者，任職法官年資15年以上20年未滿者，給與40%，20年以上者，給與50%。三（以下略）。（第2項）依前項給與標準支領之月退養金與依法支領之月退休金、公保養老給付之每月優惠存款利息合計，超過同俸級現職法官每月俸給之98%者，減少其月退養金給與數額，使每月所得，不超過同俸級現職法官每月俸給之98%。（第3項）第2項退養金給與辦法由司法院會同考試院、行政院定之。（第4項、第5項均略）。」第101條：「自本法施行後，現行法律中有關法官、檢察官之相關規定，與本法牴觸者，不適用之。」第103條：「（第1項）本法施行細則由司法院會同行政院、考試院定之。（第2項）律師公會全國聯合會依本法授權訂定之辦法，其訂定、修正及廢止應經主管機關備查，並即送立法院。」
2.新退養辦法【104年04月27日發布，係依法官法第78條規定授權訂定之法規，該辦法自104年1月6日施行】第8條：「本辦法施行後，除施行前已支領或兼領月退養金者，仍適用原司法官退養金給與辦法規定外，均依本辦法規定辦理。」舊退養辦法【104年1月6日廢止，係依司法人員人事條例第41條規定授權訂定之法規】第2條：「（第1項）實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休，給與一次退休金或月退休金者，按一次退休金總額或月退休金數額，依下列標準另給與一次退養金或月退養金：一、未滿60歲者，給與5%百分之五。（以下略）。（第2項）依前項第3款給與標準支領之月退養金與依法支領之月退休金及公保養老給付之每月優惠存款利息合計，超過同等級現職法官每月俸給之98%者，減少其月退養金給與數額，使每月退休所得，不超過同等級現職法官每月俸給之98%。（第3項）第項年齡之計算，依戶籍之記載，並以銓敘機關核定退休生效日期為準。」
3.中央法規標準法第14條：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」第21條：「法規有左列情形之一者，廢止之：一、機關裁併，有關法規無保留之必要者。二、法規規定之事項已執行完畢，或因情勢變遷，無繼續施行之必要者。三、法規因有關法規之廢止或修正致失其依據，而無單獨施行之必要者。四、同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」參酌釋字第717號解釋理由書：「新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第620號解釋參照）。
此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用……」足見，除非有「新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期」而「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規」之情形外，新訂之法規（如新退養辦法自104年1月6日施行），原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係（於105年1月5日含以前自願退休生效，並擇領月退休金者），是謂禁止法律溯及既往原則。
4.原告於95年1月18日自願退休，擇領月退休金，被告依當時有效施行之舊退養辦法第2條第1項第1款規定，按其月退休金5%之標準，發給月退養金等情，乃兩造所不爭之事實。原告退休時，依當時司法人員人事條例第41條授權所訂定之舊退養辦法第2條第1項規定，係以實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休為給與1次退養金或月退養金者，為取得退養金債權之要件；按當時司法人員人事條例第41條、舊退養辦法第2條第1項所形成之構成要件事實於舊法規生效施行時已完全實現，自無釋字第620、717號解釋所稱「不真正溯及適用」之問題，故原告之退養金請求權，其債權發生之構成要件事實於原告退休生效時即已完成；至被告嗣後按各給付時點（104年1月16日、104年7月16日、105年1月16日）給與月退養金，係就已發生並確定範圍之退養金給付債權履行其給付義務，而非謂退養金請求權係於按各該給付時點履行給付時遞次發生。因此，100年7月6日公布之法官法第78條（依同法第103條規定自公布後3年6個月即104年1月6日施行）之規定既無規定就此應溯及既往適用，故對該法規生效前業已退休之原告自無適用之餘地。
5.至於舊退養辦法，經105年1月30日司法院院台人四字第1050002153號令、考試院考臺組貳二字第10500002962號令、行政院院授人給揆字第10500299972號令會同發布廢止；並自000年0月0日生效。實際上係貫徹中央法規標準法第21條第4款：「法規有左列情形之一者，廢止之：（略）四、同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」而給與實任法官退養金之緣由，乃因法官受憲法第81條終身職規定之保障，除自願退休外，不適用命令退休之規定，是為讓積勞不能勝任職務者，無後顧之憂，自願退休，始於退休金外，另增設退養金制度，而於78年12月22日司法人員人事條例第41條規定，實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休時，在退休金外，另加給退養金，業就退養金給與之對象明白規範，並就退養金給與之核給標準、經費來源、核發之程序等細節性、技術性事項，授權由司法院會同考試院、行政院以命令就退養金訂定相關辦法執行；亦即就此給付行政措施，授權基於其行政之積極性、公益性，並酌量當時之司法及國家經濟狀況，財政收支情形而為規劃，賦予其等整體性考量之自由形成空間，並無違反授權明確性原則。在舊退養辦法廢止生效前，當然是有效施行之法規範，原告於95年1月18日自願退休，擇領月退休金，被告依當時有效施行之舊退養辦法第2條第1項第1款規定，按其月退休金5%之標準，發給月退養金，當屬於法有據；自與舊退養辦法於104年1月6日廢止生效無涉，更不因舊退養辦法之廢止，而認為可以溯及推翻「95年1月18日原告退休時，按其月退休金5%之標準領取月退養金」之於法有據。
6.另關於所得替代率（Income replacement ratio），指退休後平均每月可支配金額與退休當時的每月薪資的比例。維持一定的所得替代率，則是退休後每月收入是否能維持生活水準之關鍵。當所得替代率越高，則退休後的生活水準也越高。所得替代率是否得於退休生效調高或調低，這涉及到整個社會變遷與政府財政等政策問題，在舊退養辦法第2條第2項「依前項第3款給與標準支領之月退養金與依法支領之月退休金及公保養老給付之每月優惠存款利息合計，超過同等級現職法官每月俸給之98%者，減少其月退養金給與數額，使每月退休所得，不超過同等級現職法官每月俸給之98%。」及法官法第78條第2項「依前項給與標準支領之月退養金與依法支領之月退休金、公保養老給付之每月優惠存款利息合計，超過同俸級現職法官每月俸給之98%者，減少其月退養金給與數額，使每月所得，不超過同俸級現職法官每月俸給之98%。」均有上限規定（只是性質上前者為法規命令，後者為法規而已），足見前後規範本旨已讓規範對象有所知悉，此與本案爭點新舊法規適用之選擇完全不同，自無由類比。
7.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 林淑盈