臺北高等行政法院判決
105年度訴字第240號106年3月28日辯論終結原 告 陳魏寶雲訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 宜蘭縣三星鄉公所代 表 人 黃錫墉（鄉長）訴訟代理人 林鈺娟
參 加 人 陳水連訴訟代理人 吳振東 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年12月30日府訴字第1040128021號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等5筆土地（下稱系爭耕地），與承租人即參加人陳水連訂有耕地三七五租約（租約字號：三地尚字第146號，下稱系爭租約）。系爭租約於民國103年12月31日期滿，原告以擴大農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，於公告期間內向被告申請收回系爭土地，參加人陳水連則申請續訂租約。經被告審核結果，以104年7月6日三鄉民字第1040009920號函（下稱原處分）准許參加人續訂系爭租約。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：(一)按出租人收回耕地，是否足使承租人失其生活依據，參酌司法院釋字第422號解釋及最高行政法院100年判字第733號判決意旨，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活的具體情形及實際所生的困窘狀況以為判斷；復參酌司法院釋字第580號意旨及本院99年度訴字第974號、100年度訴更一字第83號判決見解，對承租人耕地租賃有關生活維持此一事項，應為實質審查。又慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，應以出租人、承租人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準；然倘承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人的家庭生活狀況，當然可以作為衡量的標準，此時仍應本於職權調查原則核實認定。又按憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，此業經司法院釋字第580號解釋明文揭示。查原告向來以務農維生，並早在77年間已取得宜蘭縣冬山鄉農會出具之自耕能力證明書，現雖年事較高，部分農耕事務係委由同住之次男陳聰耀代為協助，共同經營家庭農場，符合減租條例第19條第2項為擴大家庭農場經營規模之立法目的。(二)被告以「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）揭示之內容，認定參加人之家庭生活費用不足以維持一家之生活。然被告列計參加人及其配偶兩人之102年全年之生活費用，卻未列計參加人配偶之收入，又參加人及其配偶計因年滿65歲而被認定無工作能力，扣除薪資收入，卻又認定參加人及其配偶有自耕能力，其理由前後矛盾且立場偏頗。再者，被告未審酌參加人之存款本金、投資及不動產等財產狀況，僵化適用103年工作手冊，並未實際核實參加人一家之收益及支出。(三)參加人之實際住處係宜蘭縣○○鄉○○路○○○號之長男陳俊毓住處，而與長男同居共財，且與次男陳俊達比鄰而居；被告堅稱參加人與其配偶向來居住在戶籍地即宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號云云。然查參加人戶籍地自104年4月至105年6月間之用電資料，為基本底度40度；另參加人戶籍地於102年1月至12月之用電度數均為0度，應繳總金額均係基本費84元，被告竟僅憑幾張嗣後拍攝而真實性未明之照片，即認參加人一直居住在戶籍地，顯非可採。此外，參加人及其子女名下均有1至數筆不動產，足供其一家生活無虞，實無令原告負擔參加人之生活照顧義務；何況參加人尚有民法第1114、1115條規定之扶養義務人即子女等人照顧其生活，自無令原告負擔參加人之生活照顧義務而否准參加人收回系爭土地之申請等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就原告102年2月11日之申請，應作成准予原告收回系爭耕地之行政處分。
三、被告則以：(一)查103年工作手冊係主管機關內政部所訂頒關於私有出租耕地103年底租約期滿處理手冊之審查標準，屬行政程序法第159條所稱之行政規則，旨在建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，並奠定國家經濟發展方向，有其政策上之考量與目的，故103年工作手冊採取與社會救助法相同有關家庭總收入計算方式及工作能力認定之規定，且對於出租人與承租人一體適用，既未經大法官會議解釋其為違憲或應停止適用，則被告依該工作手冊規定，以原告與參加人於租約期滿前一年之綜合所得總額為審核標準，據以審核參加人申請續訂租約事件。再參酌宜蘭縣政府104年2月3日研討會決議，計算原告及參加人102年所得及支出，收入以綜合所得稅清單或訪談筆錄為主，不審核財產（土地、房屋、利息收入等）、動產及存褶存款。又參加人及其配偶邱美麗均未曾領取老農津貼，參加人則領有每月3,500元之老人年金，其配偶邱美麗則未領取老人年金。復參加人之戶籍住所為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，戶別為共同生活戶，同一戶內除其配偶邱美麗外，尚有直系血親即孫女陳思岑、陳思霖2人，參加人與其配偶於102年底均已年滿65歲，為無工作能力之人，俱不列計所得，而該2孫女係因就學住宿及申請獎學金等事由而遷移設籍於參加人戶內，實際上未與參加人同住，故不予列計陳思岑、陳思霖2人之生活費用，乃核算參加人本人及其配偶邱美麗暨同一戶內之直系血親102年全年總收入12萬5196元（即參加人老人年金4萬2,000元、耕作自耕地收入5,000元、休耕補助款6萬5,196元、耕作代耕地收入1萬3,000元）；102年全年生活費用25萬2,020元（以臺灣省每人每月最低生活費用1萬244元計算參加人及配偶等2人之生活費用合計為24萬5856元），另計入參加人、邱美麗之保險費用分別為3,258元、2,906元。