臺北高等行政法院判決
105年度訴字第267號105年12月15日辯論終結原 告 周鍾驥被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲訴訟代理人 陳珮婷
劉佳慧黃郁心上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104年12月8日104公審決字第0322號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由張哲琛變更為周弘憲，有銓敘部民國105年5月20日部人字第10541086672號函附卷可稽，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
１、原告係臺北市政府消防局（下稱北市消防局）警正二階至一階秘書。其102年年終考績考列乙等，前經北市消防局核定及被告銓敘審定在案，銓敘審定之獎懲結果為「依法給與一個半月俸給總額之一次獎金」。
２、嗣因被告調查相關機關辦理102年考績（成）情形，發現原告102年請延長病假超過6個月，北市消防局將其考列乙等，不符被告102年11月25日部法二字第1023783263號函（下稱102年11月25日函）意旨，自103年7月3日起計5次函請北市消防局重行審酌，均經該局函復仍維持對原告考列乙等之評定。被告乃以104年9月7日部特二字第1044014644號函，就被告103年2月24日部特二字第1033815999號函（下稱103年2月24日函）對原告102年年終考績之銓敘審定予以撤銷（下稱原處分或104年9月7日撤銷考績審定函）併請北市消防局依相關規定重行辦理。原告不服提起復審，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、原處分無法源依據：
⑴、公務人員非改變公務員身分之一般性考績，屬行政程序法第
3條第3項第7款規定所指人事行政行為，依該規定，公務員考績案件無行政程序法之適用。被告104年9月7日撤銷考績審定函不適用行政程序法第117條規定，即無法源依據，應屬違法無效行政處分。
⑵、公務人員考績法（下稱考績法）未對公務員請延長病假時數
多寡予以明確規範，亦未有保留予被告解釋空間之條文，原告102年原已審定之乙等考績，並未違法。而考績法及其施行細則，亦無撤銷已審定考績案件之程序規定，若已審定考績案可撤銷，則102年以前各年度，與原告同有類似情形者，亦應溯及既往一併撤銷，不應針對個案有不平等待遇。
２、原處分違反憲法信賴保護及不溯及既往原則：
⑴、被告102年11月25日「公務人員請延長病假超過6個月以上（
全年工作時間未達4個月）者，該年度考績不宜考列乙等以上」之函釋，是新的行政規則，在此之前，被告95年2月3日部法二字第0952594780號函（下稱95年2月3日函）係規定公務人員請延長病假和公傷病假，全年無工作事實者，考績不得考列乙等以上。被告是變更裁量基準，廢止95年舊行政規則，變更為102年新規則，是擴大創設考績法施行細則對於丙等考績之要件項目，非單純解釋法令，即考列丙等條件已改變，即有信賴保護及不溯既往原則之適用。
⑵、原告102年請延長病假期間均在被告102年11月25日函即新行
政規則發布前，有不溯及既往之適用。原告於102年11月1日已銷假上班，新行政規則於102年11月25日才頒布，致原告在不知考績規定即將變更下被迫考列丙等，實不合理。且原告疾病之治療在102年7月即已出院，被告102年11月25日函之規定如定能讓原告在102年上半年度時期獲知，原告可評估是否能減少病後休養時間，提前於102年9月銷假上班，即可避免違反此新齊頭式規定之強制要求。考績之評定標準，如隨意更改並強加追溯，不僅違反憲法原則，更是毫無誠信。此新的裁量基準，未訂定過渡條款，強行追溯，產生諸多不公義之受害個案。
３、被告102年11月25日函不合理且不公平：
⑴、被告102年11月25日函單以工作時數長短衡量考績等第，並
不合理，被告未說明此6個月之判斷依據。工作時數多少可符合乙等考績標準，各方有其不同見解，而工作時數應占考績比重多寡，亦有不同見解。而被告102年11月25日函，只將延長病假變更縮減為6個月，公傷病假卻維持原樣可請假更長時間，同樣請假，全年工作時數同樣未達4個月以上，僅原因不同，公傷病假卻仍可考列乙等，顯不平等。
⑵、被告102年1月3日部法二字第1023681986號函附「受考人考
績宜考列丙等條件一覽表」，明列26種考績宜考列丙等之樣態，該等樣態均屬違法犯紀且情節重大，被告102年11月25日函將請延長病假超過6個月者，列為和前述重大違法犯紀公務人員同受丙等考績之懲罰，對長年戮力從公而因勞成疾之公務員，無異是一大恥辱。除榮譽上之損害外，實質損失包括日後職務升遷，當年度考績獎金與年終獎金之減損近新臺幣（下同）20萬元。
⑶、原告6歲喪父，家無恆產，目前育養一自閉兒，在孩子15年
來的早療花費，耗盡平生所得，無奈因3年前工作辛勞及壓力，患3期淋巴癌，治療過程艱辛，幾度病危，治療費用花了200多萬元，耗盡原告20多年積蓄，目前僅能租屋省吃儉用度日。原告當時罹病原因，確因戮力從公因勞成疾所致，當時無論是請延長病假或公傷假，考績沒有不同的判斷基準。如今歷經多年，原告已無法變更原申請假別，卻無端承受被告強加追溯之損害，丙等考績對原告產生之榮譽及經濟上損害，卻是難以承受之重。此外，依被告104年6月9日部特二字第1043984109號函，對於過去歷年考績甲等之消防救災之重要幹部，因戮力工作致生重病期間，卻要求其工作表現須有達甲等考績高標準要件之累計一大功以上之獎勵，其考績方可考列乙等以上，其公平性考量何在？
