臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1323號106年3月9日辯論終結原 告 陞隆開發有限公司代 表 人 黃燕玉（董事）住同上訴訟代理人 郭緯中 律師
林敬倫 律師古健琳 律師被 告 新北市政府經濟發展局代 表 人 施威全（局長）住同上訴訟代理人 吳秀珠
周佩璇周俊良上列當事人間有關工廠登記事務事件，原告不服新北市政府中華民國105年8月18日案號0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國98年12月14日向改制前臺北縣政府（以下均以新北市政府稱之）申請預拌混凝土廠工廠登記，廠址位於新北市○○區○○○路○○○巷○號○樓（地號○○○區○○段○○○小段00地號，下稱系爭土地），經新北市政府於98年12月25日、31日現場勘查，因現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未安裝完妥，不符工廠管理輔導法第10條規定，新北市政府乃以99年1月5日北府經登字第0993130018號函（下稱新北市政府99年1月5日函）復：「……經審核勘查結果不合規定事項，請改善補正完妥後再申請，原件發還。……說明：……二、……所請歉難同意……。」嗣「臺北縣政府辦理非都市土地丁種建築用地容許作工業設施使用之低污染事業認定作業要點」於99年2月10日發布施行（因臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，前開作業要點隨即於100年3月3日廢止，並於同日發布施行「新北市政府辦理非都市土地丁種建築用地容許作工業設施使用之低污染事業認定作業要點」，條款內容均相同，以下乃簡稱系爭作業要點），其中第2點第16款已明文非都市土地一般農業區之丁種建築用地禁止預拌混凝土廠之設置。其後，原告於101年8月20日再次申請，旋於101年8月31日以撤件申請書撤回該申請案，經被告以101年9月3日新北經登字第1015151577號函同意在案。原告復於103年8月22日再向被告申請預拌混凝土廠之工廠登記，惟因其廠址坐落之系爭土地係非都市土地一般農業區之丁種建築用地，而原告申請從事之預拌混凝土廠屬系爭作業要點第2點第16款規定之禁止設置事業，未符合行為時非都市土地使用管制規則（下稱系爭管制規則）第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可細目規定，經被告以103年8月29日北經登字第1035264901號函（下稱前處分）否准原告之申請，原告不服，提起訴願，被告認為本件有關非都市土地使用適用規定尚有疑義，爰以103年9月25日北經登字第1035265288號函（下稱被告103年9月25日函）撤銷前處分，嗣經被告重新審查後，認本案不符系爭管制規則及建築法相關規定，以105年3月29日新北經登字第1055264152號函（下稱原處分）否准原告工廠登記申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告擬於系爭土地開設預拌混凝土廠，遂於96年購入土地、廠地及機器設備，嗣取得新北市政府環境保護局固定污染源設置許可證、水污染防治措施計畫許可後，即於98年12月14日向新北市政府申請工廠登記，惟因新北市政府以現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未完成裝妥，不符工廠管理輔導法第10條之規定為由，以99年1 月5日函發還申請文件並指示補正後再行送件辦理。原告補正相關缺失，復於101 年8 月20日再行補正申請時，被告知丁種建築用地已禁止設置預拌混凝土廠，原告之申請與現行規定未合，原告自行撤件後與被告協商未果，遂另於10
3 年8 月22日補行申請，仍經被告以系爭作業要點第2 點之規定駁回原告之申請。
（二）內政部依區域計畫法第15條第1 項授權訂定系爭管制規則，惟系爭管制規則第6 條第5 項又再授權由目的事業主管機關訂定審查作業要點，則系爭作業要點在層層授權下，僅以自治規則形式作為限制人民權利義務之基礎，是否違反授權明確原則及法律保留原則，尚非無疑。況且，系爭作業要點原於99年2 月10日即發布施行，則被告於原告98年12月申請時即已知悉日後丁種建築用地無法設置預拌混凝土廠，卻未告知而未給予適當指示，罔顧人民正當合法之信賴，有違行政程序法第8 條、第9 條等規定。
（三）再者，新北市政府99年1 月5 日函雖有教示規定，然該函主旨係指示原告補正如說明事項，並未有駁回申請之用語，核其法律性質係觀念通知，縱有教示記載亦難認係屬行政處分。是以，本件申請案自98年12月14日申請迄今，仍繫屬於新北市政府無疑，原告就相關事項補正完成後，自得依當時之舊法規請求設立登記。易言之，原告依新北市政府99年1 月5 日函之要求進行補正，投入高額成本進行相關設施之運載及設置，亦即申請設廠之動作實質並未中斷，因此，被告就原告103 年8 月22日之申請，即應適用舊法規為宜。又縱認前案申請已遭駁回，然本件除有信賴基礎外，原告客觀上積極設置預拌混凝土廠，亦有信賴表現，故被告就原告後續之申請案，即應予以協助並核准之，而非驟然以系爭作業要點駁回原告之申請等情。並請求判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應作成准予原告於系爭土地申請設立預拌混凝土廠工廠登記之處分。
