臺北高等行政法院判決
105年度訴字第245號105年8月31日辯論終結原 告 周鴻桂訴訟代理人 楊一帆 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）訴訟代理人 張倩維
曾芸玲陳學祥
參 加 人 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 周永暉訴訟代理人 嚴世欣
曾國軒上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件訴訟進行中，被告之代表人由陳威仁變更為葉俊榮，茲
據該新任代表人聲明承受訴訟(本院卷第215-216頁)，核無不合，應予准許。
㈡次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時，其訴之聲明為：「1.先位聲明：確認前臺灣省政府民國75年5月29日(75)府地四字第147463號函核准徵收行政處分（下稱原徵收處分)，就原告所有如附表編號一重測前地號所示21筆土地（即附表二重測分割後地號所示25筆土地）所形成之徵收法律關係，自始不存在。2.備位聲明：確認原徵收處分就上開土地所形成之徵收法律關係，自76年4月21日起因徵收行政處分失效而不存在。」（見本院卷第9-10頁），嗣原告於105年8月31日言詞辯論庭中變更訴之聲明為：「1.先位聲明：確認原徵收處分就原告所有上開土地所為之徵收處分無效。2.備位聲明:確認原徵收處分關於如附表編號二重測後地號所示161、164、165、166、179地號等5筆土地之徵收法律關係不存在。」(見本院卷第374頁)，因其請求之基礎不變，依上開規定，於法尚無不合，應予准許。
二、事實概要：緣參加人前臺灣省政府交通處鐵路局（現交通部臺灣鐵路管理局）辦理縱貫線鳳山溪橋（北端）重建工程（下稱系爭鐵道重建工程），需用新竹縣○○○○鄉○○段○○○段○○號等37筆土地〔包含原告所有如附表編號一重測前地號所示21筆土地（即附表編號二重測分割後地號所示25筆土地），以下均以重測分割後地號稱之，並合稱系爭原徵收土地〕，並附帶徵收其地上物，經報請前臺灣省府以原徵收處分准予徵收，並奉行政院75年6月5日台（75）內地字第416912號函（下稱行政院75年函）准予備查及授權前臺灣省政府准予特許先行使用，而經新竹縣政府75年7月8日（七五）府地用字第9223號公告徵收（下稱新竹縣政府75年徵收公告）在案。
嗣參加人檢討因作業錯誤，致原報准徵收土地中之35筆土地，已無需使用，經報請被告以99年5月6日台內地字第0990092827號函（下稱撤銷徵收處分）核准辦理撤銷徵收，並經新竹縣政府99年6月7日府地籍字第0990080681號公告應予撤銷徵收在案；該公告撤銷徵收之土地，包括原告所有如附表編號二重測分割後地號174等20筆土地（見附表備註欄記載「已撤銷徵收」者，下稱系爭已撤銷徵收土地）。茲原告於104年7月30日主張原徵收處分有無效及失效情事，經新竹縣政府及參加人擬具相關意見報請被告審議，經被告之土地徵收審議小組104年12月23日第99次會議決議：「應無徵收失效及無效。」由被告以105年1月6日台內地字第1051300824號函復新竹縣政府，由該府轉知原告。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠先位聲明部分：
前臺灣省政府以原徵收處分核准徵收系爭原徵收土地時，即應就該徵收是否具備公益性、必要性及符合比例原則加以審議，始為適法。惟當年度召開之徵收協調會議，徒具形式；所徵收土地中，多筆屬田地；參加人所為土地徵收使用計劃書內容，未說明徵收目的、使用用途與計劃，且胡亂編製徵收經費，只為徵收而徵收，致徵收土地完全未為使用或淪為臨時性使用，足見原徵收處分不符必要性及比例性原則；而准許先行使用之處分，更違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則。又行政處分之瑕疵，如依個別情形判斷構成重大明顯瑕疵者，該行政處分亦因之無效，此即學說上所稱之相對無效原因，行政程序法第111條第7款規定即屬此情形，被告答辯未具體說明使用本案土地之必要性為何，其於撤銷徵收處分內亦載明因作業錯誤，致原徵收土地無需使用，並另由參加人事後將徵收土地出租予台灣電力公司，顯示參加人並無使用該地之需求仍強徵人民土地，顯違反比例原則，有重大明顯瑕疵，應屬無效之行政行為。並聲明：確認原徵收處分就系爭原徵收土地所為之徵收處分無效。
㈡備位聲明部分：
