臺北高等行政法院判決
105年度訴字第249號105年8月18日辯論終結原 告 林朝彬
林楷晉林朝枝林朝松共 同訴訟代理人 黃俊瑋 律師
廖修三 律師（兼送達代收人）複代理人 黃承風 律師被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹（鄉長）訴訟代理人 陳志偉
參 加 人 馮子龍
馮世平馮文欣馮維新上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年12月16日府訴字第1040167127號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告等即承租人就坐落宜蘭縣○○鄉○○段
148、160地號（重測前為協和段1172、1250之1地號，以下稱系爭土地）等2筆土地與參加人等即出租人馮文欣、馮世平、馮維新及馮子龍等4人訂有五他字第12號耕地三七五租約（下稱系爭租約）。民國103年12月31日租約期滿，參加人等於104年1月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地，原告等則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。被告審核結果，以104年8月13日五鄉民字第1040013024號函（下稱原處分）准由參加人等收回系爭土地。原告等不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。並經本院裁定馮子龍、馮世平、馮文欣、馮維新參加訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告等聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應對原告就坐落宜蘭縣○○鄉○○段148、160地號土
地（租約字號：五他字第12號）繼續承租之申請案件，准予續訂耕地三七五租約。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人等聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告等主張：㈠參加人等並無從事家庭農場經營，亦無實際擴大經營家庭農
場規模之事實，與減租條例第19條第2項法定要件不符，被告為原處分有未經調查即認定事實之違法，應予撤銷：
⒈按減租條例之立法意旨，係秉承憲法第143條第4項扶植自
耕農之農地使用政策，及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策所訂定，乃為保障佃農權益，藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號參照）。是以，減租條例第19條規定之解釋與適用，均應扣緊上開立法意旨，以保障佃農權益及促進農業發展為核心。倘參加人等收回耕地，實際上並無擴大家庭農場經營規模之事實，而僅係意圖出售圖利，則與立法意旨相悖，應不准予其等收回耕地。
⒉所謂「家庭農場」之定義，參酌農業發展條例第3條第4款
規定，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。參加人等除馮子龍設籍於宜蘭羅東鎮，馮文欣、馮世平及馮維新均未設籍於宜蘭，更未居住於宜蘭，且參加人等無論現職或退休前之工作，均非以務農為生，與農業發展條例定義之家庭農場並未相符。準此，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定之（最高行政法院100年度判字1862號判決參照）。故法院應依職權調查具體事證，若參加人等未將自耕土地作為農場經營或擬將其出售，抑或對於收回之耕地並非進行農業使用時，則顯無收回出租耕地以擴大家庭農場經營之事實，與減租條例第19條第2項要件不符。
⒊參加人等近年來，不斷以經營家庭農場規模為由，收回其
他佃農所承租之耕地，惟參加人等實際上並無從事農業經營之規劃，反係以出售耕地牟取利益，依原告等調查之結果，參加人等前以擴大家庭農場規模為由收回○○○鄉○○段95、103、103-1、154號等地號土地，實則參加人等出售宜蘭縣○○鄉○○段95、103及103-1地號土地，供他人建設門牌號碼為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號之四層樓房屋；復將宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地出售，供他人建設一棟二層樓透天厝；另參加人等亦收回位於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地對面之土地並將其出售，供訴外人建設門牌號碼宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○弄○○號之八號王國民宿。而本次參加人等○○○鄉○○段○○號土地，作為擴大家庭農場經營之鄰近自耕地，果參加人等確有擴大家庭農場經營規模之意，當以整併鄰近耕地為首要考量，不必捨近求遠，先○○○鄉○○段95、103、103-1、154號土地出售，另申請收回距○○○鄉○○段○○號土地較遠之系爭土地作為擴大家庭農場之用，此可證參加人等實際上並無擴大家庭農場經營規模之事實，顯屬至明。
⒋再經原告等調查，參加人等於收回系爭土地後，交由訴外
