臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1326號106年2月15日辯論終結原 告 吳家登
林莉英共 同訴訟代理人 李麗君 律師被 告 法務部行政執行署桃園分署代 表 人 劉邦繡（分署長）住同上訴訟代理人 鄧順生上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服法務部中華民國105年8月4日法訴字第10513503040號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：移送機關財政部臺北國稅局（下稱移送機關）以義務人即被繼承人楊枝梅之遺產管理人財政部國有財產署北區分署滯納遺產稅，於民國103年7月間移送被告執行。被告就被繼承人楊枝梅所有桃園市○○區○○○段○○○○○號、桃園市○○區○○段000、000（下稱系爭土地）、000、000、
000、000、000地號等8筆土地應有部分（以下合稱系爭8筆不動產）辦理查封，並於103年11月7日函請遠現不動產估價師事務所（下稱遠現事務所）鑑價，遠現事務所於104年1月27日將系爭不動產之估價報告書函送被告，經被告通知移送機關、債權人及義務人於104年5月21日下午2時向被告表示意見，渠等屆期均未到場表示意見，嗣被告以104年7月1日桃執己103年遺稅執特專字第00057329號公告（下稱系爭公告），定於104年8月12日下午3時30分將系爭8筆不動產之各筆土地分第1標至第8標拍賣，各標拍賣最低價額依序為新臺幣（下同）3,000萬元、5,000萬元、2,400萬元、500萬元、500萬元、660萬元、360萬元、300萬元。拍賣當日，系爭土地權利範圍42分之9即第3標（下稱系爭拍賣標的），僅有原告共同投標（吳家登投標應買420分之88、林莉英投標應買420分之2），被告以原告共同就系爭拍賣標的所出價額5,608萬元為最高，且已逾拍賣最低價額，當場宣布由原告得標。嗣義務人於104年8月13日聲明異議，認系爭拍賣標的之拍賣最低價額記載為2,400萬元，遠低於遠現事務所之鑑估價值即2億3,040萬4,800元，被告核定之拍賣最低價額有計算上之瑕疵，被告即以104年8月13日桃執己103年遺稅執特專字第00057329號函（下稱原處分）撤銷系爭不動產之拍賣程序（含拍定）；另以104年8月18日桃執己103年遺稅執特專字第00057329號函（下稱原處分補充函）略以：系爭拍賣通知漏未送達部分共有人，其送達程序並非適法等語。原告不服，聲明異議，經法務部行政執行署以104年度署聲議字第144號決定書（下稱異議決定）駁回，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：(一)鑑價結果僅供核定底價之參考，並非唯
一、絕對標準，不能僅以底價低於鑑價，即認核定底價過低，應參諸個案實際拍賣情形認定，原處分以底價核定低於鑑估價額作為認定計算錯誤之理由，自有違誤。縱原處分所稱有計算錯誤為真，惟依行政執行法第26條規定，行政執行準用強制執行法；而強制執行法上之拍賣，應解釋為買賣之一種，即拍定人為買受人，而以拍賣機關代替債務人立於出賣人之地位，因此強制執行法以投標方法拍賣，所為標賣之真意，係要約之引誘，應買人之投標，始為要約，執行法院拍定之意思表示即為承諾。是以，被告核定底價僅係限制最低出價，並非買賣契約成交金額，計算上縱有錯誤，僅為要約引誘之錯誤，並非要約或承諾之意思表示錯誤，不構成契約內容，自對買賣契約不生影響，債務人亦不因此受有損害，殊無撤銷拍定之理。且系爭土地僅原告出價投標，並無眾人參與投標，競相搶標之情形，顯見底價並無異常偏低之情。