臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1346號106年2月14日辯論終結原 告 唐汝祥訴訟代理人 王瀚興 律師被 告 國軍退除役官兵輔導委員會新北市榮民服務處代 表 人 曲良治（處長）住同上訴訟代理人 王天來上列當事人間榮民就養事件，原告不服國軍退除役官兵輔導委員會中華民國105年7月11日輔法字第1050054210號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年10月29日向被告重新申請全部供給制安置就養，經被告審查原告檢附資料，以原告及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值合計超過新臺幣（下同）650萬元，具有國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱就養安置辦法）第6條第1項第8款規定不予安置就養之情形，遂以105年3月11日新北處字第1050002968號函（下稱原處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依司法院釋字第690號解釋意旨，如法律規定之意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則。換言之，若個案事實是否屬於法律所規範之對象並非一般受規範者所得預見，則該法律規範即屬違背法律明確性原則。國軍退除役官兵輔導條例（下稱輔導條例）第16條第1項規定：「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」就養安置辦法第6條第1項第8款規定：「第四條第一項第三款、第四款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……（第8款）八、申請人及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值合計超過新臺幣六百五十萬元。但未產生經濟效益之原住民保留地、公共設施保留地、具公用地役關係之既成道路或其他因公用或公益目的提供政府機關或公法人無償使用，致所有權人無法使用收益之土地，不列入計算。」按工作能力之有無與財產之有無應無法畫上等號，上開就養安置辦法之規定並非一般受規範者可得預見，違反法律規定之明確性原則，且母法既已規定無工作能力者，即應提供安置就養，則上開就養安置辦法第6條第1項第8款之規定即已逾越母法之規範，屬增加法律所無之限制，應不得適用於本件。
（二）原處分與訴願決定僅以申請人之配偶擁有土地公告現值與房屋現值超過650萬元為判斷依據與適用法規，明顯誤解就養安置辦法第6條第1項第8款申請人「及」其配偶皆須符合第8款之要件始得排除於全部供給制安置就養之外。且該筆土地遭列為水土保持法之受災區域，有土石流之危險而無法使用收益，不可能有650萬元之價值。
（三）依司法院釋字第525號解釋意旨，除了授益行政處分以外，行政法規亦可作為信賴保護之信賴基礎，除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。就養安置辦法第13條第4項及第5項規定：「……（第4項）本辦法中華民國一百零二年十二月三十日修正施行後經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，其與配偶所有之土地及房屋未新增者，如地方政府調高土地公告現值或房屋現值，不受第六條第一項第八款所定新臺幣六百五十萬元之限制。（第5項）經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有下列情形之一者，不受第六條第一項第四款、第五款及第八款所定不予安置就養之限制：一、中華民國二十三年十二月三十一日以前出生，並依法退伍除役。二、曾參加民國四十七年八二三臺海保衛戰役及其他經國防部核定之關係國家安全之重要戰役。」本件系爭土○○○區○○段○○號於105年1月方調高公告地價，故102年12月30日以後核定就養之申請人，即無就養安置辦法第6條第1項第8款之適用。本件被告所為之原處分，與上開就養安置辦法之規定有違，且原告於94年時即遭被告認定有房地產超過650萬元之情形，卻仍審核通過而使原告受有安置就養，如今卻要以同樣之原因停止安置就養。即便94年至100年年初間之准予安置就養係屬違法之行政處分，然審核所需之相關資料並非由原告所提供，且被告亦可依職權調查，原告應受有信賴保護。
（四）訴願決定認為原告「居住」即屬於就養安置辦法第6條第1項第8款所規定之「所有」，訴願決定顯然是將「占有」與「擁有所有權」兩件事混為一談，有所違誤。
（五）行政程序法第9條明文規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。本件於被告105年2月24日公函影本，已言明系爭房地屬於危險區域，無法出售，更遑論收益，應於行政處分中加以注意，然被告於作出本件原處分時卻毫無考慮，理由內亦未詳列，難謂無違反上開行政程序法第9條之規定。
（六）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.應命被告就原告104年10月29日申請作成准予就養之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則抗辯：
（一）經查詢全國財產稅總歸戶清單資料顯示，原告名下並無不動產，其配偶所有之土地公告現值4,229萬1,990元及房屋現值15萬3,900元，合計為4,244萬5,890元，超過650萬元，具有就養安置辦法第6條第1項第8款不予安置就養之情形，被告依法駁回原告之申請，於法並無不合。
