臺北高等行政法院判決
105年度訴字第285號105年6月23日辯論終結原 告 林彩平訴訟代理人 沈志成 律師複 代理 人 吳意淳 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 汪海淙
許聖鑫秦其隆上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年12月21日府訴二字第10409166400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○路○○號1 樓至3 樓建築物（下稱系爭建物）坐落於臺北市土地使用分區之第3 種商業區（依都市計畫說明書圖規定辦理，始得作第3 種商業區使用，原屬第3種住宅區），經臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局）莒光派出所員警於民國（下同）104 年6 月25日查獲原告在系爭建物經營「太陽紅養生館」之從業女子從事性交易，經萬華分局以104 年6 月28日北市警萬分刑字第10432043800號函將原告移送臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦，並以104 年8 月27日北市警萬分行字第10430422
800 號函移請被告處理。嗣被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第34條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以104 年9 月9 日北市都築字第10438011400 號函（下稱原處分）勒令原告停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件被告應證明原告對於本件建築物使用，有違法經營色情
行業或性交易行業之客觀事實，且主觀上有故意或過失無疑：
⒈依行政罰法第7條第1項規定，本案必須原告原任負責人時
，有於本件建築物內，從事經營性交易行業之行為，主觀上對此有故意或過失，始足當之，此由被告於104 年10月21日提出之答辯狀，所援引之最高行政法院94年度判字第00191號判決書、台北高等行政法院102年度訴字第1206號判決書之內容，該兩例之受處分人係分別從事色情行業、性交易行業，已違反都市計畫法之上開規定，足為明證。是以，本件被告認原告違反都市計畫法第79條第1 項之規定，即應證明原告對於本件建築物使用，有違法經營色情行業或性交易行業之客觀事實，且主觀上有故意或過失無疑。
⒉然被告認原告有上開情形，係以男客片面指稱其至原告經
營之按摩店消費，每次都是指定代號33號之按摩小姐，每次其去打完手槍完，都是其給他新台幣2000元等語為據。
惟此為該男客片面之詞，並無其他實據可證。況且，本件原告所涉妨害風化罪嫌，業經台灣台北地方法院檢察署檢察官以104年度偵字第14906號為不起訴處分確定，而不起訴之理由中載明：「而觀諸證人駱柏榮所證各情，實由證人駱柏榮主動詢問、要求，證人劉瑞珍方於按摩進行至一半之際為其提供半套性服務，並由證人駱柏榮將按摩費用1,000元及半套服務代價1,000元交由證人劉瑞珍收執，此項額外提供半套性服務一事並非由被告主動告知或介紹，已難認證人劉瑞珍為證人駱柏榮提供半套性服務之行為乃出於被告授意或指示。」，依此，縱認按摩小姐劉瑞珍有為顧客從事半套性服務之行為，亦是店內按摩小姐個人行為，且是應顧客要求之偶發事件，非全體從業人員之普遍現象，且與原告無關，原告客觀上並無違法使用本案建築物之事實。再者，本件養生會館一開始經營，即對店內按摩小姐及其他員工三令五申，不准為客戶從事性交易之行為，否則重罰，並訂定員工守則公告周知，惟按摩小姐與男客共處一室，無人見聞房內情形，因顧客要求而進行性交易行為，負責人根本無從查悉，無從防範，受處分機關認訴願人未盡督導之責，難謂無過失云云，以原告代受其過，顯然過苛。
㈡原告對於本件建築物之使用，主觀上並無經營色情行業之故意或過失，茲提出證據如下：
⒈本件原告所涉妨害風化罪嫌，業經台灣台北地方法院檢察
署檢察官以104年度偵字第14906號為不起訴處分確定，而觀諸該不起訴處分第2頁載明：「經查，上址養生館為5層樓建築物，僅其中3層樓為營業場所，1樓為大廳，2、3樓各設有5 間包廂，各該包廂均擺有床組，但未實施門禁管制，亦未裝設規避檢查設備，全身按摩2小時收費1,000元等節，已為卷附臨檢紀錄表所詳載；而觀諸證人駱柏榮所證各情，實由證人駱柏榮主動詢問、要求，證人劉瑞珍方於按摩進行至一半之際為其提供半套性服務，並由證人駱柏榮將按摩費用1,000元及半套服務代價1,000元交由證人劉瑞珍收執，此項額外提供半套性服務一事並非由被告主動告知或介紹，已難認證人劉瑞珍為證人駱柏榮提供半套性服務之行為乃出於被告授意或指示。