臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1390號106年5月25日辯論終結原 告 李永義被 告 新北市政府社會局代 表 人 張錦麗（局長）住同上訴訟代理人 黃鼎馨
林映青施秋霞上列當事人間社會工作師法事件，原告不服新北市政府中華民國105年7月22日新北府訴決字第1050970551號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國105 年4 月13日報請歇業備查之申請，作成准予備查之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國99年12月25日起至103年2月24日止，任職於被告兒童少年福利科，經被告發給100年4月12日新北社工執字第100033號社會工作師執業執照，執照有效期限自發照日起至106年4月11日止。嗣原告自103年2月25日起轉調至衛生福利部保護服務司第四科，原告乃以105年3月21日（被告收文日105年4月13日）申請書，向原任職機關即被告報請歇業備查，經被告105年4月15日新北社工字第1050653749號函（下稱原處分）以原告轉調現職應屬變更行政區域，乃檢還原告備查歇業之申請資料，請原告以變更行政區域重為備查申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定不予受理，乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原處分否准原告歇業備查之申請，將導致原告須持續加入公會並繳交相關費用，並應持續接受繼續教育、定期更新執業執照，屬負擔行政處分。再者，社會工作師法第4 條規定，社會工作師考試及格並領有執業執照者，僅係「得」充任社會工作師，而非「應」充任社會工作師，原告並無意願申請所在地之執業執照，被告拒絕原告之歇業備查申請，強制原告申請執業登記，顯侵害原告申請執業登記之自由。又依社會工作師法第31條第1 項規定，社會工作師非加入公會不得執行業務，被告拒絕原告歇業、要求原告變更行政區域、申請執業並繼續執業之行政行為，等同認定原告自轉任現職日起違法從事業務，即日起非申請執業並加入公會不得從事業務，已侵害原告自由充任社會工作師、自由執業、服公職權利、集會結社自由等權利、且須定期繳交公會費用、繼續教育及辦理執業執照更新，甚至無限期負擔，自屬行政處分。訴願決定認定原處分僅為觀念通知，實有違誤，應予撤銷。
（二）原告應公務人員考試社會工作師職系，須領有社會工作師證書，其後，自99年12月25日至103年2月24日任職於被告，擔任社會工作師，職系亦為社會工作師，業經銓敘部審定，原告乃向被告申請執業；嗣原告依公務人員任用法第18條第1項第1款規定調任現職，依銓敘部103年11月20日部詮二字第1033910718號函，原告現職屬社會行政職系；依考試院100年10月31日考臺組貳一字第10000089911號令，社會工作職系與社會行政職系為不同職系，而依公務人員任用法第18條關於考試、任用及調任之規定，社會行政職系之考試資格、任用條件及職務列表均未限制原告應領有社會工作師證書或執業，仍得從事相關業務，是以，原告依據公務人員任用法相關規定轉任並從事現職，無須另以社會工作師身分執業。被告以原告擔任現職應申請執業、繼續執業或申請變更行政區域，於法不合。且社會工作師法第12條係規定社會工作師執行之業務內容，但未限縮規定執行該條業務之人以具社會工作師資格者為限，被告僅以原告任職單位符合該條規定，即要求原告應申請執業、繼續執業或申請變更行政區域，逾越母法。
（三）內政部99年4月15日內授中社字第0990006176號函（下稱內政部99年4月15日函）係針對主動依社會工作師法第9條申請執業者，供所在地主管機關從寬認定社會工作師以外之職稱，該函係適用於有意願執業之人，原告無意願執業且未主動申請執業，該函於原告應無適用。而內政部99年7月28日內授中社字第0990016185號函（下稱內政部99年7月28日函）則係規範執業者未主動向所在地主管機關申報歇業、停業或變更行政區域之情形，原告則係主動申請歇業備查，該函於本件亦無適用。被告引用社會工作師法第
1、9、12、31條等規定，再片面擷取上開函釋，恣意解釋為領有社會工作師證書者，無論職稱，經主管機關認定有從事社會工作師法第12條規定之業務者，應主動執業，無疑架空社會工作師法第4條規定。