債務人於鑑價後、核定底價後，均受通知可表示意見，對鑑價結果與底價存有落差，知之甚詳，卻遲未據以聲明異議，債務人顯可歸責。而原告對於被告所謂之計算錯誤無可歸責，一旦撤銷拍定程序，原告將受有違約金之鉅額損害及預期利益。衡諸上情，不予撤銷拍定程序，對債務人、債權人及拍定人三方最為有利，原處分有違比例原則。(二)本件拍賣當日，僅系爭土地即第3標拍定，其餘7標均流標，則本件已確定不可能發生因前順序各標（即第1標、第2標）拍賣價金已足清償而撤銷後標拍定之情形。又被告以假設情形稱核定底價致債務人受有損害云云，惟債務人究竟有何損害、具體數額為何，被告皆無法舉證以實其說。況本件倘第2次減價拍賣仍未拍定，債權人仍得依強制執行法第95條第2項特別變賣程序中可聲請另行估價拍賣，並非最低必以1億2,288萬元為底價；且債權人於未受清償前，得一再移送開啟執行程序，直至拍定而受償為止，故系爭土地究竟最終以何價格拍定，尚未可知。被告所稱僅能以1億2,288萬元為底價拍賣系爭土地，未拍定即應將系爭土地返還債務人云云，顯不足採。(三)被告又稱本件核定底價違反法務部行政執行署各分署核定不動產之最低拍賣價額應行注意事項（下稱核定拍賣最低價額注意事項）第4點、第15點規定，構成裁量瑕疵應予撤銷云云。惟該注意事項第4點所謂「核定底價應儘量與市價相當」，並非謂與鑑價相當；又第15點僅屬訓示規定，並無違反便得撤銷之法效果。(四)本件共有人楊欣儀、楊欣澄、楊瑞玉等3人雖戶籍上註記「遷出國外」，惟並無任何事證可證渠等有廢止國內住所之意，況其中對楊瑞玉送達之拍賣通知，尚有其受僱人代為受領，故被告向渠等本國戶籍地送達，並無不合。原處分補充函以同次拍賣之第2標未合法送達於共有人之瑕疵為由，撤銷系爭土地拍定程序之理由，顯有違誤。又本件縱有未合法通知共有人之瑕疵，亦僅需補行通知共有人是否優先承購，程序即為適法而治癒該瑕疵，原處分撤銷拍定，洵屬無據等語。並聲明：訴願決定、異議決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：(一)按拍賣不動產核定底價之目的，在於限制應買人之「最低出價」，以免「賤賣」債務人不動產，損害其權益，而執行機關對於不動產拍賣底價之核定，依強制執行法第80條規定，固有裁量權，惟並非可以恣意為之，仍須受誠信原則、平等原則及比例原則等一般法律原則之規範，且不得逾越授權之目的及範圍，否則即構成裁量瑕疵而得撤銷。查鑑定人遠現事務所檢送之不動產估價報告書，記載系爭土地之鑑估價值為2億3,040萬4,800元，詎被告無正當理由，竟將底價定為2,400萬元，二者相差近10倍；且參考本案其他7宗不動產，渠等拍賣底價均略高於鑑估價值，可知系爭土地所核定之底價確有計算時少一位數，誤定為2,400萬元之錯誤，違反核定拍賣最低價額注意事項第4點及第15點規定，構成裁量瑕疵，應予撤銷。況於拍賣程序終結前，如有強制執行法第12條所定之事由，義務人自得依該條規定聲明異議，執行機關亦得於拍賣程序終結前（於本案即核發權利移轉證書前），依職權撤銷有瑕疵之拍賣程序。再者，被告如未核定底價錯誤，將系爭土地第1拍之底價定為2億4,000萬元，縱使未拍定，經第3次減價拍賣，其底價仍有約1億2,288萬元，如最後無人應買，即應將系爭土地返還義務人，益證如不撤銷系爭拍賣，對義務人之權益損害甚鉅。(二)次按共有物應有部分第1次拍賣，倘執行法院能通知而未踐行通知他共有人者，違反強制執行法第102條第1項及辦理強制執行事件應行注意事項（下稱強制執行應行注意事項）第58點規定，當事人及他共有人得於強制執行程序終結前聲明異議。