臺北高等行政法院判決
105年度訴字第350號106年3月1日辯論終結原 告 江昭明訴訟代理人 吳純怡 律師複代理人 吳允翔 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 林義成
林詩媫上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國105年2月4日府訴字第1040177763號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國104年1月6日之申請，應作成准予原告收回坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號等4筆土地之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告(即出租人)與參加人(即承租人)林詩媫、林義成間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號等4筆土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁二字第118號，下稱系爭租約）。民國(下同)103年12月31日系爭租約期滿，原告於104年1月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地，參加人則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。被告審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010473號函准由原告收回系爭土地（下稱前處分）。參加人林詩媫不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以前處分核算承租人之收支過程之認事用法有所違誤，以104年9月24日府訴字第1040121299號訴願決定(下稱前訴願決定)撤銷前處分，命被告另為適法之處分。被告重新審查後，認本件有減租條例第19條第1項第3款規定之情形，改以104年10月14日礁鄉民字第1040017099號函（下稱原處分）准許參加人續訂系爭租約。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠減租條列第19條第1項第3款之規定，係指承租人於出租人收
回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要，應就承租人的收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活的具體情形及實際所生的困窘狀況以為判斷，亦即出租人得否收回耕地自耕與「承租人失其家庭生活依據者」兩者間應有相當之因果關係。「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊)是內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則的行政規則，原則上得作為認定事實之準據，但不應是唯一依據，如承租人實際有其他財產、收益而足推估承租人的家庭生活狀況，當然可以作為衡量的標準，仍應本於職權調查原則核實認定。被告以103年工作手冊揭示之內容，認定承租人之家庭生活費用不足以維持一家之生活，與實務認定不能僅憑工作手冊認定事實之見解有違，被告應實際審查原告提出有關承租人資力之各項證據，自不能僅以工作手冊形式認定，而未實質審查承租人之存款本金、投資、動產及不動產等「財富」，蓋此等財富亦為承租人之家庭生活依據，否則將有違證據法則。若國稅局所得清單上若無薪資收入或執行業務收入之記載者，處分機關一般是依最低基本工資列計收入，而宜蘭縣政府104年11月6日府地用字第1040186660號函覆亦認「申報之薪資所得低於基本工資者，……仍應依基本工資合計薪資」，故原告認參加人林義成隱匿102年10、11月之「勞保年金」共計000000元(=000000元x2月)，如加計津貼0000000元後共計0000000元，但仍低於基本工資(227,763元/年)，自應回歸工作手冊中「無固定職業、無固定收入」之標準，以「基本工資」核計其所得，故參加人林義成之「收入」係為基本工資227,763元、利息000000元，小計0000000元、郵局定存本金000000000元，村長事務補助費0000000元；其配偶楊桂香之收入係為基本工資、競技賽機會、其他收入及利息0000000元，小計0000000元，加上定存本金000000000元，兩人共計0000000000元，如再加計兩人所有「不動產」之「公告現值」000000000元後，共計0000000000元；又參加人林詩媫及其配偶石駿為之「收入」係基本工資，兩人合計為0000000元，如再加計兩人所有不動產之公告現值000000000元後，共計000000000元，而參加人林義成及其配偶楊桂香、參加人林詩媫及其配偶石駿為全戶之「支出」部分，依內政部公告102年「台灣省最低生活費」及勞健保資料計算，共計000000000元；則承租人林義成及其配偶楊桂香、承租人林詩媫及其配偶石駿為之「收入」、「支出」相抵後費用為0000000000元，仍為正數，應予更正。
㈡被告及訴願機關均未審酌承租人之存款本金、投資及不動產
等財產狀況，即逕認「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，過於率斷，其僵化適用103年工作手冊之結果，顯未遵從釋字第580號解釋之意旨及相關實務法院判決，實際核實承租人一家之收益及支出。依卷證資料顯示，參加人林義成及其配偶楊桂香，與參加人林詩媫及其配偶石駿為之收入、支出相抵後，仍為正數，顯然不因原告收回系爭土地，即致失其家庭生活依據；且上開參加人皆非以系爭土地之經營為生，其累積收入及財富，顯與系爭耕地收入無關，承租人耕作系爭耕地之總收入，共計0000000元，遠低於「每人每年最低生活費用」，自非以經營系爭土地維生；故按最高行政法院103年度判字第38號判決意旨，承租人就承租系爭土地所獲收益，若根本「無從維持」生活，顯係其並非以耕種系爭土地以生存，如收回系爭土地，反而可使其「減輕照料」系爭土地之負擔，並有利於出租人增加「可耕作面積」，促進農業現代化。而原告目前已經營家庭農場，原告為擴大坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號(下稱鄰近自耕地)土地上之家庭農場規模，得收回與前開地號相距1.39公里之系爭土地，故自得依法請求收回系爭土地等情。並聲明求為判決:1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應依原告104年1月6日之申請，作成准予原告收回系爭土地之行政處分。