（二）就養安置辦法依輔導條例第16條、第17條及第33條規定，係由輔導會擬定，報請行政院核定，為有具體明確法律授權之法規命令。就養安置辦法之意旨，係為退除役官兵身心障礙或年邁體弱生活無著急需救助者為對象，對於榮民安置必須基於實際上照顧之必要為限，並非每一榮民普遍應享之權益，其所定申請資格條件，係基於其訂定之目的性及預算資源分配考量，並未逾越其母法（即輔導條例）之授權。
（三）原告雖曾於91年核准就養，惟100年3月1日業已停止就養，未具就養榮民身分，而本件為申請就養案件，尚不適用就養安置辦法第13條第4項規定。
（四）另依原卷所附新北市中和地政事務所土地登記第二類謄本所載○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地所有權人為原告之配偶，惟縱以之設定抵押權，仍為原所有權人所有，原告所執，並無可採。且以最有利於原告之方式計算，僅列計其配偶所有前開房屋坐落之土地面積56平方公尺計算，其土地現值已高達677萬6,000元，加計房屋現值15萬3,900元，合計692萬9,900元，亦超過650萬元。
（五）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按輔導條例第16條第1項規定：「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」第33條規定：「（第1項）本條例施行細則，由輔導會定之。（第2項）本條例各項規定之實施辦法，由輔導會及有關機關分別擬訂，報請行政院核定。」依前開授權訂定之就養安置辦法第4條規定：「（第1項）退除役官兵符合下列情形之一者，得申請全部供給制安置就養：一、服現役期間因作戰或因公致身心障礙。二、服現役期間因作戰或因公致身心障礙，退伍除役後，其身心障礙情形惡化。三、前二款以外身心障礙。四、年滿六十一歲。（第2項）前項第一款至第三款所定身心障礙之退除役官兵，應經鑑定符合身心障礙就養基準（如附件三）。」第6條第1項第8款規定：「第四條第一項第三款、第四款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……（第8款）八、申請人及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值合計超過新臺幣六百五十萬元。但未產生經濟效益之原住民保留地、公共設施保留地、具公用地役關係之既成道路或其他因公用或公益目的提供政府機關或公法人無償使用，致所有權人無法使用收益之土地，不列入計算。……」。
（二）查原告於104年10月29日以年滿61歲向被告重新申請全部供給制安置就養，經被告審查原告檢附資料，以原告及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值合計超過650萬元，具有就養安置辦法第6條第1項第8款規定不予安置就養之情形，遂以原處分駁回其申請。原告不服，提起訴願遭駁回之事實，有全國財產稅總歸戶財產查詢清單（見本院卷第63頁、第64頁）、原處分（見原處分卷第1頁至第2頁）及訴願決定書（見本院卷第21頁至第24頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張具有工作能力者與其財產之多寡不能畫上等號，就養安置辦法第6條第1項第8款並非一般受規範者可得預見，違反法律規定之明確性原則，且母法既已規定無工作能力者，即應提供安置就養，則就養安置辦法第6條第1項第8款之規定即已逾越母法之規範，屬增加法律所無之限制，應不得適用於本件云云。惟按立法者制定法律應符合明確性原則，惟仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（司法院釋字第521、545、659、702號解釋參照）。「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書闡釋甚明。依該解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而依輔導條例第1條及第16條規定可知，退除役官兵全部或部分供給制安置就養（同條例規定其他就業、就醫、就學、優待及救助等事項均同），是國家為照顧身心障礙或年老，無工作能力之退除役官兵，使官兵在退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，對就養安置之對象、給付方式、額度及優先順序予以規範；況輔導條例第16條第1項係規定對於無工作能力之退除役官兵，應提供全部供給制「或部分供給制」之安置就養，並非規定對於無工作能力之退除役官兵，均應提供全部供給制之安置就養，是以，就養安置辦法第6條第1項第8款有關「申請人及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值合計超過新臺幣六百五十萬元。但未產生經濟效益之原住民保留地、公共設施保留地、具公用地役關係之既成道路或其他因公用或公益目的提供政府機關或公法人無償使用，致所有權人無法使用收益之土地，不列入計算。」不予全部供給制安置就養之規定，乃衡酌使國家經費更有效運用而設之限制，並未逾越法律授權之目的及範圍；且上開規定之意義非難以理解，為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，原告主張前開輔導條例、就養安置辦法之規定違反明確性、逾越母法規範增加法律所無限制云云，尚非可採。
（四）原告又主張原處分與訴願決定僅以申請人之配偶擁有土地公告現值與房屋現值超過650萬元為判斷依據與適用法規，明顯誤解就養安置辦法第6條第1項第8款申請人「及」其配偶皆須符合第8款之要件始得排除於全部供給制安置就養之外，且該筆土地於納莉颱風後崩塌，沒有650萬元之價值云云。惟按：