三、被告抗辯略以：
（一）原告98年12月14日之申請案經被告於98年12月25日、31日現場勘查，因現場主要生產設備尚未安裝完竣，不符工廠管理輔導法及同法施行細則規定，經新北市政府以99年1月5 日函予以否准在案。上開函文雖於主旨載有補正之用詞，然其說明段已敘明所請歉難同意，並加註行政處分必要之救濟教示條款規定，實已明確表明否准之意旨。是以，新北市政府99年1 月5 日函確屬否准原告98年12月14日申請之行政處分。
（二）系爭作業要點係於新北市政府99年1 月5 日函否准原告申請後之99年2 月10日發布施行，且該要點為通案性質，被告無法逐一清查所有土地或申請案，故未給予原告適當指示。嗣新北市政府於100 年3 月3 日重新發布審查作業要點，，則原告於103 年8 月22日向被告申請擬於非都市土地（一般農業區丁種建築用地）從事預拌混凝土廠登記，自應適用行為時之系爭作業要點，且系爭作業要點係依系爭管制規則第6 條第5 項規定為審理丁種建築用地工業設施設置附帶條件而訂定，而該條規定本已禁止預拌混凝土廠設置，故無法規變更情形，亦無原告所稱善意無過失相信舊有法規之信賴基礎存在，更難謂有信賴保護原則之適用。又原告申設廠址建物領有70使字第2218號使用執照，用途為「廠房、倉庫、風乾室」，然原告申請為司機休息室、辦公室等工廠附屬設施，係屬不同類不同組之使用，應辦理使用執照變更，且相關機臺、存放塔等亦涉建（雜）照申領，未符建築法相關規定，被告依工廠管理輔導法第15條規定以原處分駁回原告所請，認事用法，尚無違誤等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有訴願決定、原處分、前處分、被告103 年9 月25日函、新北市政府99年1 月5 日函、原告103 年8 月22日申請書及委託書、系爭土地登記謄本、系爭土地上建物之查詢資料、原告98年12月14日申請書、被告101 年9 月3 日新北經登字第1015151577號函、原告101 年8 月31日撤件申請書、原告101 年8 月20日申請書在卷可稽（參卷外答辯狀所附證物〈可閱覽〉第
2 至10頁、第11至12頁、第15至16頁、第17至18頁、訴願卷第16頁、第89至91頁、第96至97頁、第98頁、第192 頁、本院卷第68頁、第69頁、第70頁），堪信為真實。是以，兩造之爭點為（一）系爭作業要點有無違反授權明確性、法律保留原則？（二）新北市政府99年1 月5 日函是否為否准原告申請工廠登記之行政處分？（三）被告依工廠管理輔導法第15條規定以原處分駁回原告103 年8 月22日預拌混凝土廠工廠登記之申請，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製造、加工。」「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：……二、違反土地使用管制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途。……」工廠管理輔導法第10條第1 項本文、第15條第1 項第2 款、第3 款分別定有明文。又同法施行細則第4 條規定：「本法第十條第一項所稱設廠完成，指工廠主要生產設備安裝完竣，得從事物品製造、加工業務者。」
（二）次按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣( 市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部遂依前開授權訂定有系爭管制規則及相關子規範，作為非都市土地使用實施管制之依據。又系爭管制規則第6 條第3 項前段、第5 項規定：「（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。……（第5 項）目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」而第6 條附表一即「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，其中使用地類別關於「四、丁種建築用地」之「容許使用項目（一）工業設施」部分，其「許可使用細目1.廠房或相關生產設施」之附帶條件二乃載明：「特定農業區、一般農業區及鄉村區除既有工廠及相關生產設施外，限於經直轄市或縣（市）政府認定之低污染事業使用，其依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應檢附直轄市或縣（市）政府核發之低污染事業文件。」又依系爭管制規則第6 條第5 項授權訂定之系爭作業要點第2 點第16款則規定：「下列事業之廠房或相關生產設施禁止設置：……（十六）碎解洗選廠、水泥廠、預拌混凝土廠及瀝青混凝土廠。」據此，系爭管制規則屬管制性質，其適用在於實現管制目的。因此，依管制規則為土地使用分區變更，或使用地變更編定，及與非都市土地使用管制有關之申請，均應依申請時有效之規範，作為辦理之依據，方能達成管制之目的，而與區域計畫法對非都市土地為管制之立法意旨相符。至於系爭作業要點第2 點列載16款之廠房及生產設施認定為非低污染事業禁止設置，核與系爭管制規則第6 條第5 項規定之意旨相符，亦未逾該規定之授權範圍。是以，無論係系爭管制規則或系爭作業要點，均無違反授權明確原則及法律保留原則。
