臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1319號106年11月30日辯論終結原 告 薛理松被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）訴訟代理人 李恩宇上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國105年6月30日院臺訴字第1050165723號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告業經合法通知，惟其未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告係大陸地區人民，與訴外人蔡美玲在大陸地區結婚，民國104年12月25日申請來臺團聚，被告以原告前於97年8月29日陪同父親薛經雲來臺探病，停留效期至97年9月29日止，惟未依限離境，在臺從事與許可目的不符之工作並領有報酬，於104年6月16日始至內政部移民署北區事務大隊新北市專勤隊（下稱新北市專勤隊）到案，並於104年7月17日自行出境，在臺逾期停留6年8個月又18天，乃依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第12條第1項第5款及第14條第1項第1款、第2款規定，以105年1 月21日內授移北新服萍字第1050960567號處分書（下稱原處分），不予許可原告申請來臺團聚，不予許可申請進入臺灣地區期間，自出境之日（104年7月17日）起算8年。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）被告稱原告逾期停留期間從事與許可目的不符之工作且領有報酬云云，試問原告何時在何地工作？做什麼工作？向誰領工資？「人、事、時、地、物」未確切詳細調查，僅憑個人認知遽然判定，顯有可議之處。原告為大陸地區人民，學歷僅國小一年級即中輟學業，既不識繁體字亦不甚聽得懂國語（原告為福建人），於當時作筆錄時，因承辦人員之誤導不明其意，所作之陳述非原告之本意，，無法辨別筆錄內容是否真實，而係應要求而簽名，筆錄之制作顯有瑕疵，與原告本意及事實不符，被告執此有瑕疵之筆錄，逕行片面認定原告有工作領有報酬，而累計加罰，實有不當之處。（二）被告固以進入許可辦法第14條第1項第1、2款規定不予許可原告來臺團聚5年及3年合併，然依同辦法第14條第2項既明定：「有前項第1款情形之大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，其在臺灣地區未育有已設有戶籍之未成年親生子女者，不予許可期間得減為2分之1。」依法對此有利於原告之情形，被告應一併注意，並作為裁量時之基準，卻未注意適用上開規定予以酌減2分之1，其所為處分即有裁量濫用之違誤。（三）大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則（下稱處理原則）為被告內部行政規則，未經法律授權訂定，本不得對外拘束人民，其中第2點第1款、但書規定增加有臺灣地區人民之配偶，必須有「懷孕或有特殊情形」之要件，始得減少不予許可入境期間；第2點第9款第2目規定則增加違反前目規定（從事工作）領有報酬，不予許可期間酌加1年，最高5年為限之限制，為進入許可辦法第14條第2項規定所無，臺灣地區與大陸地區人民關係條例第18條亦無此項授權，故原處分已有違反法律保留原則及行政程序法第4條規定。（四）原告雖在臺逾期停留6年8個月又18天，但係自動前往新北市專勤隊投案，並自行買機票出境返回大陸，在臺停留期間素行良好未犯任何刑事案件及不正當行為，如科以不予許可入境年限之限制，依處理原則第2點第4目逾期3年以上，5年不予許可進入台灣地區，應即已達其行政目的，然被告未審酌及此，即科以高達8年不予許可入境之限制，欠缺必要性，亦不符合比例原則；且退步言，原告逾期居留期間，縱有從事與許可目的不符之活動或工作（尚無證據證明），也係包含於逾期居留行為內，僅應論以一個行為，一行為違反數個行政法之義務規定，處罰種類相同，如從一重處罰，已足以達成行政目的者，不得重覆裁罰。而被告就原告逾期居留已科以較重處罰5年不得入境，已達行政目的，故不應再重覆加罰逾期居留期間從事工作之不予許可年限3年（加罰3年也逾規定之1年年限，亦違反比例原則）。（五）原告自97年9月29日未依期限離境，即屬逾期居留，處罰之行為時即為97年9月30日，依當時內政部以98年7 月3 日台內移字第0980958856號令訂定「大陸地區人民申請進入臺灣地區案件經不予許可撤銷或廢止許可不予許可其申請期間處理原則」之內容，尚無現今修正後處理原則第2點第9目因從事與許可目的不符之活動或工作領有報酬者不予許可期間得酌加1年之規定。