４、考績之判斷，服務機關首長應有適當之裁量空間，被告應予尊重，而被告頒布之行政解釋函，應屬行政指導性質，對各機關不具強制效力，不得作為辦理考績之唯一準據。被告102年11月25日函「以考列丙等為宜」之規定，保留機關首長之裁量空間，被告不尊重北市消防局之考核，撤銷原告102年考績之銓敘審定，已有未遵一般公認之價值判斷標準之違法。
５、聲明求為判決：
1 復審決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、被告為公務人員考績法制主管機關，就公務人員之考績銓敘審定事宜，依法務部89年4月12日(89)法律字第008393號函釋，於考績法規無相關規範之情形，應依行政程序法相關規定辦理。受考人於考績年度內所請事假、病假（含延長病假），係考績等次之考量因素之一，各機關報送102年考績案，原則上均依被告102年11月25日函及相關規定辦理，縱有與原告情形相同，經機關報送考列乙等者，於被告審酌與考績法規定及上開通函意旨未符予以退文後，除原告外，其他人業經機關改考列丙等等次，被告審酌原告102年考績經銓敘審定乙等，確與考績法及被告102年11月25日函規定不符，該違法之銓敘審定尚無行政程序法第117條所定不得撤銷情形，是以原處分撤銷被告103年2月24日函內銓敘審定原告102年年終考績部分，於法有據。
２、被告基於主管機關權責，訂頒解釋性規定及裁量基準，作為各機關覈實辦理考績作業之依據，該等函釋係為闡明考績法第2條綜覈名實、信賞必罰立法原意及協助各機關覈實辦理受考人考績所為之補充性解釋，依司法院釋字第586號解釋意旨，並無創設或變更考績法規之疑義。被告為合理區辨全年在職而考績考列乙等人員對機關績效之貢獻度，並導正過去受考人考績年度內僅有數月或數日之工作事實，未有特殊功績表現，考績卻仍可考列乙等之不合理現象，爰作成102年11月25日函釋，並停止適用被告95年2函釋有關延長病假全年無工作事實者，其考績不宜考列乙等等次之規定。被告102年11月25日函是闡明考績法所定考績應覈實考核之原則所為釋示，應自考績法生效之日起有其適用，該函作成前業經被告銓敘審定有案之考績，為維持法律秩序安定性，不受該函釋影響。被告前開函釋作成時，各機關尚未辦理受考人102年年終考績，該年度內請延長病假逾6個月之受考人，其年終考績自應依被告102年11月25日函規定辦理。
３、受考人請延長病假期間之長短，及得否銷假上班，係依病情輕重及公務人員請假規則規定辦理，不是以考績法相關規定或被告95年2月3日及95年2月13日書函為依據，非可以之作為信賴基礎。縱請延長病假未超過6個月，其考績亦非以不符被告102年11月25日函，即得考列乙等以上，仍須由機關綜合整年度工作表現覈實考核，不生信賴保護原則適用與否，及被告須採取合理補救措施或訂定過渡期間條款之疑義。被告作成102年11月25日函釋後，102年與原告情形相同而考列乙等報送被告者，經退文後，除原告外，其餘均經機關改考列丙等並報送被告銓敘審定在案，據機關說明，其中部分人員亦有於請延長病假期間協助業務進行或於實際任職期間有績效（惟並無實際記一大功獎勵以為佐證）等與原告類同情形，被告審酌原告情形並無與該等人員差別處理之實質正當理由，倘例外同意原告維持乙等，除與考績法規就受考人表現覈實考評意旨及前開被告所作補充性解釋不符外，亦違反行政程序法第6條平等原則，故以原處分撤銷對原告102年考績考列乙等所為之銓敘審定。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、按憲法增修條文第6條第1項規定：「考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第83條之規定：考試。
公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。公務人員之任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」考試院組織法第6條規定：「考試院設考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會；其組織另以法律定之。」銓敘部組織法第1條規定：「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」第5條第3款、第4款規定：「特審司掌理左列事項：……關於司法、外交、主計、審計、警察、關務、政風、公營事業等人員考績、考成、考核及其他成績之銓敘審定事項。關於掌理業務有關法令之擬議、解釋及其他事項。」可知，有關公務人員考績之銓敘審定事項係以被告為主管機關。