三、被告則以：本案原告有減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形；且依訴願決定書第6、7頁所載內容，合併計算參加人林詩媫與林義成102年全年總收入及生活費用分別為00000000元及000000000元，二者相抵呈現負數(-108,422元）；依首揭法令規定及說明，即應認定「倘許可參加人收回系爭土地，將導致承租人失其家庭生活依據。」所明示。原告援引本院99年度訴字第974號及100年度訴更一字第83號確定判決純屬個案；按103年工作手冊規定，可否維持生活之標準，係以同一戶內家庭成員綜合所得總額作為審核標準，除為簡化調查程序之目的，無非考量是否足以維持家庭生活，應觀察動態收入面之變化，而非靜態財產之消長，因決定是否准許出租人收回耕地，對承租人家庭所生之影響，並非僅在於該年度之財產清算。況減租條例藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，乃為建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，有其政策上之目的，故前開103年工作手冊，採取與社會救助法有關家庭總收入計算方式及工作能力認定之規定，且於出租人、承租人一體適用，尚難認有違法違憲等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：系爭租約訂約期間為98年1月1日至103年12月31日，然租期屆滿後，參加人仍繼續耕作，原告(即出租人)不曾通知終止租約，直到104年6月中旬要求收回系爭土地，依民法第451條規定，應視為雙方以不定期限繼續租約。雙方租約仍存續中，故原告無由依減租條例第19條第1項「耕地租約期滿時」主張收回系爭土地。依減租條例立法目的及司法院釋字第
442、580號，應從寬以有利於自任耕種農民之承租權利為法律解釋。原告係依繼承取得系爭土地，然系爭土地地原本由參加人耕作，原告並未有耕作事實，原告雖另有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○段○000○號土地，迄今未見其所謂擴大農場經營耕作之情事，仍如同本件起訴當時留有大片未耕作之空地，原告自稱擴大農場經營規，或提出計晝或表示擴大耕作，惟根本無實際擴大耕作情事，無非僅為形式上書面供訴訟之用途，原告如原始不存在任何經營，則無法符合「擴大」經營之要件，顯然不符減租條例第19條第2項之要件，從而原告主張擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段之系爭土地自耕，應無理由。參加人林詩媫之配偶石駿為係於104年間繼承耕吉生技有限公司之股權，然林詩媫與配偶石駿為二人於102年度均無所得，有102年度所得資料以供證明。又減租條例第19條係對「耕地租約期滿時」承租人之保護規定，耕地租約有無期滿，為原告主張依該條例第19條規定，收回耕地之前提要件，亦且涉及行政機關即作成准否行政處分應適用之法規前提要件。此由原告應向被告提出私有耕地「租約期滿」收回耕地申請書一事，足證系爭租約究竟期滿或存續，為被告作成本件行政處分前，應審酌予以確認之必要先決要件。而本件系爭土地之租賃契約是否期滿或存續之爭執，係屬民法之租賃關係存否，涉及私法上之權利標的，非關行政法院審查行政機關行使公權力之行政處分標的行為，應由普通法院之民事訴訟程序確定之。故按行政訴訟法第177條規定及相關實務見解，本件審斷顯應以系爭原告與參加人等間是否「耕地租約期滿時」，為「先決問題」，即系爭租賃關係存否之民事法律關係為準據，而該租賃關係存否已經訴訟繫屬於臺灣宜蘭地方法院，且尚未終結，本院應以裁定停止訴訟程序，待民事確認租賃關係存在與否之判決確定，再為續行訴訟，以使裁判結果不生分歧，維持整體法律秩序之一致性。
五、本件如事實概要欄所載各節，有原告104年1月6日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、前處分、原處分、前訴願決定及本件訴願決定等資料影本附卷可稽（見原處分卷第1頁、本院卷第16-17、25、18-24、28-34頁），堪認為真實。經核兩造之爭點為：被告認定參加人有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，而以原處分否准原告申請收回系爭土地，有無違誤？原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，有無理由？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租
人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項、第2項所規定。可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈡次按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒
103年工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查：5.⑴處理原則規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」⑵審核標準規定：「A、……。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日臺內地字第8812350號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。
乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。II.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III.得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8687938號函）。……C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資19,047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：I漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。II以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：1.依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。2.依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。3.國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。』（內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……」及十一、書表格式及其使用說明：「……㈤如未清理案件之租期並非於103年底屆滿，或早年未清理案件之租期以每6年計並非於103年底屆滿者，上列格式應在內容不更動情形下，由鄉（鎮、市、區）公所依個案實際情形，自行修正表格中有關年月日之表示。」，上開規定為耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。