被告未依從新從輕原則，適用行為時有利於原告之處理原則，反而適用103年6月30日新修正不利於原告之處理原則第2點第9款規定，將原裁量年限5年，累加3年至8年，顯有適用法規錯誤。（六）綜上所陳，原處分適用法規錯誤，行使裁量權亦有濫用、違反比例原則之處，自應予以撤銷，另為適當之處分，酌減不予許可來台之年限，俾使原告夫婦早日團聚，回復正常家庭生活等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）進入許可辦法係依臺灣地區人民與大陸地區人民關係條例第10條第3項及第16條第1項之規定授權訂定，且進入許可辦法第14條第2項明訂，大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，其在臺未育有已設有戶籍之未成年親生子女者，不予許可期間「得」減為2分之1，條文保留行政裁量空間；又被告機關基於平等原則，為執行進入許可辦法第14條第1項及第2項規定，統一認定基準，訂定處理原則，其中對於逾期停留或從事與許可目的不符之活動或工作者之管制入境期間酌減或酌增，明訂構成要件（如：為臺灣地區人民之配偶並有懷孕或有特殊情形、非法打工領有報酬等），並無牴觸法律保留原則。（二）進入許可辦法第14條第1項第1款明訂，對於在臺逾期停留逾3年者，其不予許可期間為5年至10年，而處理原則第2點第1款對於前揭對象，其不予許可期間為5年，為進入許可辦法所訂之裁量範圍中對人民侵害最低之管制年限，原告逾期停留逾6年，被告管制5年，難謂有違比例原則。另查原告在臺灣地區未育有已設有戶籍之未成年親生子女，亦無特殊情形，不符不予許可期間減半之要件。再依104年6月16日新北市專勤隊詢問筆錄，原告自承於在臺逾期停留期間從事與許可目的不符之工作，不予許可期間為2年，又原告亦自承從事該工作領有報酬，不予許可期間酌加1年，管制期為3年。逾期停留及非法工作為兩行為，被告依規定管制8年並無違誤。又原告主張其自行到案、自行出境應可酌減管制年限，惟處理原則並無上開情形可酌減管制年限之規定，故被告基於依法行政對原告管制8年，並非未審酌對原告有利之部分。（三）本件行為終了時即原告逾期停留之時，應適用當時法規，而非適用原告開始逾期停留時之規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條規定：「（第1項）大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。（第2項）經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。（第3項）前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」第18條第1項第2、3款規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，或限令其於十日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出境：……二、經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、廢止停留、居留、定居許可。三、從事與許可目的不符之活動或工作。……。」依前開授權訂定之進入許可辦法第1條規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第10條第3項及第16條第1項規定訂定之。」第12條第1項第5款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：……五、曾有本條例第18條第1項各款情形之一。……。」第14條規定：「（第1項）大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：一、有本條例第18條第1項第2款情形，……逾期3年以上者，其不予許可期間為5年至10年。二、有……本條例第18條第1項第3款、第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年。……。（第2項）有前項第1款情形之大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，其在臺灣地區未育有已設有戶籍之未成年親生子女者，不予許可期間得減為2分之1；其在臺灣地區育有已設有戶籍之未成年親生子女或離婚仍行使、負擔對於該子女之權利義務者，其不予許可期間，得不予管制。……。」進入許可辦法明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與85年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」無違，與憲法第23條之規定亦無牴觸，司法院釋字第497 號著有明文。