系爭原徵收土地徵收過程中，相關單位應能獲悉原告之聯絡方式，卻以提存方式進行補償費之發放，致原告不知有補償費可領取，提存顯不合法，此參諸提存書所載原告地址與戶籍資料不符，可徵新竹縣政府76年4月32日發放補償金時，明顯誤植原告地址，原告並無拒絕受領、不能受領或所在地不明之情形，新竹縣政府至78年11月8日始辦理提存，提存通知亦無合法送達原告，依司法院釋字第652號意旨，原徵收處分應於76年4月21日失效。又本件徵收補償費明顯查估不實，致新竹縣政府於徵收後另行查估發放差額補償費，依該府76年4月19日76府地籍字第5101號函所示，應發放差額補償費日期為76年4月21日，然新竹縣政府卻遲至78年11月8日方提存至法院，完全違背釋字第652號解釋意旨，原徵收處分應自76年4月21日起，失其效力。依前所述，被告未確實辦理提存，致提存金額全數歸於國庫，原告必須繳納提存之金額，始能贖回經辦理撤銷徵收之土地，又參加人將系爭土地出租予台電獲利，如徵收法律關係不存在，原告即得主張不當得利；又撤銷發還土地並未恢復原狀，確認徵收法律關係不存在，原告即有侵權行為損害賠償之請求權，且目前仍有如附表編號二所示未經撤銷徵收之161、164、165、166、179地號等5筆土地（下稱系爭未撤銷徵收土地）尚未歸還，若確認徵收法律關係不存在，即得請求歸還上開土地，原告實有確認利益等情。並聲明：確認原徵收處分關於系爭未撤銷徵收土地之徵收法律關係不存在。
四、被告則以：㈠先位聲明部分：
關於行政處分之無效，係採重大明顯說，除行政程序法第111條第1款至第6款例示規定外，有其他重大明顯一望即知之瑕疵者，亦屬無效，若行政處分之瑕疵未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分。本案土地核准徵收、公告、通知及補償費核發等程序，均依行為時相關法令規定辦理，並符合要式行為，內容亦無不能實現者；且核准徵收當時，並無重大明顯一望即知之瑕疵，核無行政程序法第111條所規定無效之情形。本案部分土地前經參加人考量現行土地徵收條例規定，檢討因徵收當時未考量部分土地之使用屬臨時性設施，爰依該條例第49條第1項規定辦理撤銷徵收，並經99年4月28日被告之土地徵收審議委員會第234次會議決議准予撤銷徵收在案。又有關本案授權先行使用違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則一節，查本案既經行政院75年函准予備查，並授權臺灣省政府逕行核處先行使用；且此准予先行使用與否，僅係就是否准予需用土地人先行使用土地，與原核准徵收案是否無效無涉。
㈡備位聲明部分：
新竹縣政府所於75年8月13日發函通知土地所有權人於75年8月26日發放徵收補償費（徵收公告期間自75年7月15日至同年8月13日），可知該府確依規定於公告徵收期滿15日內發放本件徵收土地補償費，是本案土地並無徵收失效之情事。至原告所述差額補償費發放日期為76年4月21日，新竹縣政府卻遲至78年11月8日始提存１節，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力（最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議參照）。另依行為時規定，新竹縣政府定於76年4月21日發放差額地價，復於78年11月8日提存，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述:本案徵收範圍係於74年間由參加人委託財團法人中華顧問工程司劃定，有關工程範圍除考量參加人現使用中之永久軌範圍外，為維路線安全，鐵路兩側之邊坡維護亦在74年工程規劃範圍，參加人則依其劃定工程範圍報請申請徵收系爭原徵收土地。本案原徵收原告所有之土地，經原告於95年間陳情希望歸還未使用之土地，案經參加人檢討路線範圍外原徵收作邊坡防護之土地完工迄今已逾20年，已無業務使用需要，經會勘後，於99年確認撤銷徵收土地範圍，並經被告於99年6月6日准予撤銷徵收，並返還系爭已撤銷徵收土地予原告。
本案土地於徵收時，參加人確有業務使用需要，除現有軌道仍作參加人路線運轉使用外，其餘範圍係原徵收作邊坡防護之用，並無原告所提徵收範圍違反比例原則之情事，參加人99年間撤銷徵收返還土地予原告，係因上開邊坡迄今已逾20年，均未發生大規模邊坡崩塌災害，且經多方考量後，始依土地徵收條例第49條規定辦理撤銷徵收，應無徵收無效之情形等語。
六、本件如事實概要欄記載之事實，有原徵收處分、參加人徵收土地計畫書、行政院75年函、新竹縣政府75年徵收公告、撤銷徵收公告、99年3月26日參加人撤銷徵收土地計畫書及撤銷土地清冊等影本在卷可稽(見原處分卷第18-28、31、32、37-43、54-55頁，本院卷第306-315頁)，自堪認定。經核兩造之爭點為：原告提起本件確認訴訟有無權利保護之必要？原徵收處分是否有無效之情形？被告是否依法發放補償金予原告？原告請求確認原徵收處分就系爭未撤銷徵收土地所形成之徵收法律關係不存在，有無理由？
七、本院之判斷：㈠先位聲明部分：
⒈系爭已撤銷徵收土地部分：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項定有明文，故提起確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，尚應具備有即受確認判決之法律上利益。所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因其所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。此一要件之作用有二：一係對提起確認訴訟有所限制，防止當事人之濫訴；二係作為權利保護要件之一種，提起確認訴訟者僅須，有即受確認判決之法律上利益，毋庸再主張權利或法律上利益受損害之可能。