人簡燦枝耕種，惟其耕作品質遠不如原告等於系爭土地收回前所種植，僅為簡易耕作，由原告等於105年5月22日拍攝系爭土地照片，發現系爭土地有多處未確實耕作，其插秧面積未如原告等耕作時均勻分布，有缺漏秧苗部分並未如一般農民將其補足（參加人等105年6月21日準備書狀㈢稱已補足秧苗，並非事實），且亦未妥善照顧系爭土地，仍有廢棄物於系爭土地內，可知參加人等並無實際擴大經營家庭農場規模之心思，僅為收回系爭土地之手段。
⒌甚者，參加人等先前於98年間，同以擴大家庭農場經營規
模為由，向被告申請收回耕地獲准，旋即委託房仲業者出售系爭土地，甚者，參加人等對於同申請收回之其他耕地，即宜蘭縣○○鎮○○○段625、626、629、632、635等5筆地號土地竟於98年、99年間，更將該等耕地出租與營造廠商，作為堆放廢土之用，導致該等耕地上堆滿礫石與廢土，汙染耕地土壤甚鉅，使承租人數十年來整地、養地之心血付之流水，有101年1月14日系爭土地之照片可證，上開情事距今不過2、3年爾，則觀參加人等上揭舉措，乃一方面以擴大家庭農場經營為由收回系爭土地，一方面又於收回耕地之後進行破壞農地之行為，豈非矛盾。
㈡減租條例第19條1項1款所稱之「不能自任耕作」，應採實質認定，不得僅以自任耕作切結書代：
⒈按減租條例第19條第1項第1款規定，所謂不能自任耕作，
係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之（最高法院51年台上字第582號判例意旨參照）。
惟目前行政機關僅以參加人出具自耕能力切結書之「形式審查」，作為認定參加人有無自耕能力之憑據，然自耕能力之有無，涉及構成要件成立與否之問題，自應予以實質認定，則依本件參加人等歷來之所為，其收回耕地純係為圖出售利益，其出具之自任耕作切結書即與實情不符，且被告亦未說明參加人等如何能任自耕、有無收成農耕作物等事證，遽以參加人等出具之切結書，即作成准許參加人等收回系爭耕地之處分，顯屬違法。
⒉依司法院釋字580號解釋，所謂的「能自任耕作」之認定
，雖已放寬標準，係指不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，然參諸憲法增修條文發展農業工業化及現代化之意旨，此等不以人力親自耕作之情形，應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕者，始足當之，否則一味放寬自耕能力之認定，使參加人等得輕易收回耕地出售圖利，即與減租條例促進農業發展之立法意旨有違。
⒊參加人等以擴大家庭農場經營為由所提出之鄰近自耕地，
僅委由他人為簡易耕作，全無考量耕作收益，可知參加人實際上並無經營農場之規劃，探其意圖，純係營造農場耕作之表象，藉此收回系爭耕地，惟此等耕作情形，並未達上述委託代耕應達相當經濟規模之要求，且被告並未實質審查參加人等自任耕作之能力，僅審核參加人等所出具自任耕作切結書○○○鄉○○段○○○號自耕地土地登記謄本，亦未實際派員前往訪查即逕行作成准予收回系爭耕地之處分，即有未盡調查即認定事實之違法，原處分依法應予撤銷。
⒋被告雖謂：所謂不能自任耕作，其立證方法，非得由第三
人出具保證書代之，惟尚無排除由本人出具「出租人自任耕作切結書」代之云云。惟查，最高法院51年台上582號判例意旨應係指所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，故被告僅審酌參加人等提出之「出租人自任耕作切結書」，即認為參加人等有自任耕作之能力及意圖，實有輕率。
㈢參加人等並無自任耕作之能力，亦無自任耕作之可能：
⒈參加人等縱然提供乘坐於耕耘機之動態影片，其影像僅呈
現參加人有乘坐於耕耘機前後移動之影片，並未見有何收割稻米之動作，參加人馮子龍所謂親身耕作云云，並非事實，且該影片內容未經勘驗，應無證據能力。
⒉參加人馮子龍之戶籍地址為宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○
巷○○弄○○號，經原告等調查，位於該地址之三合院部分已毀損，現場凌亂，應已無人居住，且現場並無存放農耕器具之處所，顯見參加人等並無自備相關農耕器具，顯無自任耕作之可能。
㈣聲請調查證據：
⒈請求向國稅局函查參加人等自98年起至本（105）年之歷年財產歸戶之情形。
⒉待證事實：參加人等並無擴大家庭農場之意思。
⒊說明：
⑴參加人等前以擴大家庭農場規模為由收回○○○鄉○○
段95、103、103-1、154號等地號土地均有回收後再予出售之紀錄，今以申請收回距○○○鄉○○段○○號土地較遠之系爭土地作為擴大家庭農場之用，顯為捨近求遠之舉，要與常理有違。特請求調查參加人等自98年起，歷年財產變動情形，因此有向國稅局調取參加人等財產總歸戶內容，以明有無農地收回後出售之事實，從而證明其收回出租系爭農地並無擴大家庭農場之意思。
⑵參加人馮子龍雖105年5月17日當庭表示其出售農地係為
籌措其親戚之醫藥費用，如可調取參加人等之財產總歸戶內容，則可證明參加人等所述僅為推諉卸責之詞。㈤綜上，參加人等並無實際擴大經營家庭農場規模之事實，僅
係以減租條例第19條第2項為手段，於收回土地後，再將其出售予他人牟取利益之意圖甚明，原處分實有違誤云云。
四、被告主張：㈠原處分核定參加人等合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人等收回自耕，其決定及程序並無不合：
⒈經核原告等102年全年家庭收入合計3688,111元，家庭支
出合計2,600,294元，計算收支相減後之數據，經核為正數，即承租人無減租條例第19條第1項第3款情形。
⒉原告等起訴狀以參加人等之前（98年間）有委託房仲業者
出售系爭申請收回之耕地，即認定參加人等103年底收回耕地亦純係為圖出售利益，尚難為被告裁量之基準。客觀上尚難以參加人等將案外他筆耕地出售，遽指摘其並無擴大家庭農場經營之事實，況參加人等擴大家庭農場經營規模之「具體計畫」，亦非被告審查項目。