查本件104年8月12日開標當天，義務人之遺產管理人未到場，依系爭拍賣公告附表1備記2之記載，本件應依序開標，就編號2之土地，原共有人鄭省三已於104年6月7日死亡，系爭拍賣通知卻仍以鄭省三為應受送達人，並向其原戶籍地寄送，而未送達其繼承人謝玉秀、鄭豊霖、鄭佳茹及鄭鳳茹等4人（均設籍在國內），顯然違反土地法第34條之1執行要點第7點第6款之規定。編號2土地共有人楊欣儀、楊欣澄及編號3共有人楊瑞玉之戶籍，均在送達系爭拍賣通知前皆已遭註記「遷出國外」，均未曾向被告陳報送達地址，依行政程序法第72條第1項、第86條第1項規定，被告原應查明其國外住居所後，囑託該國管轄機關或駐在該國之中華民國使領館或其他機構、團體為送達，不得未經調查即認定「無法通知」，故被告仍向其戶籍地送達，亦非適法。(三)查系爭土地於拍定時，執行人員已當面告知將詢問系爭土地之共有人是否以同一條件優先承買，若經通知全體共有人行使優先承買權之結果，原告當初之投標是否有效、原告吳家登究能以共有人之身分應買系爭土地多少持分，皆尚未確定，當無信賴保護原則之適用，其與第三人黃俊騰因於104年8月12日簽訂「土地預訂購買切結書」，而須依該切結書第5條所負賠償責任，亦與被告撤銷拍賣之原處分無因果關係等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有移送書、移送資料及債務人清單、遺產稅核定通知書、被告103年11月7日函、不動產估價報告書、被告104年5月6日通知、104年5月21日執行筆錄、104年6月24日定拍進行單、104年8月12日執行筆錄、投標書、原處分及訴願決定附卷可稽（見執行卷第1至6、74、182至184、192、291至292、298至299、342頁、本院卷第27至28、41至45頁），堪認為真正。可知系爭土地之鑑定價格為2億3,040萬4,800元，被告公告之最低價額則為2,400萬元，遠低於上開鑑估價格，被告以其核定之拍賣最低價額有計算上之瑕疵，以原處分撤銷系爭不動產之拍賣程序（含拍定），是否違法，為本件審究之重點。
五、本院之判斷：
(一)按行政執行係行政機關對於不履行公法上義務之人，採取強制之方法促使其履行，或達與履行義務相同之事實狀態，以實現行政目的之行為。依行政執行法第4條第1項但書規定：「公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」本件移送機關以義務人即被繼承人楊枝梅之遺產管理人財政部國有財產署北區分署滯納遺產稅，於103年7月間移送被告執行，自有所據。又按行政執行法第26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」關於金錢請求權之執行，原則上須經查封、換價、分配等程序，其中鑑價、核定底價，涉及將來分配金額之多寡，為換價階段之重要步驟。對此，強制執行法第80條規定：「拍賣不動產，執行法院應命鑑定人就該不動產估定價格，經核定後，為拍賣最低價額。」第81條第1項、第2項第3款規定：「（第1項）拍賣不動產，應由執行法院先期公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：……三、拍賣最低價額。」又按「核定拍賣最低價額應儘量與市價相當，且於核定前應使債權人、債務人就鑑定價格表示意見，俾作為核定拍賣最低價額之參考。」「不動產價值之鑑定，除有特殊情形外，應囑託不動產估價師或建築師為之。」「不動產如確因地區日趨繁榮、商業日趨興盛，或存有其他無形之價值，而鑑定人未將之估定在內者，執行法官核定拍賣最低價額時，得酌量提高。必要時並宜赴現場勘驗，瞭解不動產內部裝璜設備及環境四周，以為核定拍賣最低價額之參考，避免不當提高或壓低拍賣最低價額。」強制執行應行注意事項第42點第5款、第6款、第7款分別定有明。另「核定底價應儘量與市價相當，且於核定前應通知債權人（移送機關等）、義務人就鑑定價格表示意見，俾作為核定底價之參考。」「行政執行處核定之底價不宜低於估定價格。」核定拍賣最低價額注意事項第4點、第5點亦有明文。