（四）被告援引立法院公報及本院104年度簡上字第30號判決，惟公報所載草案及立法精神仍不得為依法行政之依據，且被告所引與原告所任現職是否仍應充任社會工作師並持續執業有何關聯，未見說明。衛生福利部保護服務司第二科亦有自臺北市政府社會局調任之同仁，第二科業務為家庭暴力，原告任職之第四科業務兒少保護（虐待）為家庭暴力之一環，於認定社會工作師法第12條規定之業務時，應為同等認定，惟該同仁向臺北市政府社會局申請歇業備查，業經准許，何以被告裁量結果有異等語。原告並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應就原告105年4月13日報請歇業備查之申請作成准予備查之行政處分。
三、被告則以：
（一）依最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議、105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議及法務部93年5月27日法律字第0930019090號函，所謂「備查」，係指公私機構對主管事務之機關，有所陳報或通知，使該主管事務之機關，對於其監督或主管之事項，知悉其事實之謂；如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分；又法規中如規定報請備查，原則上權責仍在陳報者，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。就社會工作師歇業備查一事，被告通知原告應以變更行政區域事項報請備查，並檢還社會工作師歇業備查資料，其僅為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，係屬觀念通知而非行政處分。原告自103年2月25日起即任職於衛生福利部保護服務司，遲至105年3月12日始向被告申請備查，其未於變更行政區域事實發生之日起30日內向被告申請備查，業經被告以106年2月8日新北社工字第1060308425號函裁處罰鍰新臺幣3千元，該函為行政處分，適足以證明原處分通知原告以變更行政區域申請備查，係為利於上開事後監督作用處分所為之事實陳述或理由說明之過程，其性質為觀念通知。
（二）依內政部99年4月15日及7月28日函，原告現職業務內容符合社會工作師法第12條第2款從事各相關社會福利法規所訂之保護性服務、第4款社會福利服務資源之發掘、整合、運用與轉介及第5款社會福利方案之設計、管理、研究發展、督導、評鑑與教育訓練等規定，且其為適用公務人員任用法之人員，縱其職稱並非社會工作師，仍為社會工作師法規範之對象。原告自99年12月25日起擔任被告社會工作師，於103年2月25日轉任現職至今，其持續從事社會工作師法第12條第2、4、5款之工作狀態未曾中斷，自與社會工作師法第11條及同法施行細則第7條規定之歇業不同，被告無從受理其以歇業為由報請備查。
（三）依社會工作師法之立法目的及執行業務內容以觀，社會工作師之服務對象與工作內容和其他專門職業技術人員有別，社會工作師法非僅以具社會工作師職稱之人員為規範對象，並無取得專業證書資格者方得從事專業服務之限制，僅規範未取得資格者不得使用社會工作師名稱，只要其工作業務內容符合社會工作師法第12條規定，無論其職稱為何，均應受社會工作師法之規範。原告自103年2月25日起即任職於衛生福利部保護服務司，遲至105年3月12日始向被告申請備查，已逾社會工作師法第11條第1項規定之30日期限；且原告勾選之備查事實為歇業，被告依據其所提供之資料據實函覆，俾利事後監督，依原告提供之資料及衛生福利部處務規程第10條規定，以及衛生福利部106年2月6日衛部救字第1050140025號函，原告現職工作內容為社會工作師法第12條第2、4、5款規定之業務，第5款業務內容即屬社會工作之間接服務；依上開說明，即便原告現職職稱為科員，並非社會服務之直接工作者，由社會工作師法第12條規範之業務內容含括間接服務以觀，社會工作師法對於間接服務工作者仍有適用，是以，縱使原告現職職稱為科員，仍有社會工作師法之適用，而應適用該法第11條規定。蓋社會工作師法之立法目的，除為了建立社會工作專業服務體系及提升社會工作師專業地位外，更明定社會工作師權利義務及確保受服務對象之權益，佐以社會工作師法立法歷程討論內容可知，凡領有社會工作師證書者，即屬適格之社會工作專業人員，不問其職稱，均有社會工作師法之適用，以保障廣大弱勢之權益，倘如原告所稱其職稱為科員即無需適用社會工作師法辦理申登、入會等，洵有違社會工作師法之立法目的及相關規範，社會工作專業服務體系勢將難以建立。