⒊至原告等所附100年度訴字第52號判決僅係對97年底租約
期滿出、承租人之續訂租約爭議之個案所為之判斷，僅具個案拘束力，並不當然拘束103年底租約期滿被告續約與否之審查。
㈡參加人等符合自任耕作之要件：
⒈所謂參加人等之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，
為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」（司法院大法官釋字580號解釋參照）。準此以言，所謂參加人等「不能自任耕作」，是指參加人等本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力（最高行政法院99年度判字第669號判決參照）。至於何者始屬「為農業科技化及企業化經營之委託代耕」，現行法並無限制之明文規定，原告等主張應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕業者為限，並無明確之標準，且增加法律所無之限制。
⒉依最高法院51年台上字第582號判例意旨，所謂不能自任
耕作，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，惟尚無排除由本人出具「參加人等自任耕作切結書」代之。
⒊依行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號
書函所示略以，農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用，其與減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關。
⒋原告等陳稱系爭土地現耕作品質遠不如原告等於收回前所
種植略以，惟耕作品質乃一主觀、抽象概念，非被告為行政處分之依據。又原告等原證2所檢附之照片，徒以數平方公尺之秧苗有缺漏未補足，即率爾推論系爭兩筆分別為2641.03平方公尺及2886.22平方公尺有從事農作事實之土地未妥善照顧，未慮及病蟲害、當地環境、水利等因素，似嫌率斷。退步言之，原處分於104年8月13日作成，原告等以105年5月22日拍攝之系爭土地照片，主張被告前所為行政處分應予撤銷，應認無理由。
⒌如原告等所主張參加人等自任耕作能力與否之爭點係有利
原告等之事實者，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條本文規定意旨，自應由原告等負參加人等無法自任耕作之舉證責任等語。
五、參加人等主張：㈠關於自任耕作之釋意：
⒈依最高法院51年台上字第582號、第2112號、68年台上字
第3777號判例、司法院釋字第581號解釋，及最高行政法院99年度判字第669號判決意旨，出租人本身無自任耕作之能力者，包括無以人力親自實施耕作，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力，且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。再按內政部90年5月9日台內地字第9064901號函釋意旨，減租條例第19條第1項第l款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定，且為便利基層執行審查認定，「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。而出租人等有自任耕作施肥、除草、割稻、有照片為證。
⒉原告林朝枝於70年8月3日在新北市三重區創業設立佳門實
業有限公司，並於73年8月6日即買入新北市○○區○○○道○段○○○巷○○號1樓、地下室、房子及土地（土地持分價值3,958,645元）；原告林朝彬於80年4月26日在新北市永和區創業設立坤林貿易有限公司，並於91年5月8日買入新北市○○區○○路1段18巷10號1樓、房子及土地（土地持分價值6,140,160元）；原告林朝松北上謀生，於74年7月2日即買入新北市○○區○○路○○○巷○○號3樓、房子及土地（土地持分價值3,095,355元）；原告林楷晉80年間在當時臺北縣貢寮國中任教，此期間系爭土地均由原告先父林顯鎰管理耕作。
⒊原告先父林顯鎰於89年2月13日病逝，95年6月16日雪山隧
道才開放小型車通行，原告等早定居臺北，彼時臺北來回宜蘭車程至少6小時，原告等自無法於系爭土地上耕作。⒋依農業發展條例第3條第10項第15款規定，經營家庭農場
其生產過程得全部或部分委託他人代為實施，參加人等係擴大家庭農場經營，得部分委託他人代耕於法有據。
⒌參加人等所有之耕地每年一期稻作都有收成，二期辦理綠
肥轉作，原告並無事證足茲證明參加人等不具自耕能力，有本院99年度訴字第1084號判決書可參。
㈡原告等並無被收回耕地而不能生活之情形 :
⒈原告林朝枝自營佳門實業公司已逾35年資本額高達870萬
，為減少申報收入，並於103年將公司負責人更改為配偶徐明珠，為公司瘦身節稅。原告林朝彬自營坤林貿易公司已逾25年資本額高達500萬，並在國泰人壽兼職業務員，103年復將公司股東人數更改為一人公司，為公司瘦身節稅。原告林朝松定居臺北已逾30年，並任水電工作，有本院99年度849號案件於99年11月16日之準備程序筆錄為證，並與上開兄長2家公司交叉持股；原告林楷晉原任職臺北縣貢寮國中，其先父89年2月13日過逝後轉任職羅東鎮國華國中；原告母親林劉清雲每年有84,000元退休金可資生活。
⒉原告林朝松雖領有殘障手冊，然隸屬輕度障礙，其行動自