又按執行機關拍賣不動產，拍定後尚未核發權利移轉證書前，發現拍賣公告應記載事項有誤，拍賣程序顯有瑕疵，依職權撤銷該次拍賣程序，當事人或利害關係人如有不服，應向執行機關聲明異議（臺灣高等法院暨所屬法院93年法律座談會民事執行類提案第3號研討結果參照）。
(二)次按強制執行行為，係執行機關為實施強制執行權所為具有一定效果之行為，此等行為須符合強制執行法之規定，即須符合一定之程序，否則即屬有瑕疵之執行行為，其效力若非不成立（例如非由執行機關所為之執行行為）或無效（例如無執行名義之行為），則屬得否撤銷之問題。查執行行為係執行人員行使國家公權力，屬公法行為，原則應屬有效，然執行過程中，若因程序瑕疵而無法達到實現強制執行之目的，且有違公平正義，自應將該執行行為撤銷，以求當事人利益與公益之平衡。又審諸強制執行涉及債權人、債務人、拍定人、利害關係人間之權益，已涉及基本權之衝突，其執行界限須以比例原則內涵為範界依據，而在個案是否違反比例原則之審查時，須考慮當事人、拍定人、利害關係人間所追求之利益與所受附屬損害之差距及應顧及誠信原則等因素，具體審酌其間之利益與損害是否明顯失衡，以平衡當事人間之利益及公益。強制執行法第1條第2項規定：「強制執行應依公平合理之原則，兼顧債權人、債務人及其他利害關係人權益，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」即闡明此旨。
(三)經查，被告就被繼承人楊枝梅所有系爭8筆不動產辦理查封，並於103年11月7日函請遠現事務所鑑價，該所於104年1月27日將系爭不動產之估價報告書函送被告，其報告記載系爭8筆土地之價格分別為：「27,697,800元（75-4地號）、46,215,600元（598地號）、230,404,800元（557地號，即系爭土地）、4,267,200元（559地號）、4,121,600元（587地號）、5,436,660元（663地號）、2,750,440元（664地號）、2,175,702元（977地號）」等語（見執行卷1第183頁）；而系爭公告記載系爭8筆不動產之各筆土地，分第1標至第8標拍賣，各標拍賣最低價額依序為3,000萬元、5,000萬元、2,400萬元、500萬元、500萬元、660萬元、360萬元、300萬元（見執行卷1第192、337頁背面）。可知第1、2、4、5、6、7、8標，被告所定不動產底價，均略高於遠現事務所鑑定之價格；惟獨第3標之系爭土地底價，不但未高於鑑定價格，且僅有該價格之10分之1，堪認被告承辦人員將鑑定價格少算1位數，致與原本估定價值相差10倍，被告因參考鑑定價格所核定底價，亦因此產生極大誤差，屬於核定底價程序之重大瑕疵，被告在尚未核發權利移轉證書前，以原處分撤銷系爭不動產之拍賣程序（含拍定），自有所據，並無不合。
(四)原告雖主張鑑價結果僅供核定底價之參考，並非唯一、絕對標準，底價僅係拍賣價格之最低標準，應買人得視實際情形出價應買，非必以底價拍定，自不能僅以底價低於鑑價，即認底價過低而撤銷拍定程序云云；並援引諸多實務見解為據：「執行法院拍賣不動產時，囑託鑑定人就該不動產估定之價格，僅係供法院酌定拍賣最低價額之參考，鑑定人估定價格縱有疏漏，亦非得執此即謂應買人所出價額未包含全部拍賣標的之價格。」（最高法院102年度上訴字第2420號民事判決）、「該底價僅限制投標人之出價不得少於此數額，就願出之最高價則不受限制；拍賣物果值高價，於應買人之競價過程中應可以合理價格賣出，而無損於債權人或債務人之權益。」