（四）原告雖稱原處分將造成其必須加入公會、接受繼續教育、定期更新執照並無限期負擔云云，由原告所述可知，原告並不認同其應受社會工作師法之規範拘束，惟原告依社會工作師法申領社會工作師證書，獲有相應之社會認可利益及結社權、應高考考試權及服公職等權利，即應履行社會工作師法第9條執業登記、第11條第1項變更行政區域備查及第31條加入公會等義務，俾落實社會工作師法之立法目的。至於原告主張另有他人領有社會工作師證書而未執業登記云云，因原告所提函文影本業經塗改，無法得知該案如何認事用法，於本件即無參考價值。被告並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有原告社會工作師執業執照（本院卷第50頁）、原告105年4月13日申請書（本院卷第17頁）、原處分（本院卷第18頁）及訴願決定（本院卷第21-23頁）在卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以被告未許其歇業備查，而認其應以變更行政區域事項報請備查，應屬行政處分；原告轉調衛生福利部保護服務司任職，已非執行社會工作師業務，被告應准其歇業備查等語，據為主張，故本件應審酌者即為：被告就原告歇業備查之申請，函覆應依變更行政區域報請備查，是否為行政處分？被告認原告轉調衛生福利部保護司任職，非屬歇業，而係執業之行政區域變更，是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第5 條及行政程序法第92條第1 項定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。……」亦有司法院釋字第423號解釋可資參照。
（二）次按，「中華民國國民經社會工作師考試及格，並依本法領有社會工作師證書者，得充任社會工作師。」「非領有社會工作師證書者，不得使用社會工作師名稱。」「社會工作師執業，應向所在地直轄市或縣（市）主管機關送驗社會工作師證書申請登記，發給執業執照始得為之。」「社會工作師停業、歇業、復業或變更行政區域時，應自事實發生之日起30日內，報請原發執業執照機關備查。前項變更執業行政區域時，應依第9條之規定申請執業執照。」「社會工作師違反第9條、第31條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰；違反第11條第1項、第2項、第13條、第16條第1項、第2項規定者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。」社會工作師法第4條、第6條第1項、第9條、第11條第1、2項、第40條第1項定有明文。同法施行細則第7條規定：「社會工作師依本法第11條第1項規定報請備查者，應填具申請書，並檢附執業執照及有關文件，送由原發執業執照機關依下列規定辦理：一、停業：於其執業執照註明停業日期後發還。二、歇業：註銷其執業執照。三、復業：於其執業執照註明復業日期後發還。四、變更執業行政區域：註銷其執業執照。」
（三）本件原告原任職被告社會局兒童少年福利科，並申請社會工作師執業執照，嗣因轉調衛生福利部保護服務司，即於105年4月13日（被告收文日）向被告申請歇業備查，惟經被告函覆原告應以變更行政區域事項報請備查，而檢還原告備查歇業之申請資料等情，為兩造所不爭執。經查，行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。本件依社會工作師法第9條之規定，社會工作師執業，應向主管機關送驗社會工作師證書申請登記，並經發給執業執照始得為之，故社會工作師執業須經申請許可，執業執照乃為執業許可之證明文件，依社會工作師法施行細則第7條規定可知，主管機關係經由歇業備查程序確認申請人已無執業意願，而註銷執業執照，故歇業申請應係經許可執業之社會工作師不欲再為執業行為，而報請將原執業許可之效力歸於消滅之程序，故主管機關就報請歇業備查與否，關乎執業執照效力之變動，難謂其不具法效而僅屬觀念通知。且查，本件被告係認原告應依行政區域變更報請備查程序辦理，核已實質審認原告申請事由非屬歇業，足認報請歇業備查程序，非如被告所述僅係由申請人陳報特定事實以供主管機關知悉而已。況未依法於期限內報請歇業備查，依社會工作師法第40條第1項規定，尚有處罰規定，倘申請人與主管機關就報請備查之事項，究屬歇業或行政區域變更有所爭議，而無從於法定期限內完成備查程序，已直接影響申請人權利義務關係，如不許其於爭議發生時及時救濟，而認須至主管機關裁罰後始得不服，難認有其合理性，且就申請人權利救濟之保障亦非周全，故被告主張本件報請歇業之備查函覆，非屬行政處分，尚不足採。承上，本件原告報請歇業備查，被告認定應屬行政區域變更，而檢還原告申請資料，核係就原告申請備查予以否准，為行政處分，原告不服，循序提起行政訴訟，即無不合。
（四）本件被告未許原告歇業備查，無非係以：原告轉調衛生福利部保護服務司任職，仍從事社會工作師法第12條之執業內容，其職稱雖非社會工作師，仍屬社會工作師法之適用對象為其論據，惟查：