如並非不能自理，亦有圖片佐證，且其任水電工作無需依賴專人照料，其配偶劉瑞蘭以照料林朝松之名，2人沒有收入未具實申報所得，其虛偽擬報實為可議。
⒊經被告查核，102年原告等年總所得高達3,688,111元，生
活費用為2,600,294元，收入減支出是正數可茲佐證。可知原告等均有良好工作與收入，原處分並無違反減租條例第19條第1項第3款，即出租人收回自耕承租人失其家庭生活依據之情形。
㈢家共同生活之釋意：揆諸最高行政法院100年度判字第1763
號、103年度判字第623號判決，及內政部81年5月15日（81）台內地字第8173806號函釋意旨，原告等及共同生活戶人全年生活收支情形自應合併計算觀察。。又系爭租約實質上係由原告等4人分戶合併耕作系爭土地、合併繳租，亦無分耕之情形，則依上揭內政部函釋意面，被告核算原告等及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅收入總額及總支出時，應將全部共同承租人合併計算。本件經被告審究原告等之全年收支為計算，原告等及共同生活戶人收入扣除支出（102年全年總收入扣除全年生活費用）仍為正數。
㈣關於內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒「
私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）：
⒈內政部之103年工作手冊中㈢⒍⑵之審核標準A、B、C、
E、F、G、H等規定，乃內政部為執行減租條例第19條規定，所為協助下級機關認定事實之行政規則，既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允，否則上開工作手冊反而成為出租人收回耕地之限制，違反減租條例第19條第2項之意旨。
⒉依內政部103年工作手冊所訂審核標準，減租條例第19條
第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。而減租條例之制定係在重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，其中第19條第1項及第2項則是憲法第143條第4項扶植自耕農及憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之展現。
⒊減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農
之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農業發展條例之立法意旨，原在於「為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準」，嗣於89年1月26日修法改為「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」足見於89年1月26日農業發展條例修法後，農業發展條例與減租條例之規範目的即不盡相同。又減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。
⒋參照內政部103年工作手冊之審核標準，及最高行政法院
103年度判字第623號判決意旨，倘若承租人並非以耕種耕地為其維持家庭生活之來源，即失減租條例保護自耕農之意義，則租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地，符合減租條例第19條第2項農業工業化及現代化之意旨，且本件承租人之資力，系爭土地被收回，並不致使承租人失其家庭生活依據，反而可減輕其照料系爭土地之負擔，另方面則增加出租人之可耕作面積，有利農業現代化，核與減租條例第19條第2項准收回之要件相符，自應許出租人收回。
㈤關於原告等主張參加人等收回耕地是否意圖出售部分：
⒈參酌司法院釋字580號、內政部95年7月19日臺內地字第09
50117562號函釋意旨，原告等指控參加人等收回耕地係意圖出售，並以兩造在本院99年度訴字第849號及最高行政法院100年度判字第1862號判決為據，實則當年係因共有人之一馮長木腦部需要開刀及馮長木配偶（馮李蘭英）子宮癌，需要一筆龐大醫療費用，礙於拯救生命且土地共有關係，又與原告等是叔叔與侄兒關係，其他共有人不得不同意蓋章出售，此可詢問參加人即繼承人馮維新自明。
⒉原告等請求鈞院調查證據，以調查參加人等7年來收回耕
地是否出售云云，首先參加人等依行政訴訟法第163條規定主張因無出售土地故無資料可供呈報屬實；再者，依個人資料保護法第5條，及最高行政法院98年8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告等之請求與本案並無正當合理之關聯，亦逾越內政部103年工作手冊之規範內容，參加人等表示不予認同。但依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法286條規定，請本院認定原告等請求調查證據之必要性。
⒊訴訟程序中對己有利事項，當事人應負舉證責任，事實之
認定應憑證據，為訴訟事件所適用之共通法則。參加人等因馮長木腦部需要開刀，及馮長木配偶馮李蘭英子宮癌，需要龐大醫療費用，因之出售五結協富段103地號土地，業經本院99年度訴字第849號及最高行政法院100年度判字第1862號判決續行租約。惟原告等不應以此無限上綱，妄言參加人等於本件收回系爭土地有出售或意圖出售之事實，此片面之臆測，不足為採（最高行政法院62年度判字第402號判決參照）。
㈥關於原告等所指系爭土地於99至100年間租予營造商部分：