加以台北市政府警察局萬華分局莒光派出所警員前去上址養生館執行臨檢勤務時，僅在上址養生館外查獲消費完畢正欲離去之證人駱柏榮，並未在養生館內查獲其他男客或其他從事半套性服務之情形，亦有臨檢紀錄表、臨檢在場人員名冊等在卷足憑，而依卷附違反社會秩序維護法報告單所載情形，證人駱柏榮既係於消費結束後步出上址養生館之際，為警攔查後，進而方為警查知證人劉瑞珍曾為證人駱柏榮提供半套性交易之事，經參酌證人駱柏榮所證情節，勘認證人駱柏榮、劉瑞珍應係於包廂內私下合意從事半套性服務之猥褻行為，並由證人駱柏榮將額外收取之1,000 元性交易代價併同按摩費用1,000 元交付證人劉瑞珍收執，尚難謂身為上址養生館負責人之被告對此有何知情或授意，自不足以認定被告有何容留、媒介女子與他人為半套性服務之猥褻行為之情事…（以下略）」，依此，縱認按摩小姐劉瑞珍有為顧客從事半套性服務之行為，亦是店內按摩小姐個人行為，且是應顧客要求之偶發事件，非全體從業人員之普遍現象，且與原告無關。
㈡再者，本件養生會館一開始經營，即對店內按摩小姐及其
他員工三令五申，不准為客戶從事性交易之行為，否則重罰，並訂定員工守則公告周知，此有「太陽紅養生館員工守則」後附可證，觀諸該守則第1 條即明訂「店內不得做出妨害風化之事（若有發現罰款十萬元整，自負法律責任）」。而按摩小姐與男客共處一室，無人見聞房內情形，因顧客要求而進行性交易行為，負責人根本無從查悉，無從防範，被告認原告未盡督導之責，難謂無過失云云，以原告代受其過，顯然過苛。等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠行政罰法第24條與第26條業明定一行為具有同時違反數個行
政法上義務或同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之可能性，亦即存在不同法規間(含刑法、行政法)，基於不同規範目的，而就同一行為態樣明定不同處理規定之可能性，故性交易之行為雖為刑事法律所明文禁止，並不妨礙行政法規就此一行為態樣為必要之規範，僅係論究責任時應以何種法令優先適用之不同。且行政罰法第26條第1 項但書明定於刑事法律處罰優先適用外，仍存在有裁處其他種類行政罰或沒入之可能性，亦足證刑事法律處罰與行政罰得以並存，而不應認為其他法律已有規定，都市計畫法即不得就非合法行業為規範。又刑事罰認定犯罪之證據證明力，通說認為必須「超越合理之可疑」而達「嚴格之證明」；而行政罰認定違規之證據證明力，應準用民事訴訟法之規定，以「優勢證據」為已足。故若有相當之證據可證明相對人已達行政罰之標準時，縱未達刑事罰嚴格證明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案件結果而為認定（改制前行政法院75年判字第309號判例意旨參照）。
㈡按都市計畫法第3 條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在
一定地區內有關都市生活…，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」同法第79條第1 項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」㈢依上開法條規定得知，都市計畫法主要係規範土地或建築物
之「使用」，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持「合法使用」之義務與責任。本案本局依本府警察局萬華分局查獲系爭建築物違規使用為性交易場所之事實，有從業女子與男客兩人違反社會秩序維護法案件處分書及男客之筆錄可證，遂依違反都市計畫法規定，勒令系爭建築物之使用人（商業登記負責人）停止違規使用。與本府警察局萬華分局函送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦「意圖使成年女子與他人為猥褻行為，而容留、媒介以營利之犯意」之理由不同。故本案無須依刑事罰認定犯罪之證據證明力要求，提出系爭建築物之使用人「經營性交易場所」之積極證據。且縱使原告移送刑事案件部分經檢察官不起訴處分在案，並非表示檢察官認定系爭場所無性交易使用之情事。另依內政部100年6月14日台內營字第1000107383號函示，裁處停止使用係命其除去違法狀態或停止違法行為，非屬裁罰性不利處分，即非行政罰，併予敘明。
㈣次按原告於系爭建築物內經營「太陽紅養生館」違規使用為
「性交易」及「按摩業」場所業如前次答辯，原告乃系爭商號登記負責人亦為實際負責人，對於業務執行、受雇人等的行為有監督之責，對於其使用之建築物亦應負合法使用之責，故原告僱用之從業女子劉瑞珍為男客進行性交易之違規情形，縱非故意亦難謂無過失，況原告於系爭建築物經營「按摩業」係屬違規行為，本局依都市計畫法第79條第1 項勒令原告停止違規使用，並無違誤。
㈤末檢附本府警察局萬華分局以105 年6月4日北市警萬分行字