㈢又按減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將
出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。揆諸司法院釋字第580號解釋意旨可知，隨著社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益。故國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中極少數非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，始具有規範上之正當性；申言之，當承租人並非以耕種承租之耕地為其維持家庭生活之來源，其全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，即失減租條例保護自耕農之意義，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，自應准許出租人收回。又減租條例第19條第2項之立法目的，在於同條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，致使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之經濟效益，立法機關遂增訂出租人如為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之規定。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而言。103年工作手冊明定上述「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為釋示，核與現代農業技術使用於總體經營而提高土地利用效率之情形，並無不符，本院自得參酌援用。
㈣經查，系爭租約於103年12月31日期滿，原告於被告公告受
理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，已依103年工作手冊規定提出申請書、原租約書、出租人自任耕作切結書、自耕地土地所有權狀影本、身分證影本、土地登記謄本（見原處分卷第1-8頁）等件為證，原告提出之鄰近自耕地為原告所有，屬一般農業區農牧用地，原告主張其於100年起，即蘭縣○○鄉○○段○○○○號(下稱)上種植蔬菜及果樹等農作物，經營家庭農場，並已取得取得自耕農之農會會員資格，此有宜蘭縣礁溪鄉農會會員證明書可稽(見本院卷第202頁)，故可認原告並無「不能自任耕作」之情形；且系爭土地與原告自耕之鄰近自耕地距離未逾15公里(見本院卷第293頁)，確實位於鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的，且原告符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕規定乙節，亦據被告訴訟代理人當庭陳明在卷，並有照片多幀可稽(見本院卷第149頁、第184-200頁)。從而，原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，洵屬有據。至於該鄰近自耕地是否原即經營家庭農場，出租人收回後有何擴大家庭農場經營規模之計畫，依103年工作手冊及司法院釋字580號解釋意旨，非屬被告之審查項目，參加人以原告於鄰近耕地上是否自任耕作，面積可否視為家庭農場，如何經營，如何擴大耕地面積，而主張原告不符減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件，仍無可採㈤本件系爭租約原承租人為林阿萬、林義成，因林阿萬死亡，
由參加人林詩媫繼承，系爭租約於103年12月31日期滿，原告於被告公告受理申請期間，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，參加人則申請續訂租約，原告申請收回自耕是否符合減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據」，關於參加人即承租人林義成等2人，即應以系爭租約期滿前1年（即102年）其本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，是否足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用作為判斷。又依原告之陳報，系爭租約承租人即參加人林義成、林詩媫間並未訂有分管協議，且無各自耕作各自繳租之情事，依內政部74年9月20日台內地字第345012號函釋意旨：「同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同。」81年5月15日台（81）內地字第8173806號函釋意旨：「公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。」是本件於認定承租人是否因出租人收回系爭耕地，致承租人失其家庭生活依據，承租人2人相關收益及生活費用應予合併計算。茲就承租人即參加人2人之收益及支出認定如下：
⒈參加人林義成部分：
依卷內資料顯示，參加人林義成為00年0月00日生，於102年未滿65歲，且無社會救助法第5條之3所列情事，認屬有工作能力，其於102年度有取自被告工資及保險費補助共000000元、宜蘭縣農田水利會薪資及慰問金共000000元、宜蘭縣動植物防疫所薪資00000元，此有被告105年12月19日礁鄉民字第1050018883號函、宜蘭縣農田水利會105年12月29日宜農水管字第1050011625號函、宜蘭縣動植物防疫所105年12月20日動植防二字第1050005087號函在卷可稽(見本院卷第311-321頁)，經核該等給付或為參加端午龍舟賽活動、或為講師鐘點費及網袋購買、或為除草工資屬偶發性之一時所得，非經常性之收入，可認參加人林義成係為無固定職業、無固定收入之人，依103年度工作手冊收益審核標準之規定「無固定職業、無固定收入」之標準，以「基本工資」227,763元核計其基本收入，加計102年10、11月之「勞保年金」共計000000元(000000元x2月=000000元)(見礁溪郵局帳號0000000客戶歷史交易清單)，利息收入000000元，共計0000000元。林義成之配偶楊桂香為00年00月00日生，於102年未滿65歲，且無社會救助法第5條之3所列情事，認屬有工作能力，應以「基本工資」0000000元核計其102年基本收入，加計其利息收入0000000元，競技競賽機會000元、其他收入000元，共計0000000元，此有宜蘭縣政府地方稅務局102年度綜合所得稅各類所得資料清單可按(見本院卷第116-118頁)，是2人合計102年全年總收入合計為0000000元(0000000元+0000000元＝0000000元)。又參加人林義成及其配偶102年全年生活費用，以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算，林義成、楊桂香等2人之生活費用合計為245,856元【10,244元×12月×2人＝245,856元】，加計林義成繳交之勞健保費用000000元、楊桂香繳交之勞健保費用000000元，此有林義成、楊桂香勞健保費用繳費證明單可稽（見原申請卷第26-29頁)，共計0000000元。