（三）經查，原告於103年8月22日向被告申請預拌混凝土廠工廠登記，其申設廠址位屬非都市土地一般農業區之丁種建築用地，有系爭土地登記謄本可稽（參訴願卷第96頁），依系爭作業要點第2點第16款規定，系爭土地禁止設置預拌混凝土廠。揆諸上揭工廠管理輔導法第15條第1項第2款規定，被告以原處分否准原告之申請，洵屬有據。
（四）原告雖稱：新北市政府99年1 月5 日函並無駁回之意旨，核其法律性質係觀念通知，故原告98年12月14日之申請案仍繫屬新北市政府無疑，原告就相關事項補正完成後，自得依舊法規請求設立登記。又原告依新北市政府99年1 月
5 日函之要求進行補正，業已投入高額成本進行相關設施之運載及設置，因此，被告就原告103 年8 月22日之申請即應適用99年2 月10日系爭作業要點頒布前之舊法規為宜等語。惟查，新北市政府99年1 月5 日函主旨係記載：「貴公司申請工廠登記一案，經審核勘查結果不合規定事項（如說明二），請改善補正完妥後再申請，原件發還，俟補正後檢同本文再送本府辦理……。」，並於說明記載：「二、貴公司申請工廠登記案件，經98年12月25日及31日本府派員現場勘查，現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未完成裝妥，與『工廠管理輔導法』第十條及其施行細則第五條（按100 年2 月9 日修正移列為第4 條）所稱『設廠完成』規定不符，故所請歉難同意，隨函檢還貴公司之申請書及郵政匯票7 仟元1 紙。三、……對本處分不服者，……提起訴願。」（參本院卷第32頁）由此可知，新北市政府99年1 月5 日函主旨雖載有補正之用詞，然新北市政府已於上開函文主旨表明「請改善補正完妥後再申請，原件發還」，且於說明部分亦載明「所請歉難同意」，並發還原告相關申請文件及郵政匯票，復於說明三明確載明行政處分必要加註之救濟教示條款，足見該函文已明確表明否准原告98年12月14日申請之意旨。又如前所述，系爭管制規則屬管制性質，其適用在於實現管制目的。因此，依管制規則所為與非都市土地使用管制有關之申請，均應依申請時有效之規範，作為辦理之依據，方能達成管制之目的，尚難僅因原告有信賴舊法規之表現，即得主張系爭申請案件應適用系爭作業要點頒布前之舊法規。因此，原告既於103 年8 月22日方申請本件工廠登記，自應適用申請時相關法規，即100 年3 月3 日發布生效之系爭作業要點之規定，是原告主張應適用99年2 月10日系爭作業要點發布生效前之舊法規云云，即非可採。
（五）原告另稱：系爭作業要點於99年2 月10日發布施行，則被告於原告98年12月申請時即已知悉日後丁種建築用地無法設置預拌混凝土廠，卻未告知而未給予適當指示，罔顧人民正當合法之信賴，有違行政程序法第8 條、第9 條之規定等語。惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第8 條、第9 條固有明文。然按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」亦為中央法規標準法第18條所明定。揆其立法意旨，係以各機關受理人民申請許可案件時，如在處理程序終結前，據以准許之實體法規有所變更時，應依一般原則適用新頒布之法規繼續處理；惟當事人既在舊法有效期間提出申請，只因審查費時，或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允，爰制定之。反之，倘各機關受理人民申請許可案件時，新法規已經頒布，縱人民申請許可前之事前準備，係在新法規頒布之前，惟人民申請許可既在新法規頒布之後，自無從再適用舊法規。況按「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。」（司法院釋字第525 號解釋理由書參照）查原告原係於98年12月14日申請預拌混凝土廠工廠登記，因現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未安裝完妥，不符工廠管理輔導法第10條規定，經新北市政府以99年1 月5 日函否准，嗣系爭作業要點隨即於99年2 月10日公布施行，原告自此之後即無再信賴系爭作業要點99年2 月10日公布施行前之舊法規之基礎。原告固於103 年8 月22日向被告再為本件申請，惟此與系爭作點要點發布施行日已相距4 年餘，在此
4 年餘期間，原告既無再信賴系爭作業要點99年2 月10日發布施行前之舊法規之基礎，自無可能有何信賴表現。揆諸前揭說明，難謂原告有何信賴之行為致有信賴利益可言。又被告於99年1 月5 日否准原告之申請時，系業作業要點尚未公布，被告自難為任何行政指導，則原告於4 年後再為本件申請，被告以原告所申請之工廠登記屬於系作業要點第2 點第16款禁止設置之廠房，不符工廠管理輔導法第15條第1 項第2 款之規定，而否准原告之申請，難謂有何違反行政程序法第9 條之規定。是以，原告主張原處分違反行政程序法第8 條、第9 條之規定云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告主張均非可採。從而，被告依工廠管理輔導法第15條第1 項第2 款之規定否准原告之申請，認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 劉穎怡法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 10 日
書記官 張正清