又內政部為執行進入許可辦法第14條第1項及第2項規定，統一認定基準，而定有「大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則」，該行政規則係內政部本於職權，依其行政目的，將不許可申請進入臺灣地區之期間，依其情節作不同規定，顧及法律適用的一致性，乃訂定處理原則作為行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。而依處理原則第2點規定，「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起算；未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：（一）經許可入境，已逾停留、居留期限，……逾期3年以上，5年不予許可其申請進入臺灣地區。但為臺灣地區人民之配偶，因懷孕或有特殊情形，不予許可期間減為2分之1；其在臺灣地區育有已設有戶籍之未成年親生子女或離婚仍行使、負擔對於該子女之權利義務者，其不予許可期間，不予管制。……。（九）從事與許可目的不符之活動或工作，依下列各目規定：1.從事與許可目的不符之活動或工作，2年不予許可其申請進入臺灣地區；……。2.違反前目之規定且領有報酬者，不予許可期間得酌加1年，最高以5年為限。……。」
（二）本件被告以原處分不予許可原告申請來臺團聚，不予許可申請進入臺灣地區期間自104年7月17日出境之日起算8年，係以原告因逾期停留逾6年，不予許可期間為5年；另原告在臺逾期停留期間從事與許可目的不符之工作，其不予許可期間為2年；再因原告從事該工作領有報酬，不予許可期間酌加1年，遂管制8年等情，為其論據。經查，就原告在臺逾期停留逾6年部分，進入許可辦法規定逾3年以上者，其不予許可期間為5年至10年，被告依處理原則之規定，就此部分不予許可期間為5年，已屬最低期間之管制，自無違比例原則可言。另進入許可辦法第14條第2項係規定大陸地區人民為臺灣地區人民之配偶，其在臺灣地區未育有已設有戶籍之未成年親生子女者，不予許可期間「得」減為2分之1，既僅係得減而非應減，被告審酌後未依此規定予以減輕不予許可之期間，亦難逕認有何裁量濫用之違法情事。又原告自97年9月29日未依期限離境，逾期停留至104年7月17日始出境，被告適用103年6月30日修正之處理原則，亦無違誤。是原告主張被告違反比例原則、裁量濫用；及未依修正前有利於原告之處理原則，適用法規錯誤云云，均非可採。
（三）惟就原告在臺逾期停留期間從事與許可目的不符之工作，並領有報酬，其不予許可期間3年部分，被告係以104年6月16日原告在新北市專勤隊之詢問筆錄（見原處分卷第6頁）為依據。按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第36條、第43條定有明文。查上開筆錄僅記載原告表示逾期停留期間在新北市板橋撿破爛為生，一天可以賺3百元等語，原告並未陳述其係受他人僱用從事上開工作並領有該勞務報酬；就原告受僱何人、何時、何處、如何領取報酬等相關事實，亦付之闕如。詢問人雖復以「僱用你撿回收的老闆姓名年籍資料為何？聯絡方式為何？」詢問原告，然原告亦僅表示「我不知道老闆姓名年籍資料聯絡方式。我就是撿回收物」。則依上開筆錄記載，原告所自承之事實，是否該當於「從事與許可目的不符之活動或工作並領有報酬」，實非無疑。被告未依職權予以詳查，即逕以該筆錄認定原告有從事與許可目的不符之工作，並領有報酬，其不予許可期間為3年，洵有違行政程序法第36條、第43條之規定。又縱認原告所自承之撿破爛為生，一天可以賺3百元等情，與其受許可來臺之目的為探病一節不符，而有被告所指「從事與許可目的不符之活動或工作」。然所謂不得「從事與許可目的不符之活動或工作」，當係對大陸地區人民於許可入臺期間之行為規範，亦即受許可入臺之大陸地區人民，應遵循「許可期間」及「許可目的」之規定，在許可停留期間內，不得有從事與許可目的不符之活動或工作；至於許可期限屆至後之逾期停留期間，已非合法停留，違法之逾期停留期間，自無「許可目的」之可言。換言之，經許可入臺之大陸地區人民，倘係於許可停留期間屆至後，未依限離境，而有逾期停留並於該段期間內從事與原入臺目的不符之活動或工作，除得依違反「經許可入境，已逾停留、居留期限」之規定，而以不予許可申請入臺期間加以管制外，尚無另依「從事與許可目的不符之活動或工作」之規定加以管制之餘地。準此，本件依上開詢問筆錄觀之，並無從證明原告係於「許可期間」內從事所稱撿破爛之工作。是被告據以原告從事與許可目的不符之工作，並領有報酬，其不予許可期間3年等情，亦有違誤而難以憑採。
五、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
書記官 樓琬蓉