第10535937800號函檢送系爭建築物（太陽紅養生館）自102年5月20日至104年6月25日止，民眾透過110報案系統（11件）、市長室（1件）、市政（長）信箱（4件）等方式反映該商號經營色情之檢舉紀錄供參等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：本件被告以原告違規使用系爭建物為性交易場所，依都市計畫法第79條第1 項規定，勒令原告停止違規使用系爭建物，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：……在直轄
市為直轄市政府……。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」據上可知，都市計畫法係在規範土地或建築物之「合法使用」，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人，維持「合法使用」之義務與責任。
㈡次按行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法
律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」臺北市都市計畫施行自治條例第10條之
1 規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」臺北市土地使用分區管制自治條例第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：不允許使用……不允許使用，但得附條件允許使用……其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」㈢查系爭建物坐落臺北市土地使用分區之第3 種商業區（依都
市計畫說明書圖規定辦理，始得作第3 種商業區使用，原屬第3種住宅區），經萬華分局莒光派出所員警於104年6月25日查獲原告在系爭建物經營「太陽紅養生館」之從業女子從事性交易，經萬華分局以104年6月28日北市警萬分刑字第10432043800號函將原告移送臺北地檢署偵辦，並以104年8月27日北市警萬分行字第10430422800號函移請被告處理。嗣被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第34條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之
1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以原處分勒令原告停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟之事實，有地籍套繪都市計畫使用區分圖、原處分、臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟判決（104 年度簡字第155號）、臺北市政府94年8月29日府都規字第09420279000號函、原告104 年6月26日萬華分局調查筆錄、劉瑞珍104年6月26日萬華分局調查筆錄、駱柏榮104年6月26日萬華分局調查筆錄、萬華分局派出所104年6月25日臨檢紀錄表等，各附原處分卷（見被告行政訴訟可閱覽卷證第1頁、第3頁、第10-19頁、第38頁；不得閱覽卷證第5-10頁、第11-13頁、第15-17 頁、第23頁）足稽。兩造主要爭執在：原告對於104年6月25日臨檢時所屬員工劉瑞珍與顧客駱柏榮間之性交易行為，是否有違反都市計畫法規定之故意或過失行為？原告對此主張太陽紅養生館一開始經營，即對店內按摩小姐及其他員工三令五申，不准為客戶從事性交易行為，並訂有「太陽紅養生館員工守則」，第1 條即明訂「店內不得做出妨害風化之事」。而按摩小姐與男客共處一室，無人見聞房內情形，因顧客要求而進行性交易行為，負責人根本無從查悉，無從防範，原告已盡督導之責，並無過失等語；被告則認為原告在系爭建築物內經營「太陽紅養生館」，違規使用為「性交易」及「按摩業」場所，而原告為太陽紅養生館登記負責人亦為實際負責人，對於業務執行、受雇人等的行為負有監督之責，對於其使用之建築物亦應負合法使用之責，其僱用劉瑞珍為男客進行性交易之違規情形，縱非故意亦難謂無過失等語。經查：
⒈系爭建物係位於第3種商業區（原屬第3種住宅區），並不
得違法供性交易之使用，有都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用區分圖附被告行政訴訟可閱覽卷證第1 頁足佐。
⒉參諸臺北地檢署檢察官104年度偵字第14906號不起訴處分