２、再者，銓敘，權衡序列之意，以人員所具資格條件，依法定有關標準予以權衡，而後依標準序列其應列居之高下先後，確定其等級，即為銓敘工作，舉凡公務人員任用資格、陞遷資格、級俸高低、考績列等高低等事項，均為銓敘工作範圍。考績法第1條規定：「公務人員之考績，依本法行之。」第14條第1項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」第16條規定：「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」並參以前揭憲法增修條文第6條第1項第3款之規定，可見考績的執行權力係由各用人機關行使，被告所行使的是法定的銓敘審定權，以統一及維持法定標準。而為貫徹銓敘權之功能，現行即86年6月4日修訂之考績法第16條賦予監督權，是考績案於送銓敘審定時，被告如發現有違法情事，雖不能自行變更該考績內容，但應退還原考績機關另為適法處分，益見被告在辦理考績的銓敘審定時，對於考績核定的內容，可以進行實體的審查（參見最高行政法院90年度判字第1733號判決意旨）。又行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」
３、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北市政府102年9月30日府人任字第10232197900號令、公務人員動態登記書、北市消防局102年考績清冊、103年2月10日北市消人字第10330817900號函、103年3月5日考績通知書、臺北市政府103年1月17日府授人考字第10330040500號函、被告103年2月24日部特二字第1033815999號函、103年7月3日部特二字第1033853641號函、103年9月23日部特二字第1033880170號函、103年11月13日部特二字第1033890926號函、104年4月24日部特二字第1043964764號函、104年6月9日部特二字第1043984109號函、北市消防局103年9月5日北市消人字第10335321000號函、103年10月14日北市消人字第10337630500號函、104年3月18日北市消人字第10339069410號函、104年5月6日北市消人字第10339069400號函、104年7月21日北市消人字第10435091400號函、被告104年9月7日部特二字第1044014644號函、復審書等附於原處分卷及北市消防局員工差假明細表附於復審決定卷可佐，為可確認之事實。經查：
⑴、臺北市政府消防局組織規程第11條規定：「本局列警察官等
人員之管理，適用警察人員人事條例等有關規定辦理。」原告係北市消防局以警察官等任用的秘書，其人事管理事項即有警察人員人事條例之適用。又考績是主管人員對於所屬公務人員於一定期間的工作績效所作的考核與評價，警察人員人事條例第28條第2項規定：「警察人員平時考核之功過，依公務人員考績法第12條規定抵銷後，尚有記1大功2次人員，考績不得列乙等以下；記1大功以上人員，考績不得列丙等以下；……」第32條規定：「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第3條規定：「公務人員考績區分如左：年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。……」、第4條第1項規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿1年者，予以年終考績；……」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」第6條第1項、第2項規定：「年終考績以一百分為滿分，分
甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。丁等：不滿60分。」、「考列甲等之條件，應於施行細則中明定之。」第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……乙等︰晉本俸一級，並給與半個月俸給總額之1次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與半個月俸給總額之1次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與一個半月俸給總額之1次獎金。丙等︰留原俸級。……」
⑵、公務人員考績法施行細則是依考績法第24條規定授權訂定，
行為時該細則第3條第1項規定：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之50；操行占考績分數百分之20；學識及才能各占考績分數百分之15。」第4條第1項、第3項、第4項、第6項規定：「公務人員年終考績，應就考績表按項目評分，除本法及本細則另有規定應從其規定者外，須受考人在考績年度內具有下列特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟，始得評列甲等：特殊條件：……一般條件：……㈥全年無遲到、早退或曠職紀錄，且事、病假合計未超過5日者。……」、「公務人員在考績年度內，有下列情事之一，不得考列甲等：……事、病假合計超過14日者。……」、「前項第5款及第1項第2款第6目有關事、病假合計之日數，應扣除請家庭照顧假及生理假之日數。」