⒈政府為整治五結鄉與冬山鄉冬山河沿岸廣範地區颱風季節
淹水之苦，遂於99至103年間分階段整治其支流河川，其中（打那岸河）為必要整治支流。為重新興建該河堤上之（打那岸橋），承包商正芳營造公司於台七丙線建橋期間（免於人車中斷通行），需懸接橋端兩岸作成便道，因此請求參加人等給予租地作成便道，基於公益所需且使用時間不長（99年9月至100年11月），參加人馮子龍遂答應所求簽訂契約，於完工後亦恢復原狀供作耕地之用，並無原告等片面指控污染耕地等之扭曲事實。
⒉參加人等已於100年11月17日以存證信函通知，表示一旦
羅東鎮公所通知兩造續行租約，該耕地即行交付原告等，羅東鎮公所亦於100年11月28日以函件通知兩造應依最高行政法院100年度判字第1862號判決續行租約。然存證通知後原告等卻不聞不問，一昧稱參加人等未將地整好，然原告等並未告知參加人，且若如原告等所言又何以得申請100年二期休耕補助款。
⒊原告等心繫臺北公司事業，竟將該二筆耕地廢耕，遂有二
造因廢耕產生租佃爭議（臺灣宜蘭地方法院102年度訴字340號、臺灣高等法院103年度重上字第172號等案件）。
㈦綜上，參加人等無減租條例第19條第1項第1款不能自任耕作
，或原告等有減租條例第19條第1項第3款收回系爭土地，致原告等失其家庭生活依據之情事，依減租條例第19條2項、司法院釋字580號、第422號解釋、農業發展條例第3條第1項15款規定，請求判決如訴之聲明等語。
六、按耕地三七五減租條例第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」又司法院釋字第580號解釋略以：「所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。……」次按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）規定審核標準，該手冊規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回耕地申請書(擴大家庭農場經營規模)』1式2份。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」、「同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」、「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」、「生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）……公告之102年度臺灣省……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月）……」、「審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。」、「勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。」、「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」、「出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月〔註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以一人為限。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受監護宣告。」、「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。」、「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前1、2規定之用地。……」、「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」、「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（原處分卷第105-117頁）又內政部90年5月9日台內地字第9064901號函釋意旨略謂：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。……」，核與相關法規，並無不合。再按「公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。」、「同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同。」有內政部81年5月15日台（81）內地字第8173806號及74年9月20日台內地字第345012號函釋可參，核與相關法規，亦無不合。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造及參加人等所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依兩造及參加人等主張之意旨，敘明判決之理由。