經計算後，參加人之102年全年總收入合計為12萬5,196元，扣除其全年生活費用25萬2,020元後為負數（－126,824元）。被告因認如准原告收回耕地，將有減租條例第19條第1項第3款，致參加人即承租人失其家庭生活依據之情形，而以原處分否准原告收回系爭耕地之申請，並核定參加人續定租約之申請，於法有據。(二)原告雖主張參加人及其配偶既因年滿65歲而被認定無工作能力並扣薪資收入，被告復認定渠等具有自耕能力，顯有矛盾等語。然查勞基法所指有工作能力，本與自耕能力有別。又縱如原告所主張參加人耕作自耕地之收入達2萬5,032元，參加人之102年全年收支相抵後仍為負數，被告核算參加人之收入縱略有誤，亦並不影響原核算結果，被告所為應予參加人續租之原處分，仍應維持等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人陳述：( 一) 按減租條例第19條第1 項第3 款之規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的，而同居之親屬作為核算之範圍；至於已成年家屬請求由家分離後，並不因其須負法定扶養義務，即認其具有同一家庭之家屬身分。查參加人及其配偶係同住宜蘭縣○○鄉○○村○○路○ 段○○○ 號，而長子及其家人共同居住宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○○ 巷○○○○○號、次子另與其家人居住在宜蘭市○○路○○○○ 號2 樓，故參加人夫妻確實無與2 子同居共炊。至於參加人之長子陳俊毓與長媳邱美玲分戶之理由，實因其孫為申請學校設籍之便利，而非與參加人有同住之事實；參加人之長子、次子均已成年並已結婚，2 人另設戶籍而由原家分戶分離，以現今社會型態及家庭結構觀察，難謂有與參加人共同生活為目的。( 二) 原告雖主張依減租條例第19條第2 項規定收回系爭耕地云云。然查，原告高齡80多歲，前未曾有從事耕作之經驗，依其年齡及身體狀態，顯無法自任耕作，足見本件不符合減租條例第19條第1 項第1 款之消極要件，原告自不得申請收回系爭耕地；顯見被告就原告申請收回系爭耕地，有無「出租人不能自任耕作」情形，祇作形式審查，未作實質審查等語。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭租約、原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、土地登記第3類謄本、陳水連私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、103年度出租人以擴大農場經營規模收回自耕案件審核情形表（見訴願附件卷之附件9）及原處分、訴願決定（見本院卷第16至25頁）在卷可稽，足堪認定。經核本件之爭點為：被告認本件有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承袓人失其家庭生活依據」之情形，以原處分准由參加人續訂租約，是否合法有據？
六、本院之判斷：
(一)按憲法第143 條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。而減租條例第19條第1、2項分別規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
換言之，本件申請須符合「出租人為擴大家庭農場經營規模而收回」、「出租人須能自任耕作」、「出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據」之要件。而「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」（內政部90年5月9日函釋參照）。
(二)次依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒103年工作手冊規定：「六、辦理程序及作業方法：……(二)公告及受理申請及應附文件：……2.承租人申請續訂租約者，應檢附下列文件：(1)『續訂租約申請書』1式2份。(2)原租約書正本1份。(3)承租人自任耕作切結書1份。(4)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……(7)如耕地出租人提出申請收回耕地者，應請承租人另補附下列文件：A、租約期滿前1年（即民國102年）年底，承租人之全戶戶口名簿影本1份（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數）。B、民國102年全年生活費用明細表1份。C、國稅局各分局、稽徵所核發之102年全年綜合所得稅各類所得資料清單。……4.出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：(1)『收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）』1式2份。(2)原租約書正本1份。(3)出租人自任耕作切結書1份。(4)自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。
