臺北高等行政法院判決
105年度訴字第371號105年7月28日辯論終結原 告 鄭寶官輔 佐 人 鄭蓓芳被 告 連江縣地政事務所代 表 人 楊遠鵬（代理主任）訴訟代理人 張舜焜
葉忠信上列當事人間離島建設條例事件，原告不服連江縣政府中華民國
104 年12月20日連企法字第1040056142號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告依離島建設條例第9條第6項規定，向被告申○○○鄉○○段第4（暫編地號4⑴）地號土地（下稱系爭土地）登記為所有人，占有期間49年2月開始至62年7月，以所有之意思和平占有未登記土地，作為農地（栽種地瓜）使用。惟系爭土地於65年4月9日即已辦竣所有權登記，所有權人為連江縣，管理機關為連江縣立介壽國民中小學（下稱介壽國中小）。案經被告向管理機關函查系爭土地原始取得土地所有權有無經徵收、價購情事及確認該土地有無繼續使用之必要，經介壽國中小104年8月28日介中總字第1040003040號函復，系爭土地屬戰地政務時期既有土地，又依建校碑文所載該校46年間即以鋁皮蓋造建校，之後54年間再以鋼筋混泥土增建，現系爭土地預定做為全校教職員配膳專用烹飪設施建築用地，仍有使用之要等情。被告審查原告所提四鄰証明書，証明期間該校舍業已建立，認該証明內容不足採，依法應不予登記，爰依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定以104 年10月20日連地所登駁字第000126號通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠民法第770 條規定：「以所有之意思，十年間和平、公然、
繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」系爭土地本即為祖輩所有，原告幼年時即隨母親於該地耕作，直至戰地政務開始遭軍方占有才被迫中止於其地耕作。原告隨母親於系爭土地上耕作早已逾十年，且占有之始並無過失，已合於民法第770 條時效取得之要件。
㈡依內政部101 年2 月9 日研商「解決馬祖地區土地相關問題
」專案小組第4 次會議紀錄中決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第76
9 條或第770 條規定之條件者，依民法物權編施行法第9 條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實。」今被告以保證人證明期間與管理單位介壽國中小業已建立校舍為由，據以認定保證內容不足採認，完全背離了離島建設條例登記程序合法性之審查。且被告並未就原告訴願理由提出釋疑，也未就原告於訴願書中所提之人士進行徵詢，就46年至今管理單位及其用地沿革做一釐清，直接將建校建舍與系爭土地之實際使用情況做聯結，使審查方向偏離離島建設條例針對登記程序合法性之審查，實屬明顯疏失。且保證書內容只要證明原告在62年連江縣地政事務所尚未成立前便於系爭土地有10年以上耕作行為，即可依離島建設條例申請所有權登記。據此，訴願答辯理由顯不合理。且該系爭土地有無繼續使用之必要，也不應做為審查之方向，否則難保有圖利管理機關介壽國中小及瀆職之嫌。
㈢被告於訴願答辯書云：「我國行政程序法採實質的真實發見
主義，行政機關應自行調查證據，以為事實之判斷，不受當事人聲明證據之約束，且證據之證明力，亦應由行政機關斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，本諸論理及經驗法則判斷之。」，馬祖島上之土地本就為島上居民所有；就經驗法則，系爭土地直至今日仍在不斷增建校舍使用，與原告主張占有時點之校地面積有無差異？被告以連江縣立介壽國中小於65年辦竣所有權登記為由，認為保證內容不足採認，請問，系爭土地於65年所辦理之登記有無實施鑑界實測工作？若無，則其土地所有權歸屬就有爭議；且原告申請登記之土地現今除部份已蓋為勤學樓，餘仍為空地一片，因此建校建舍時間與保證人保證內容並無必然之關係。
㈣行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不
受當事人主張之約束，對當事人有利及不利事項一律注意。」被告在受理原告的申請時，明顯未對原告不利之事項予以注意。比如，占有期間的填寫，依地政事務所人員之引導，一律從申請人年滿20歲之年份為最早起始日，此又與事實明顯不符。因原告及母親早於保證書所登載之占有時間前即在該地上耕作，其時原告雖年幼，但馬祖地區當時之實際情形即為如此。因此，保證書之占有期間實際上應朔及更早至原告五、六歲時甚或更早，因原告自有記憶起即隨母親從事農務而未受教育，對系爭土地之情感與記憶自是深刻，此與現今法律規定之具有行為能力者之證明能力並無不同。為此，原告將重新補正一份四鄰保證書，以詳實證明文件容。
㈤基於離島建設條例特別法優於普通法土地法之原則及政府還
地於民之承諾，身為人民公僕之行政人員自應是戮力完成此項德政，協助民眾完成登記，勿陷民眾於誤用不當法規之境，審查機關明知戰地政務自45年開始實施後民眾土地之占有被迫中斷而被登記為公有地，卻又要民眾從地政機關成立時（62年7 月）往前推算至原告年滿20歲（49年）時為占有期間，但此時戰地政務既已開始實施，又要原告主張於此期間占有，豈非矛盾？這也是原告要重新補送四鄰證明書之由，也請相關單位勿漠視新證明書對當事人有利之事項。等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應作成准予原告就連江縣○○鄉○○段第4 ⑴土地登記為所有權人之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠按民法第940 條：「對於物有事實上管領之力，為占有人」