八、原告主張參加人等並無擴大家庭農場經營規模之事實，與減租條例第19條第2項之要件不符，原處分准參加人等收回系爭土地，於法有違云云。查本件系爭土地出租人即參加人等檢具出租人自任耕作切結書（原處分卷第2頁），切結確能自任耕作，非無自任耕作能力之人，及主張係為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地（原處分卷第22-25頁），檢附鄰近地段之所有坐○○○鄉○○段○○○號自耕地（使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地）土地登記謄本為證（原處分卷第26-27頁），核與減租條例第19條第1項第1款及第2項之法定要件，並無不合。且參加人等除上開自耕地係供農業使用之外，有關系爭土地於收回後有交由訴外人簡燦枝耕種，亦供農業使用等情，已為原告所自認，其與擴大家庭農場經營規模之情形，並無不符。被告審查結果，准許參加人等收回系爭土地，觀諸前揭事證及說明，核無違誤。原告雖稱參加人等並無擴大家庭農場經營規模之事實，與減租條例第19條第2項之要件不符，並舉參加人等之前有出售申請收回之耕地或出租，故其本件收回系爭耕地係為圖出售利益，非為擴大家庭農場經營規模，且所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場云云，據為主張，然查，原告所稱參加人等之前（98年間）有委託房仲業者出售申請收回之耕地或出租，參加人等則稱該出售及出租收回耕地，係因參加人等需籌措親人醫療費用及為供整治河川修築便道之故，惟縱使參加人等之前有出售或出租其他收回耕地之情事，依前所述，於本件即103年12月31日租約期滿，參加人等以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，且符合法定要件之情形，尚不得以事隔數年之上開情事，據以推論本件參加人等收回耕地純係為出售圖利，而無擴大家庭農場經營規模之意，是以客觀上尚難以參加人等曾將案外他筆耕地出售等情，據以認定本件其無擴大家庭農場經營之事實。至於原告所附本院100年度訴字第52號判決，係對系爭土地97年底租約期滿出、承租人之續訂租約爭議之個案所為之判斷，該判決雖不利於參加人等，惟其判決僅具個案之效力，並不當然拘束本件系爭土地於103年底租約期滿有關續約與否之審查。又原告所舉本院99年度訴字第849號判決及最高行政法院100年度判字第1862號判決，係對97年底租約期滿時參加人等與原告間關於其他耕地續訂租約爭議之判斷，該等判決固不利於參加人等，然其判決僅就其他耕地具有個案之效力，亦不當然拘束本件系爭土地於103年底租約期滿有關續約與否之審認。此外，有關家庭農場之定義，依行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號書函（本院卷第202頁）略以，農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用，其與減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關等語，核與相關法規，並無不合。是以減租條例所規範者係為擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕之規定，與農業發展條例第3條第4款定義之「家庭農場」，並無相關。則原告援引農業發展條例該規定，而稱出租人收回耕地自耕之家庭農場，應指以共同生活戶為單位從事農業經營之農場云云，尚非有據。原告上開主張，揆諸前揭規定及說明，並非可採。
九、原告復主張參加人等並無自任耕作之能力，原處分准參加人等收回系爭土地，應有違誤云云。經查，有關自任耕作能力之證明，參加人等已檢具出租人自任耕作切結書（原處分卷第2頁），切結確能自任耕作，非無自任耕作能力之人，且參加人馮子龍並提出有自任耕作施肥、除草、割稻之照片（原處分卷第38、39頁）為證，被告據以審查，而認參加人等並非不能自任耕作者（減租條例第19條第1項第1款參照），觀諸前揭規定及說明，核無不合。原告雖稱所謂能自任耕作，應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕業者，始足當之云云。惟所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之（司法院釋字580號解釋參照）準此，所謂出租人「不能自任耕作」，是指其本身無自任耕作之能力，包括無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。至於何者始屬「為農業科技化及企業化經營之委託代耕」，現行法並無限制規定，是原告所稱應以足達「相當規模經濟」並「以此為業」之委託代耕業者為限云云，並無明確標準，且增加法律所無之限制，則原告據此主張參加人等並無自任耕作之能力，尚非有據。此外，經被告依103年工作手冊相關規定核算，原告等102年全年家庭收入合計是3,688,111元，家庭支出是2,600,294元，收入減支出是正數，有被告審核承租人即原告等102年全年收支明細表（訴願卷第119頁）可證，本件亦無出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據（減租條例第19條第1項第3款參照）之情事。是以原處分准參加人等收回系爭土地，於法並無不合。原告上開主張，亦非可採。
十、從而，本件被告審核結果，以原處分准由參加人等收回系爭土地，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應對原告就坐落宜蘭縣○○鄉○○段148、160地號土地（租約字號：五他字第12號）繼續承租之申請案件，准予續訂耕地三七五租約，為無理由，應予駁回。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。原告復聲請向國稅局函查參加人等自98年起至本（105）年之歷年財產歸戶之情形，如其前開聲請調查證據所述，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
書記官 陳清容