（最高法院101年度台抗字第837號民事裁定）、「系爭不動產倘值高價，應買人自當競相出價，系爭不動產終得以適切之價格拍定，要不因鑑估價格、核定底價過低而生影響。」（臺灣高等法院100年度抗字第1525號民事裁定）「鑑定人估定之價額以及債權人、債務人之意見，僅為執行法院核定最低拍賣價格之參考，執行法院不受其拘束。」（臺灣高等法院103年度抗字第1005號民事裁定）。惟查上開裁判，無非就當事人指摘執行法院依據鑑定報告所核定之價格不當，所為核定底價係執行法院之職權，鑑價僅供法院參考之見解。然本件遠現事務所受被告囑託鑑定估價，就系爭土地而言，依其使用現況為農業區之池塘，宗地條件為單面臨路，地勢凹陷、地形呈不規則狀、寬度及深度適中，面積為48,001平方公尺、公告土地現值為12,379元等條件，鑑定價格為2億3,040萬4,800元，此有不動產估價報告書附卷可參。被告參考鑑價時，基於錯誤認知（就鑑定價格少算1位數，相差10倍）所核定之價格，自失其憑據，誤差甚大，核無正當理由，容有違誤，上開裁判見解尚難作為有利於原告之認定，原告此部分主張，委無足採。
(五)原告雖又主張強制執行程序之拍賣，性質為買賣，拍定為買受人，執行機關代替債務人立於出賣人地位，執行機關訂定底價為要約之引誘，應買人投標為要約，執行機關拍定為承諾，故底價非買賣契約成交金額，計算上縱有錯誤，僅為要約引誘之錯誤，並非要約或承諾之意思，自對買賣契約不生影響，縱有錯誤，瑕疵亦微云云。惟按不動產執行程序，債權人取得執行名義聲請執行後，執行機關先執行查封（強制執行法第76、77條參照），再進行換價程序，在實施拍賣前應委請鑑定人就不動產估定價格，以為核定底價之參考（強制執行法第80條參照）。而在實務上，執行機關於定底價前，皆以鑑價結果通知當事人令其表示意見，倘債權人、債務人或抵押權人有意見，可向執行機關陳明，執行官斟酌以核定底價，而核定拍賣最低價額應儘量與市價相當（強制執行應行注意事項第42點第5款參照）。執行機關繼而訂定拍賣期日、場所，目前實務上主要以投標方法拍賣；而開標時，符合拍賣公告條件，應以應買人所出價額達該次拍賣標的物之最低價額並係最高價者為得標，並記明於拍賣筆錄（強制執行法第90條、強制執行應行注意事項第49點第4款參照）。倘未拍定，除到場之債務人聲明承受，應進行第1次、第2次減價拍賣或特別拍賣程序（強制執行法第91至95條參照）；在拍定人繳足價金後，執行機關應發權利移轉證書（強制執行法第94條第2項、第97條參照），本次強制執行程序始告終結。由以上不動產執行程序，可知執行機關公告核定之底價，在性質上固屬要約引誘，然符合應買資格之應買人繳交保證金後參與投標，只要符合出價最高、已達底標者即為得標，從而核定底價之數額若干，難謂對當事人權益無影響。因此，被告參考遠見事務所之鑑價核定底價時，基於錯誤認知，就鑑定價格少算1位數，與未產生錯誤時相差10倍之情況下，應買人最終標定價格亦產生重大變化。就債權人而言，其受有減少受償之損失，另就債務人而言，其不動產因估價減少而受有清償不足之損失，可知此程序瑕疵已經無法達到實現強制執行之目的。綜上審酌本件強制執行之性質、歷經之程序等具體情事，平衡當事人、拍定人、利害關係人間之利益及公益，並本於誠信原則予以斟酌後，本件之拍賣程序核有重大瑕疵，被告以原處分予以撤銷，即無不合。至原告主張其已將拍定之系爭土地賣予他人，因此項不可歸責原告之事由，致其受有損害乙節，則為原告事後得否請求被告賠償之另一問題，併予敘明。
六、綜上所述，原告所訴委無可採，原處分核無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
書記官 徐偉倫