、「各機關辦理考績時，不得以下列情形，作為考績等次之考量因素：依法令規定日數所核給之家庭照顧假、生理假、婚假、產前假、娩假、流產假或陪產假。……」是以，除依前開行為時考績法施行細則第4條第4、6項所規定應扣除及不得作為考績等次考量因素所請之假外，公務人員在考績年度內所請事病假，實際影響全年度的工作日數，實質影響可資考評的平時工作表現期間，本之年終考績是對於當年1至12月任職期間之考核成績，佐以前開行為時考績法施行細則第4條第3項第5款事病假計超過14日者不得考列甲等之規定，考績年度內的事病假日數，當得作為考績等次的考量因素之一。被告為考績銓敘審定之主管機關，所為102年11月25日函釋：「……另回歸考績覈實考評及落實績效管考制度，各機關辦理考績案時，對於考績年度內請延長病假超過6個月者，其考績等次以考列丙等為宜，……」係本於法定職權，為規範機關內部秩序及運作，並落實綜覈名實、信賞必罰，就各機關如何覈實辦理考績之補充性解釋，應自考績法規生效之日起有其適用，並未創設考績法令所無之考績構成要件及法律效果，核與考績法規定本旨無違，機關辦理考績評定事宜，應據以覈實辦理，被告辦理102年考績之銓敘審定事宜，自得予援用。原告指摘被告102年11月25日函不合理且不公平，純屬個人主觀看法，其主張原處分違反不溯及既往原則，均無可採。
⑶、公務人員請假規則第15條規定：「本規則所規定假期之核給
，扣除例假日。但因公傷病請公假或因病延長假期者，例假日均不予扣除。……」查原告於102年無1大功紀錄（見原處分卷所附北市消防局103年10月14日北市消人字第10337630500號函），並無考績不得考列丙等以下之情形，其於102年考績年度之請假，除休假30日、事假5日、病假28日外，所請自102年4月10日至102年7月8日、102年7月9日至102年9月
11 日、102年9月12日至102年10月31日之延長病假，已超過6個月之事實，為兩造所不爭執，並有復審決定卷所附關於原告之北市消防局員工差假明細表可稽。被告審酌公務人員年終考績，應綜合其工作、操行、學識、才能四項予以評分，工作即占考績分數百分之50，原告102年實際僅有不足4個月之平時工作表現可資考評，102年到勤2個月，該考績年度之工作評分和其他操行、學識、才能按比率評分後，尚無從評定為70分以上，北市消防局對其102年年終考績考列乙等之評定，不符考績法相關規定及被告102年11月25日函，違反考績應本綜覈名實之旨，被告審認辦理北市消防局公務人員102年考績之銓敘審定時，本應應退還原考績機關另為適法之處分，因未發現上情而以103年2月24日函銓敘審定，該銓敘審定違法，故於104年9月7日以原處分撤銷之，依前開規定及說明，於法並無不合。
⑷、至原告主張人事行政行為不適用行政程序法，原處分無法源依據、違反信賴保護原則等語。查：
①、行政程序法是為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，
確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴而制定，雖名為程序法，所規範者，非僅行政程序，尚包括有關行政行為實體規定。行政程序法第3條第3項第7款係規定：「下列事項，不適用本法之程序規定：……對公務員所為之人事行政行為。……」即對公務員所為之人事行政行為，僅排除行政程序法的程序規定，實體規定仍應適用。況所稱對公務員所為之人事行政行為，凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，即應依行政程序法之規定為之。機關首長核定之考績，必須經被告就受考人所具官職等級予以銓敘審定，該等考績始可作為受考人晉敘俸級、發給考績獎金，乃至考績升職等、升官等及退休金核給等依據，是以被告103年2月24日對於原告102年考績的銓敘審定為行政處分，原告主張被告103年2月24日之考績銓敘審定為人事行政行為，不適用行政程序法規定，被告不可依行政程序法第117條規定予以撤銷，原處分無法源依據等語，容係對法令之誤解，洵無可採。
②、公務員服務法第12條第2項規定：「公務員除因婚喪疾病分
娩或其他正當事由外，不得請假。公務員請假規則，以命令定之。」行為時公務人員請假規則第3條第1項第2款規定：
「公務人員之請假，依下列規定：……因疾病必須治療或休養者，得請病假，每年准給28日。……患重病非短時間所能治癒者，經機關長官核准得延長之。其延長期間自第1次請延長病假之首日起算，2年內合併計算不得超過1年。但銷假上班1年以上者，其延長病假得重行起算。……」而信賴基礎、信賴表現及值得保護之信賴利益，為所謂信賴保護之要件，所稱信賴表現是指人民須有客觀上對信賴基礎之表現行為，即表現行為與信賴基礎間有因果關係。公務人員請延長病假是因為患重病非短時間能治癒，經機關長官核准而得延長，延長病假期間的長短，端視受考公務人員所患疾病之治療或休養的必要性，與被告95年2月3日函「公務人員請延長病假，全年無工作事實者，考績不得考列乙等以上」規定間，難認有何表現行為與信賴基礎間之因果關係，原告102年之所請延長病假，不能認為是表徵信賴的行為，其執被告95年2月3日函，指摘被告104年9月7日撤銷考績審定函違反信賴保護原則，實無可採。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 李淑貞