1.依社會工作師法第4條及第9條之規定，經社會工作師考試及格，並依法領有社會工作師證書者，得充任社會工作師。且社會工作師執業，應向主管機關送驗社會工作師證書申請登記，發給執業執照始得為之。核前開規定係就社會工作師之資格及執業所為規範。又按「社會工作師執行下列業務：一、行為、社會關係、婚姻、家庭、社會適應等問題之社會暨心理評估與處置。二、各相關社會福利法規所定之保護性服務。三、對個人、家庭、團體、社區之預防性及支持性服務。四、社會福利服務資源之發掘、整合、運用與轉介。五、社會福利機構、團體或於衛生、就業、教育、司法、國防等領域執行社會福利方案之設計、管理、研究發展、督導、評鑑與教育訓練等。六、人民社會福利權之倡導。七、其他經中央主管機關或會同目的事業主管機關認定之領域或業務。」社會工作師法第12條定有明文，前開社會工作師執行業務內容之規定，依其立法理由僅係為周全社會工作師之業務範圍及執業領域，對於未取得社會工作師資格者，並非不得從事該條所列之業務，此乃政府藉由資格檢測給予合格者一定之名稱，並對其專業能力賦予認證效力，然並未排除其他未獲認證之人從事該類業務。故對於領有社會工作師證書而具有得任社會工作師資格之人，是否欲申請社會工作師執業，抑或不賴此專業資格而從事該類業務，即應本諸其自主選擇，社會工作師法並無就領有社會工作師證書者，其從事該法第12條之業務，需強制為執業登記之法律依據。
2.本件原告前經被告發給社會工作師執業執照，其後於103年2月25日轉調至衛生福利部保護服務司第四科擔任科員、職系為社會行政，雖衛生福利部保護服務司掌理事項，符合社會工作師法第12條所定執業內容，惟原告職務所需資格條件，並未要求需領有社會工作師證書或須為執業之社會工作師等情，有銓敘部103年11月20日部銓二字第1033910718號函、衛生福利部106年2月22日衛部救字第1060002282號函及行政院人事行政總處機關徵才項目明細在卷可稽，是原告認其係依銓敘審定有案之職組職系而調任前開職務，無須再以社會工作師名義執業之必要，而向被告申請歇業，尚非法所不許。
3.被告主張原告職稱雖非社會工作師，仍有社會工作師法之適用云云，惟查，社會工作師法有關執業處所限制（同法第13條參照）、接受繼續教育（同法第18條參照）、及非加入社會工作師公會不得執行業務（同法第31條參照）等義務，均係對於社會工作師「執業」之相關規定，如僅領有社會工作師證書者，而未申請社會工作師執業，依法條解釋尚無從有前述執業規範之適用，徵諸社會工作師考試及格領有社會工作師證書，係主管機關基於公共利益考量，以國家考選之方法篩選及認定具備一定專業能力之證照制度，惟是否賴此資格證照執業，仍屬人民職業選擇之自由。本件原告為依法任用之公務人員，雖其職務工作涉及社會工作師法第12條所定業務，且其經社會工作師考試及格，具有此項領域專業，然其執行公務對外不須使用社會工作師名義，與同單位從事相同職務之其他公務人員依公務員服務法，同守忠實、服從、守密之義務並無不同，自無僅因曾領有社會工作師執業執照，則認其於調任現行職務後，必須續行執業而不得辦理歇業。
4.又按，「……說明：……三、經查領有社會工作師證書之科員、督導、教保員如適用『公務人員任用法』規定，且該項職務經所在地縣市政府認定係為執行本法第12條所定執業內容，則依前開規定辦理執業登記及加入公會。」、「……說明：……三、所詢社會工作師業經貴局核發杜會工作師執業執照在案，惟職稱非社會工作師，且未依『社會工作師接受繼續教育及執業執照更新辦法』規定申請換領執業執照，亦未依本法規定辦理停業、歇業及變更行政區域報請備查事宜1 節，按是項職務如為執行本法第12條所定執業內容，職稱雖非『社會工作師』，尚屬本法適用對象，仍須遵循本法暨子法相關規定。該社會工作師前已申請執業執照在案，惟未依『社會工作師接受繼續教育及執業執照更新辦法』規定辦理執業執照換領事宜，復經貴局表示該名社工師於執業執照失效期間仍執行本法第12條所訂業務內容，後因執業區域變更亦已向執業所在地直轄市、縣（市）政府申領執業執照，事涉該名社工師違反執業相關規定，請貴局本權責依法辦理。……。」固據內政部99年4月15日函、99年7月28日函釋示在案，惟社會工作師法並無領有社會工作師證書者，從事社會工作師法第12條所列業務，即須一律強制執業之規定，則前開函釋就有關職稱非社會工作師，如其職務係執行有關社會工作師法第12條之內容，應定辦理執業登記、加入公會及適用社會工作師法之解釋，已逾越法律解釋之範圍，而增加法律所無之義務，本院自得不予適用，是被告依前開函釋而否准原告歇業之備查，適用法律即有違誤，原告據以主張原處分違法，洵屬有據。
六、綜上所述，被告以原告轉調衛生福利部保護服務司第四科，其職務仍屬執行社會工作師法第12條之業務，而未許原告報請社會工作師歇業備查，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應就原告105年4月13日報請歇業備查之申請，作成准予備查之行政處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
書記官 黃貫齊