第964 條：「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而為消滅」第769 條：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有權人」第770條：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人」第771 條前段：「占有自行中止占有，……，其所有權之時效中斷」土地法第54條：「和平繼續占有之土地，依民法~ 第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」㈡另已於87年6 月24日經總統明令廢止之「金門馬祖東沙南沙
地區安全及輔導條例」（下稱安撫條例），依該條例前於83年5 月11日增訂之第14條之1 第2 項規定：「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失_ 占有者，原土地所有權人合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具「權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」又依行政院為解決馬祖地區土地問題於99年1 月11日召開之專案小組第2 次會議決議結論：「安輔條例第14之1 條文公佈施行前（83年5 月13日）前已提出總登記測量申請，而於該條文公布實施期間登記案件程序尚未終結之案件，衡諸立法目的、體系解釋、平等原則，應有安輔條例之適用，不因其後該條例廢止而影響（內政部99年3 月
8 日內授中辦字第0990723937號函）」。爰原告申請公有土地返還之申請時間「亦無安輔條例之適用。
㈢民法物權編施行法第9 條規定：「依法得請求登記為所有人
者，如第3 條第1 項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」另依行政院於101 年2 月9 日專案小組第四次會議決議結論：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立（按：連江縣地政機關於62年7 月31日設立) 前已具備民法769 或770 條規定之條件者，依民法物權編施行法第9 條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關勿須審查其自得請求登記之日起以迄成時有否和平繼續占有之事實，於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2 項規定處理（內政部101 年月20日內授中辦地字第1016650259號函）。」。
㈣另查：
⒈原告於104 年5 月29日向本所申○○○鄉○○段○ ○號土
地返還測量，業於104 年8 月24日函送該筆土地複丈結果通知書，並於104 年8 月25日移送登記收件（被告登記收件字號104 年9 月3 日連地登還字第000770號）在案，案附土地四鄰證明書載明，由保證人劉宜坤君證明自民國49年2 月開始；至62年7 月止，以所有之意思和平占有他人未登記之不動產，坐落於連江縣○○鄉○○段4[暫編地號號4 ⑴] 地號，而其占有之始為善意並無過失，並確實經證明人親自觀察在上列土地用作農地（栽種地瓜）使用，主張完成取得時效，向被告申起視為請系爭土地所有權返還登記。
⒉案經被告向介壽國中小函查該系爭土地地法規其原始取得
土地所有權有無經徵收、價購情事及確認該土地利爭執有無繼續使用之必要，經該校104年8月28日介中總字第1040003040號函復結果，系爭土地屬戰地政務時期既有土地，所有權已於65年4 月登記為連江縣所有，該校僅負責管理使用；復查系爭土地業於46年7 月已建校舍，並做為全校教職員配繕專用烹飪設施，又依建校碑文所載54年2 月亦積極增建教室，及擴建禮堂、開展學校規模，與原告四鄰證明書證明占有期間顯有出入。故原告提供保證書保證占有期間該校舍已建立，保證內容尚難參採，依法不應登記等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告依離島建設條例第9 條第6 項規定向被告申請登記為系爭土地之所有人，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠民法第769 條規定：「以所有之意思，二十年間和平、公然
、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770 條規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第771 條規定：「占有人自行中止占有，或變更為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者，其所有權取得時效中斷。」而所謂「和平繼續占有使用其土地」，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用（最高行政法院77判字第893 號判決），若其占有使用之事實已自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。
㈡次按「馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價
購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9 條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國10
2 年12月20日修正施行之日起5 年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼續使用土地之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承人辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之規定提出申請。」離島建設條例第9 條第6 項定有明文。㈢查原告依離島建設條例第9條第6項規定，向被告申請系爭土