書第2 頁，記載：「……參酌證人駱柏榮所證情節，堪認證人駱柏榮、劉瑞珍應係於包廂內私下合意從事半套性服務之猥褻行為，並由證人駱柏榮將額外收取之1000元性交易代價併同按摩費用1000元交付證人劉瑞珍收執。……」（見本院卷第20頁）即採取證人即客人駱柏榮之供詞。⒊次檢視萬華分局派出所蓋有原告所經營太陽紅養生館店章
之104年6月25日臨檢紀錄表「檢查紀錄」欄位，記載「經客人駱柏榮當場向警方供稱第33號劉瑞珍有對其從事半套打手槍服務」等文字（見被告行政訴訟不得閱覽卷證第23頁），核與駱柏榮於104年6月26日萬華分局調查筆錄：
「……我便坦承多次與第33號的按摩小姐劉瑞珍有做半套服務消費，便把我帶回問訊。……」「（問：該店編號33號劉瑞珍小姐，幫你從事過幾次半套性交易）7、8次。」所供陳情節大致相符一致。審酌客人駱柏榮基於單純以金錢消費，以滿足個人生理之需要，且與原告及其員工劉瑞珍並無任何恩怨，自無於臨檢當場之供述及警訊時之調查筆錄時，甘冒涉犯偽證罪，設詞誣陷原告或按摩小姐劉瑞珍之必要，從而原告所經營之上開太陽紅養生館所屬員工劉瑞珍，確有向客人駱柏榮提供半套性交易服務收取報酬之行為，洵堪認定。
⒋原告固稱，縱認按摩小姐劉瑞珍有為顧客從事半套性服務
之行為，亦係店內按摩小姐個人行為，且是應顧客要求之偶發事件，非全體從業人員之普遍現象，與原告無關等語。惟查：
⑴審諸原告既為太陽紅養生館登記負責人亦為實際負責人
，且訂有101 年9月1日起實施之「太陽紅養生館員工守則」，其第1條記載「店內不得做出妨害風化之事」（見本院卷第67頁，即原證2 ），足知其對於系爭建物之使用應供合法之使用知之甚明，則其對於店內員工按摩小姐是否確實遵守員工守則第1 條規定，即負有監督之責。參諸萬華分局派出所104年6月25日臨檢原告太陽紅養生館當時之顧客駱柏榮於104年6月26日萬華分局調查筆錄，亦坦承多次與第33號的按摩小姐劉瑞珍有做半套服務，且前後次數亦高7、8次之多，有如上述，即可徵臨檢當日之顧客駱柏榮，臨檢前即已先後多次固定找第33號按摩小姐劉瑞珍做半套服務之情。
⑵再者，萬華分局亦以105年6月4日北市警萬分行字第105
35937800號函檢送系爭建物（太陽紅養生館）自102 年
5 月20日至104 年6 月25日止，民眾透過110 報案系統（11件）、市長室（1 件）及市政（長）信箱（4 件）等方式反映原告太陽紅養生館經營色情之檢舉資料（附本院卷第75-119頁），即知其有妨害居住之寧靜情形亦明。
⑶末查，原告自訂之上開員工守則第1 條，除記載「店內
不得做出妨害風化之事」外，亦於該條規定句尾以括弧註明「若有發現罰款10萬元整，自負法律責任」，顯見當員工按摩小姐有違反規定從事性交易服務被發現時仍有金錢處罰之內規，則原告既自訂有避免員工從事妨害風化業務行為及處罰之規定，本應盡其責任予以適當監督，但原告卻主張按摩小姐與男客獨處一室，無人見聞房內情形，無從查悉、無從防範等語（見本院收文日期戳章105年6月17日原告行政訴訟準備狀第5 頁），其中「按摩小姐與男客獨處一室，無人見聞房內情形」，間接說明其所經營太陽紅養生館按摩處所欠缺規劃，而致使按摩小姐與男客獨處一室，無人見聞之缺乏監督情形，核非其已盡負責人監督之責任，而未能為有利於原告主張已盡監督責任事實之認定。
⑷綜上，原告僱用劉瑞珍為男客進行性交易之違規情形，
縱非故意亦難謂無未盡負責人監督責任之過失。原告主張本件其無故意或過失之責等語，容有忽略其既訂有避免員工從事妨害風化業務行為之規定，本應盡其責任予以適當監督，避免按摩處所不應使按摩小姐與男客獨處一室，致無人見聞房內情形之不良規畫而無法行使適當監督之責情形，難謂有據，要無足採。
㈣至萬華分局莒光派出所員警於104年6月25日查獲原告在系
爭建物經營「太陽紅養生館」之從業女子從事性交易，經以104年6月28日北市警萬分刑字第10432043800 號函將原告移送臺北地檢署偵辦結果，固經臺北地檢署檢察官以104年度偵字第14906號不起訴處分書（見本院卷第64-66 頁）對原告予以不起訴在案，惟審諸該不起訴處分書係以並無證據可證原告對於「駱柏榮、劉瑞珍應係於包廂內私下合意從事半套性服務之猥褻行為，並由駱柏榮將額外收取之1000元性交易代價併同按摩費用1000元交付證人劉瑞珍收執」之事實知悉或授意，因認不足以證明原告有何容留、媒介女子與他人為半套性服務之猥褻行為，而不成立刑法第231條第1項之圖利使人為猥褻行為罪嫌。與本件係審酌原告在系爭建物，為太陽紅養生館登記負責人亦為實際負責人，對於所屬員工按摩小姐提供男客之半套性服務收取報酬之不法行為，有無故意或過失違反都市計畫法第79條等規定，而應予處罰（勒令停止使用）者有別，核屬不同兩事，不能相提並論。原告主張其上開刑事移送部分經檢察官為不起訴處分，據以主張本件並無故意或過失等語，即有未合，委無足採。
六、從而，本件原處分依都市計畫法第79條第1 項規定，勒令原告停止違規使用系爭建物，並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
書記官 林俞文