1.就養安置辦法第6條第1項第8款規定為申請人及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值「合計」超過650萬元，即不予全部供給制安置就養。其條文之理解應為申請人所有「加上」其配偶所有之土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值「合計」超過650萬元者，即不予全部供給制安置就養。原告主張需申請人與其配偶個別有土地公告現值及房屋現值依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值超過650萬元始得適用本款規定，應屬誤解。
2.經查，原告名下雖無不動產，然原告之配偶所有之新北市○○區○○段○○○號土地，面積達361.47平方公尺，土地公告現值為4,229萬1,990元；該土地上原告配偶所有門牌號碼新北市○○區○○街○○○巷○○號1、2樓房屋，房屋現值為15萬3,900元，合計為4,244萬5,890元，有全國財產稅總歸戶財產查詢清單（見本院卷第63頁、第64頁）、土地登記第二類謄本（見本院卷第73頁）、建物登記第二類謄本（見訴願卷第1宗第38頁）可參。且依新北市政府城鄉發展局、新北市政府養護工程處、新北市中和區公所、新北市政府原住民族行政局及新北市政府財政局之函覆（分別見本院卷第65頁至第71頁），該土地非屬原住民保留地、公共設施保留地、具公用地役關係之既成道路或其他因公用或公益目的提供政府機關或公法人無償使用，並無應不列入計算土地公告現值之情形。縱如原告所稱，該土地為山坡地，自納莉颱風後崩塌，惟該土地上房屋現仍能供原告家人居住使用，為原告不爭之事實，則房屋所占用之土地（依訴願卷第1宗第38頁建物登記第二類謄本所載，建物第1層面積56平方公尺，其占用土地至少為56平方公尺），即非未產生經濟效益，亦非原告及配偶無法使用之土地，僅以該部分土地面積56平方公尺，不論依申請時、原處分作成時或本院言詞辯論終結時之土地公告現值（申請時104年度為每平方公尺11萬7,000元，原處分作成時105年度為每平方公尺12萬1,000元，本院言詞辯論終結時106年度為每平方公尺11萬9,000元）計算之結果（按稅捐機關歸戶財產查詢清單上土地現值係以公告現值計算），皆超過就養安置辦法第6條第1項第8款所訂之650萬元之門檻。是本件申請確有原告及其配偶所有之土地公告現值及房屋現值，依稅捐機關歸戶財產查詢清單所列現值，合計超過650萬元之情形。
（五）至於原告主張其配偶所有前開土地，於94年間公告土地現值即已逾650萬元，但被告並未停止安置就養，原告及配偶並無新增房地，如今重新申請就養安置，被告以公告土地現值逾650萬元而否准申請，違反信賴保護原則；且依就養安置辦法第13條第4項規定，如地方政府調高土地公告現值或房屋現值，不受同辦法第6條第1項第8款所訂650萬元之限制。本件系爭土○○○區○○段○○號於105年1月方調高土地公告現值（起訴狀誤載為公告地價），故102年12月30日以後核定就養之申請人，即無同辦法第6條第1項第8款之適用云云，經查：
1.原告前於90年6月1日經被告核定公費安養（見原處分卷第22頁、第23頁），嗣經被告查得93年間原告及其配偶所有前開房屋及土地公告現值合計超過650萬元，有行為時就養安置辦法第13條第1項第2款不予安置就養情形，而於94年8月17日以輔授北縣榮處字第0940005621號函核定自94年9月1日起停止就養安置（見原處分卷第23頁）。原告不服提起訴願，並經立法委員陳訴（見訴願卷第1宗第21頁），被告以94年9月28日輔授北縣榮處字第0940006841號函廢止前開停止就養安置處分，行政院遂作成訴願不受理之決定，有行政院決定書可參（見本院卷第125頁、第126頁）。惟被告嗣後辦理查驗，審查後發現98年原告及配偶所有前開房屋及土地現值合計超過650萬元，依法應停止安置就養，遂於100年2月22日以北縣榮處字第1000001636號函核定原告自100年3月1日停止就養（見訴願卷第1宗第22頁），原告並未對前開停止就養處分提出行政爭訟，該停止就養處分已確定。原告如認原94年停止安置就養之行政處分已廢止，基於信賴保護原則，被告不得停止其就養，則原告應對被告100年2月22日北縣榮處字第1000001636號停止就養之行政處分提起行政爭訟救濟，核與本件重新申請全部供給制安置就養應否准許無涉。
2.又，就養安置辦法嗣於102年12月30日修正，始增訂第13條第4項規定：「本辦法中華民國一百零二年十二月三十日修正施行後經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，其與配偶所有之土地及房屋未新增者，如地方政府調高土地公告現值或房屋現值，不受第六條第一項第八款所定新臺幣六百五十萬元之限制。」亦即，已經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，於102年12月30日就養安置辦法修正施行後，其與配偶所有之土地及房屋未新增者，僅因地方政府調高土地公告現值或房屋現值，致其合計金額超過650萬元者，主管機關不得以其土地房屋合計超過650萬元為由停止就養安置。原告就養安置已於100年3月1日停止，本件係於104年10月29日重新申請全部供給制安置就養，自不適用前開規定。
（六）從而，被告就原告所提之全部供給制安置就養之申請，經函詢相關主管機關後，計算原告之配偶所有之系爭房地超過650萬元，依就養安置辦法第6條第1項第8款之規定，以原處分否准原告之申請，於法並無違誤。訴願決定維持原處分亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並命被告就原告104年10月29日申請作成准予就養之行政處分為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
書記官 陳 又 慈