地登記為所有人，占有期間49年2月開始至62年7月，以所有之意思和平占有未登記土地，作為農地（栽種地瓜）使用。惟因系爭土地於65年4 月9 日即已辦竣所有權登記，所有權人為連江縣，管理機關為介壽國中小。經被告向管理機關函查系爭土地原始取得土地所有權有無經徵收、價購情事，及確認系爭土地有無繼續使用之必要等，經介壽國中小104 年
8 月28日介中總字第1040003040號函復，系爭土地屬戰地政務時期既有土地，依介壽國中小建校碑文所載，該校46年間即以鋁皮蓋造建校，之後54年間再以鋼筋混泥土增建，現系爭土地預定做為全校教職員配膳專用烹飪設施建築用地，仍有使用之要等語。被告審查原告所提四鄰證明書，因其證明期間介壽國中小之校舍業已建立，而認該四鄰證明書內容不足採，依法應不予登記，爰依土地登記規則第57條第1 項第
2 款規定，以原處分駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟之事實，有原告104 年
5 月29日系爭土地登記複丈申請書、原告104 年5 月29日土地四鄰證明書、介壽國中小104 年8 月28日介中總字第1040003040號函、原處分等各附被告行政訴訟答辯狀卷足稽。兩造主要爭執在：被告依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告依離島建設條例第9 條第6 項規定向被告申請登記為系爭土地之所有人，是否適法？經查：
⒈本件原告104年5月29日系爭土地登記複丈申請書，其「申
請複丈原因」欄位勾選「土地其他（公有土地返還）」，其「申請標示變更登記事由及登記原因」勾選「登記（發還）」，有原告104年5月29日系爭土地登記複丈申請書附被告行政訴訟答辯狀卷第18頁足稽，足知原告本件系爭土地申請登記複丈主要事由及原因為「公有土地返還」，堪予認定。基此，原告必須證明係系爭土地原所有權人，或符合民法第769條規定（不動產一般取得時效）、或第770條規定（不動產特別取得時效），始得申請系爭土地之所有權。
⒉然查，系爭土地於65年4 月9 日即已辦竣第1 次所有權登
記，所有權人為連江縣政府，管理機關為介壽國中小，有系爭土地登記簿謄本附訴願卷第39-43 頁足稽，是知系爭土地自65年4 月9 日經連江縣政府登記為土地所有權人後，已非屬民法第769 條、第770 條規定之「他人未登記之不動產者」，原告即不得依民法第769 條、第770 條規定申請取得時效進而申請登記為土地所有權人。至原告申請系爭公有土地返還登記，其前提須證明，系爭土地所有權未經登記為連江縣政府所有前，為其祖先或其本人係系爭土地之原所有權人。原告固主張「系爭土地我們祖先從清朝時就已經在上面種植地瓜，直到38年國軍到馬祖後才被國軍佔領，導致我們中斷佔有的事實」等語，惟問及對主張之事實有何證據可證明時？原告卻陳述「清朝時代的事情，並沒有證據可以證明」「原告所提土地四鄰證明書可證明在國軍來之前土地是由原告佔有」（見本院105 年7月5 日準備程序筆錄，即本院卷第37頁）。可知，原告主張系爭土地其祖先從清朝時就已經在上面種植地瓜之事實，並無證據可證明；至原告所提土地四鄰證明書固記載：
「茲證明南竿鄉介壽村鄭寶官君（指本件原告），於民國49年2 月開始至民國62年7 月止，以所有之意思和平繼續占有未登記土地，座落介壽段4 ⑴地號土地（即系爭土地），而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。……」等文字（見被告行政訴訟答辯狀卷第21頁）惟占有為事實行為，需要依憑客觀證據證明，證明人劉宜坤並未提出任何客觀證據證明所述之事實（即原告於49年2 月開始至62年7 月止，以所有之意思和平繼續占有未登記之系爭土地），其僅單純以文字泛稱原告於49年2 月開始至62年7 月止，以所有之意思和平繼續占有未登記之系爭土地等文字，核屬主觀陳述而已，既欠缺客觀依據，自屬無法憑採。是原告所提出之土地四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使所有權之意思和平繼續占有系爭土地，本件被告登記機關以原告尚不得依時效取得土地所有權登記，核屬有據，並無違誤。
㈣末查，內政部101 年2 月9 日研商「解決馬祖地區土地相關
問題」專案小組第4 次會議紀錄中決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769 條或第770 條規定之條件者，依民法物權編施行法第
9 條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實。」核係針對馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769 條或第770 條規定之條件者，始生毋須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實，而本件原告佔有系爭土地並無法證明具備民法第769 條或第770 條規定之條件，有如前述，自無在此內政部101 年2 月9 日研商「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組第4 次會議紀錄中決議之適用，附此敘明。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告請求本院就系爭土地是否經合法徵收或價購為調查部分，因此部分之事實，與原告取得時效而得依法登記為系爭土地所有權人之法律關係與待證事實無關，無論系爭土地是否經合法徵收或價購，均無足影響原告佔有系爭土地無法證明具備民法第769 條或第770 條規定要件之結果，故無再調查之必要，且本件事證已明，爰不予調查；又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 林俞文