⒉參加人林詩媫部分：
依參加人林詩媫之戶籍謄本所示，同一戶內，除配偶石駿為外，尚有直系血親○○○（長女，00年次，在學中）、○○○（長子，00年次）、○○○（次女，00年次）及○○○（次子，00年次）等4人。卷內桃園市政府地方稅務局102年度綜合所得稅各類所得資料清單顯示，林詩媫及其配偶石駿為均無所得，渠等分別為00年0月00日生、00年0月00日生，於102年均未滿65歲，且無社會救助法第5條之3所列情事，認屬有工作能力，應以「基本工資」227,763元核計其102年基本收入，2人102年全年總收入合計為455,526元（227,763元×2人＝455,526元，其子女○○○等4人分別為高中、國中及國小學生，不列計收入）又102年全年生活費用以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算林詩媫等6人之生活費用合計為737,568元【10,244元×12月×6人＝737,568元】，另加計林詩媫保險費用00000元，石駿為保險費用000000元，○○○保險費用00000元，○○○保險費用00000元），此有新北市大貨車駕駛員職業工會繳費證明在卷可稽(見原申請卷第32-33頁)，共計0000000元，為參加人林詩媫全戶102年全年生活費用。
⒊承上，參加人林義成（計2人）、林詩媫（計6人）全家成員
收入合計為000000000元(0000000元+0000000元=000000000元)，全年家庭支出共000000000元(0000000元+0000000元=000000000元)，又系爭土地第1期耕作收入為000000元(見本院卷第141頁)、第2期休耕補助款000000元(見本院卷第143頁)，扣除第1期租金000000元、第2期租金00000(見本院卷第291頁)，共計000000元；參加人於系爭土地上進行耕作，其費用為000000元(000000元/公頃x1.0225公頃)(見同上頁)，則參加人102年取自系爭土地之所得額為000000元(000000元-000000元=000000元)，是本件參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額000000000元，扣除原告申請收回耕地部分之所得額000000元後，為000000000元，尚足以支付參加人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用000000000元，堪以認定。原處分於核計參加人林義成102年度收入時，僅列計其上述取自宜蘭縣農田水利會等機關之一時所得加計利息收入(見原處分卷第45頁)，有所疏誤，因其屬有工作能力之人，應以「基本工資」227,763元核計其基本收入加計利息始為正確，是被告根據上述錯誤之計算基礎，核算參加人102年度之所得扣除支出後已為負數，進而認定原告收回系爭土地將致參加人生活無著，自非有據。從而，參加人不因原告收回系爭土地，致參加人失其家庭生活依據，要可認定。
⒋參加人雖主張被告作成原處分前，應審酌系爭租約是否期滿
或存續之爭執，因其涉及私法上之權利標的，應由普通法院之民事訴訟程序確定之，行政法院應以裁定停止訴訟程序，待民事確認租賃關係存在與否之判決確定，再為續行訴訟云云。惟按「(第1項)本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。(第2項)前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」耕地三七五減租條例第6條定有明文。又「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第6條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。」(最高法院56年判字第377號判例參照)本件訴訟係事涉系爭租約期滿時，原告是否得以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，要為耕地租約訂定之爭訟，依上開規定及說明，應依行政訴訟程序請求救濟，參加人此部分之主張，為無理由。
⒌原告另主張參加人林義成於102年間擔任礁溪鄉二龍村村長
，每月有「事務補助費」000000元之收入，其收入應再加計0000000元(=000000元x12月)。惟按地方制度法第61條：「村(里)長，為無給職，由鄉(鎮、市、區)公所編列村(里)長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。」次按地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第7條第1、2項：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，每村（里）每月新臺幣45,000元。」「前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」又按行政院主計處91年5月31日以處實二字第091003901號函：「有關地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例公布施行後，村里長事務補助費，仍由村里長具領不必檢據。」是村里長每月有「事務補助費」45,000元之收入，因該收入係供村里長處理公務時，作為文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，非供個人支出之用，自難認屬參加人林義成之收入。
七、綜上所述，被告以原處分否准原告收回系爭土地自耕之申請，係屬違誤，訴願決定予以維持，於法亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，暨被告應依其申請，就系爭土地作成准予收回之行政處分，為有理由，應予准許。
八、至參加人請求履勘原告所有之鄰近耕地是否全部耕種及有無擴大耕地面積至系爭土地之必要，及聲請裁定停止訴訟等情，本院認核無必要；又因本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 28 日
書記官 李依穎