經查，原告所有經原徵收處分核准徵收之系爭原徵收土地，其中如附表編號二所示之系爭已撤銷徵收土地，經參加人檢討因作業錯誤，致該徵收之土地已無需使用，申請撤銷徵收，業經被告以撤銷徵收處分核准撤銷徵收，並將該20筆土地回復登記為原告所有等情，為原告所不爭執，並有上開撤銷徵收處分、參加人辦理縱貫線鳳山溪橋重建工程撤銷徵收土地清冊及新竹縣地籍異動索引表足憑（見原處分卷第51頁、本院卷第309-315、223、239、247、250、254、258、262、266、270、272、276、280、284、288頁)，足堪認定為真實。則前臺灣省政府所為原徵收處分關於徵收系爭已撤銷徵收土地部分，即因被告以撤銷徵收處分核准撤銷徵收該等土地而溯及失其效力，是以，原徵收處分對原告就系爭已撤銷徵收土地之權利或法律上利益，並無侵害之危險，且未有以確認判決除去之必要，要可認定。從而，原告此此部分之請求，核之上開規定及說明，其欠缺權利保護之必要，應予駁回。
⒉系爭未撤銷徵收土地部分：
按行政程序法第111規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」依此規定，可知行政處分之無效原因係採重大明顯瑕疵說，第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效。原告係以原徵收處分不符合必要性及比例性原則、違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則、未依法發放補償金等情，有前揭規定第7款之事由，主張原徵收處分為無效之行政處分。惟原徵收處分是否符合徵收必要性、比例性原則，有無違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則，是否於法定期間內發放補償金，均須進一步實質審查始能為判斷，核諸上開規定及說明，原告所主張之事由均非屬重大明顯，尚難逕指原徵收處分為無效，故原告執以主張原徵收處分關於核准徵收系爭未撤銷徵收土地部分無效云云，亦為無理由。
㈡備位聲明部分：
⒈按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地
案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。……」「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「市、縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知……。」系爭土地徵收行為時土地法（64年7月24日修正公布）第227條、第233條前段、第235條、第236條、第237條及土地法施行細則第56條（35年4月29日修正公布）定有明文。又「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
⒉經查，依卷附新竹縣政府75年徵收公告記載，公告期間：30
日（自75年7月15日起至同年8月13日止）（見原處分卷第37-38頁)，而依新竹縣政府所發給征收土地地價通知顯示，新竹縣政府已通知經原徵收處分核准徵收土地之土地所有權人，於75年8月26日上午9時30分起至下午3時發放徵收土地之地價補償費，此有新竹縣政府75年8月13日（七五）府地用字第10844號函可稽（見同上卷第43頁），可知本件土地徵收案之需地機關即參加人已於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交予新竹縣政府發放，並經新竹縣政府通知原告領款，且因原告逾期未領取而辦理提存（見原處分卷第44頁），核已符合徵收時土地法第233條規定。至原告所述差額補償費發放日期為76年4月21日，新竹縣政府卻遲至78年11月8日始提存一節(見本院卷第335-336頁)，徵諸司法院釋字第110號解釋第2項但書意旨，該應補發之差額部分不受土地法第233條規定之限制，而使已確定之原徵收處分溯及的失其效力。又重新評定後地價補償差額發給，屬徵收處分確定後繼續完成補償作業之後續行為，對已確定之徵收處分應不生影響。原告據以主張原徵收處分因此失其效力，請求確認原徵收處分就系爭未撤銷徵收土地之徵收法律關係不存在，尚難足憑。
㈢綜上所述，原告先位聲明請求確認原徵收處分關於系爭原徵
收土地25筆為無效之訴，關於系爭已撤銷徵收土地20筆部分，原告之請求欠缺權利保護要件；其餘未經辦理撤銷徵收之系爭未撤銷徵收土地5筆部分，依原告主張之事由，係屬原處分是否合法適當，並非該處分外觀上有何明顯重大之瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款規定不合，原告此部分請求亦為無理由，均應予駁回。另參加人已依規定將系爭原徵收土地應補償之地價及其他補償費額繳交新竹縣政府，由新竹縣政府通知原告領取，核無違誤，原告備位聲明請求確認原徵收處分關於系爭未撤銷徵收土地之徵收法律關係不存在，亦為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 11 日
書記官 李依穎