(5)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……(三)審查：1.鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應以書面掛號通知申請人於15日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由。逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。……5.……(1)處理原則：……B、出租人申請收回自耕，承租人未申請續訂租約處理：甲、出租人無減租條例第19條第1項第1款情形者，准予辦理終止租約登記。……(2)審核標準：A、減租條例第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、……甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、……新北市政府……公告之102年度臺灣省、……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月；……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……II得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）……丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。……C、……甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數)，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元/月〔註：
勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同1戶以1人為限。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。……H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（參見原處分卷第4至18頁）核係內政部基於耕地租佃主管機關權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，經核其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，與減租條例第19條之規範意旨無違，應得作為認定事實之準據，而為各地方鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。
(三)又按所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，103年處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因上開處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院103年度判字第623號判決意旨參照）。
(四)就認定參加人之家庭成員部分：⒈查參加人設籍在宜蘭縣○○鄉○○村○○路○ 段○○○ 號（
惟實際居住在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號，詳如後述），同一戶內設籍者另有參加人之配偶邱美麗、長媳邱美玲、孫女陳思岑、陳思霖共5 人，此有戶籍謄本附卷足憑（見訴願卷第164 頁）。依前揭說明，戶籍法「戶」之意涵，與民法所稱之「家」，並非全然相同，減租條例第19條第
1 項第3 款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，尚難僅以戶籍登記形式認定之。
參加人之長媳邱美玲因小孩學籍問題，孫女陳思岑、陳思霖因就學住宿及申請獎學金等事由，始遷入參加人戶籍內，並未與參加人同住之情，為兩造所不爭執，且有訪談筆錄附卷可參（見訴願附件卷之附件9 ）。故被告核認承租人參加人之家庭成員計有其本人、配偶邱美麗2 人，自屬有據。
⒉就原告主張參加人之實際住處並非戶籍地宜蘭縣○○鄉○
○路○ 段○○○ 號之老舊房屋，而係居住在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號之房屋，而該處為長男陳俊毓之住處，是陳俊毓及其家人亦應計入其家庭成員乙節。就參加人實際居住地點，被告及參加人雖主張其係居住在戶籍地，惟查，參加人戶籍地之老舊房屋，屋內廚房鍋蓋灰塵濃厚，無人使用，餐廳未置餐桌，瓦斯台上並無瓦斯器具，反在瓦斯台上堆置木材板等雜物，又餐廳堆放水管、塑膠筒等雜物，且出入門戶以鐵棒固定在牆壁等情，有原告於105 年4 月19日拍攝之照片2 幀附卷可憑（見本院卷第149 頁）；另參加人戶籍地於102 年1 月至12月之用電度數均為0 度，亦有臺灣電力股份有限公司（下稱台電公司）宜蘭區營業處105 年7 月22日宜蘭第0000000000號函在卷可稽（見本院卷第242 至243 頁），足見該處實際早已無人居住。復查，以參加人名義所申請之電話線位址，係在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號，此有中華電信公司通聯記錄查詢系統附卷可稽（見本院卷第240 頁）。另參加人所提出之系爭續訂租約申請書、自任耕作切結書，其上地址均填載「宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號」；另103 年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄，亦記載「訪談地點：陳水連住家（宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號）」等語（見本院卷第151至154 頁）。又參加人競選農田水利會小組長，其競選張貼、當選公告、辦公處設置處均在尚大路190 、192號；而參加人平日使用之耕耘機及自用轎車，多停放在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ ○○○○ 號前，亦有照片附卷可稽（見本院卷第145 、146 、324 頁）。至於被告主張其查訪時發現參加人戶籍地均有人居住云云，固提出照片為證。惟查該等照片之拍攝時間分別為105 年5 月8 日、5 月31日、
7 月24日，與原告於105 年3 月至5 月間拍攝照片者為同一處所，然其內部情況全然不同，衡情應係事後整理所致，是被告上開主張，尚難以作為有利於其之認定，參加人實際居住處應係宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號無訛。⒊原告另主張參加人之長子陳俊毓亦居住○○○鄉○○路
○○○號云云。惟查，陳俊毓及其配偶邱美玲之手機、陳俊毓之有線電視繳款單、邱美玲之自來水費與電費，以上費用之繳費通知地址俱為「宜蘭縣○○鎮○○○段○○○巷○○○○○號」；另陳俊毓之向國泰人壽保險公司投保之人壽險及向富邦產物保險公司投保之產險、向臺灣桃園地方法院聲請對債務人核發支付命令、陳俊毓之上海銀行宜蘭分行帳戶，其地址亦為「宜蘭縣○○鎮○○○段○○○巷○○○○○號」，有前述電信費繳結果通知、有線電視繳款單、水費通知及收據、人壽保險繳款證明書、支付命令等影本附卷足憑（見本院卷第333 至343 頁）。衡諸一般人日常生活往來使用單據或所需繳納之費用，其通訊地址多會寄至現居住地，以免漏收而影響其權益，是參加人之長子陳俊毓及其配偶邱美玲前述多項資料之通訊地址均為宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○○ 巷○○○○○號，堪認陳俊毓及其家人居住在上址。此外，復有陳俊毓戶籍謄本、在職證明書、宜蘭縣羅東鎮竹林里辦公室出具之證明書、邱美玲所有土地及建物所有權狀、繳交電費收據等資料在卷可稽（見本院卷第270 至272 頁、第304 至307 頁）。至於原告主張陳俊毓擔任司機之職，將多輛大型拖車停置在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號門前，可見其與參加人同住○○○鄉○○路○○○ 號住處云云。惟查同時停放多輛大型拖車，需要面績廣大的停車空間，是陳俊毓將車輛停放在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號前，可能為停車方便，尚難以此遽認陳俊毓居住在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號。原告主張參加人陳水連、邱美麗與長子陳俊毓同住一址之事實，收入所得即應列入計算云云，核與前揭說明及證據不合，委無可採。綜上，參加人及其配偶實際上居住在宜○○○鄉○○路○○號，固未居住在戶籍地，然其長子陳俊毓並未住在宜蘭縣○○鄉○○路○○○ 號，是故被告核認承租人即參加人之家庭成員計有其本人、配偶邱美麗2 人，即無違誤。
(五) 就承租人即參加人收益及生活費用支出部分：⒈查參加人及其配偶邱美麗，均年滿65歲，屬無工作能力者
，而參加人領有老人年金42,000元、承租耕地收入5,000元、休耕補助款65,196元；耕作代耕地○○○鄉○○段
364、大德段978地號土地）收入13,000元，參加人配偶並未領取老人年金等情，有上開戶籍謄本、三星鄉102年2期調整耕作制度活化農地計畫轉（契）作休耕直接給付補貼金發放清冊、宜蘭縣三星地區農會100年3月16日三區農保字第000-00000號函、勞動部勞工保險局104年10月5日保農福字第10413017790號函、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、參加人之訪談筆錄可參（見訴願卷第164至170頁、第210至213頁）。故被告據以核計102年度參加人全家成員收入為125,196元（計算式：參加人老人年金42,000元＋耕作自耕地5,000元＋休耕補助款65,196元＋耕作代耕地13,000元＝125,196元），自有所據。
⒉另就參加人之全年生活費用，以臺灣省每月最低生活費用
10,244元計算其與配偶之生活費用合計為245,856 元（10,244元×12月×2 人＝245,856 元）；另計參加人保險費用3,258元、配偶邱美麗保險費用2,906元，此有參加人農、健保費用繳費證明書、邱美麗健保費用繳費證明書、102 年全年收支明細表在卷可稽（見訴願卷第177 、
171 、172 頁），是被告核算參加人102 年全年生活費用金額為25萬2,020 元，核無違誤。又自耕能力不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之（司法院釋字第580 號解釋參照），其與工作能力係屬不同概念，原告主張參加人及其配偶之年事已高，均為無工作能力之人，被告卻又認承租人具有更需耗費體力之耕作能力，其理由顯前後矛盾云云，容有誤會，委無足採。準此，原告102 年全年總收入12萬5,19
6 元，扣除全年生活費用25萬2,020 元後為負數（125,196-252,020= -126,824 元），是被告核認原告收回耕地，將致承租人即參加人失其家庭生活依據，自堪認定。⒊原告復主張參加人及其配偶除被告認定之收入外，尚有多
筆動產或不動產足供其一家生活無虞，何況參加人尚有扶養義務人即子女照顧其生活，被告未審酌參加人之存款本金、投資及不動產等財產狀況，僵化適用工作手冊，自屬違法違憲云云。惟查，103年處理工作手冊以同一戶內家庭成員綜合所得總額作為審核標準，除為簡化調查程序之目的，無非考量是否足以維持家庭生活，應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，因決定是否准許出租人收回耕地，對承租人家庭所生之影響，並非僅在於該年度之財產清算。況減租條例藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，乃為建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，並奠定國家經濟發方向，有其政策上之目的，故前開處理工作手冊，採取與社會救助法有關家庭總收入計算方式及工作能力認定之規定，且於出租人、承租人一體適用，尚難認有違法違憲，原告上開主張，委無足採。
(六)綜上所述，被告經計算承租人即參加人之收益及支出結果，認原告有減租條例第19條第1項第3款出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情形，以原處分核定准予參加人續訂租約，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求判命被告應作成准予收回系爭耕地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
書記官 徐偉倫