臺北高等行政法院判決
105年度訴字第391號106年9月28日辯論終結原 告 施明德訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師陳毓芬 律師複代理人 王志鈞 律師原 告 林向愷訴訟代理人 李復甸 律師
李劍非 律師蘇錦霞 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 劉義周（主任委員）訴訟代理人 蔡金誥
王曉麟上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國105年1月13日院台訴字第1050151017號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年11月27日聯名申請登記為中華民國第14任總統、副總統選舉候選人，中央選舉委員會（以下簡稱中選會）即被告以原告未檢附政黨推薦書，或完成連署證明書，表件不合規定，依總統副總統選舉罷免法（下稱選罷法）第21條第1項、第2項及第22條規定，掣發104年11月27日第14任總統副總統選舉依法不予受理候選人申請登記通知單（下簡稱原處分）。原告不服，向行政院提起訴願，經訴願決定駁回，原告提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）按釋字第546號解釋之意旨已明確認定選舉制度因具備反覆行使之特質，故如係主張維護參與另次選舉成為候選人資格之權利，即具備訴之利益。經查，中華民國第14任總統副總統選舉雖已舉辦完畢，惟原告仍有參加將來總統及副總統選舉之可能，且於將來參加時，仍會受到選罷法相關候選資格規定之限制而無法申請參選登記，故原告權利有反覆受違憲之原處分及選罷法相關規定侵害之虞，應認有撤銷原處分違法之實益。
（二）按行政訴訟法第6條第1項規定，本件中華民國第14任總統副總統選舉雖已完成，惟原告仍有參加將來總統及副總統可能，且於將來參加總統副總統選舉時，仍會受到選罷法相關規定之限制而無法申請參選登記，已如前述，本件原告權利有反覆受原處分及選罷法相關規定侵害之虞，應有確認原處分違法之實益，況查，原告提起本件訴訟並依行政訴訟法第7條及國家賠償法第2條第2項向被告請求新台幣（下同）1元之賠償，更足認原告有即受確認判決之法律上利益。另按行政訴訟法第6條第2項規定，原告已於104年12月10日依法透過被告轉呈行政院訴願委員會提起訴願，被告亦已於104年12月17日之訴願答辯書中，主張原處分並無違法可言，而行政院訴願委員會亦已作成認定原處分並無違法而維持原處分之原訴願決定，則原告自得依行政訴訟法第6條之規定提起本件確認訴訟。
（三）依憲法第17條規定，人民有選舉權，包含被選舉權之參政權；憲法第7條亦規定，我國人民，無分黨派，一律平等，亦即人民享有政治平等權；憲法第129條並要求之普通原則（即禁止加設參選之財產門檻限制）與平等原則。經查，選罷法第21條第1項及第2項、第22條、第24條及第31條第1項等規定，對於總統及副總統人候選資格設定保證金及連署書或政黨推薦之高度門檻，如依被告104年9月16日公告，本次總統及副總統選舉應繳納保證金1,500萬元，連署人數門檻為26萬9,709人，導致我國總統及副總統選舉僅有極富者及受政黨推薦者享有資格參加，嚴重違憲限制原告及一般人民之總統及副總統候選資格之參政權，亦明顯違反憲法第7條所保障人民之政治平等權，故原處分顯已違憲而構成明顯之違法。
（四）依據訴願法第79條第2項、行政程序法第114條第2項規定，補正行政處分之理由，得於訴願程序終結前為之。訴願機關為強化原處分實質合法性所為理由之補充或變更，應視為原處分所依據理由。最高行政法院98年度判字第569號判決、最高行政法院101年度判字第414號判決、最高行政法院105年度判字第593號判決意旨均採相同見解。依據訴願法第79條第2項規定與上開行政法院見解，訴願機關或原處分機關就原處分所為之理由追補，在於強化或補正原處分內容，支持原處分之實質合法性。是以，不僅所追補理由視為原處分之ㄧ部，且該理由所涉及之法律規定，自等同於原處分所適用。經查，原訴願決定於原處分合法性認定上，除引用原處分記載之選罷法第21條第1項及第2項、第22條規定外，另援引選罷法第24條與第31條第1項規定補充說明，以維持原處分合法性。基此，原訴願決定所援引選罷法第24條與第31條第1項規定，自屬原處分拒絕受理登記所適用法律。
（五）再者，獨立候選人依據選罷法第21條第1項及第2項規定申請登記為總統、副總統候選人前，應先行完成選罷法第23條第1項、第2項與第4項規定之連署程序，即繳納100萬元保證金申請為被連署人，達連署人數時取得完成連署證明書，並依據選罷法第24條規定，於申請總統、副總統候選人登記時加以檢附。基於上開規定之體系性解釋，選罷法第23條完成連署證明書固為第21條申請候選人登記之應備表件，而適用第21條審查表件是否齊備時，當然同時亦已為第23條第1項、第2項及第4項之適用。經查，原處分內容明確記載不受理申請之法律依據為選罷法第21條第1項及第2項規定，理由為「表件不合規定」，可知被告適用選罷法第21條規定認定之表件不備，實際上係指原告未提出第23條之完成連署證明書，故不合於申請總統、副總統候選人登記要件，顯見原處分實質上已適用選罷法第23條第1項、第2項及第4項規定，作為不受理被告登記申請之法律依據，此亦經被告答辯狀理由第二點所肯認。綜上所述，原處分不受理原告登記申請所適用之法律依據，包含原處分內容明文記載之選罷法第21條第1項及第2項、第22條規定；原訴願決定補充之同法第24條及第31條第1項規定；以及原處分實質適用之同法第23條第1項、第2項及第4項規定。
（六）依釋字第371號解釋及釋字第590號解釋意旨，茲因選罷法第21條第1項及第2項、第23條第1項、第2項及第4項、第24條規定，對於總統及副總統人候選資格設定連署書之高度門檻規定，不當限制憲法第17條保障人民選舉權與被選舉之參政權，違反第7條保障我國人民無分黨派，一律平等；及憲法第129條要求之普通、平等及無記名原則、無記名原則，爰請 鈞院裁定停止本件審判程序，聲請大法官釋憲，請求大法官宣告該等法規自解釋公布日起失其效力。
１、依釋字第371號解釋、行政訴訟法第189條第1項規定所揭，法官就訴訟程序中當事人之主張，應適用相關法律為事實判斷，故訴訟程序中當事人攻擊防禦方法所涉法律規定，均為法官審理個案時應適用之法律。首查，原處分內容已明確記載，不予受理之法規依據為選罷法第21條第1項及第2項、第22條，是上開規定為原處分之法律依據，固無疑義。原訴願決定於原處分合法性認定上，除引用原處分記載之選罷法第21條第1項及第2項、第22條規定外，另援引同法第24條補充說明，以維持原處分合法性。基此，原訴願決定所援引選罷法第24條規定，自屬原處分拒絕受理登記所適用法律，已如前述，故原處分與原訴願決定所適用之法律自屬 鈞院為合法性判斷時所應適用之法律。
２、復依據司法院大法所揭示之重要關聯性理論，凡與具體案件相關聯且必要之法律規範，聲請人均得聲請釋憲而成為大法官審理之解釋標的，釋字第445號解釋、釋字第747號解釋理由書意同此旨。誠如前述，適用選罷法第21條審查表件是否齊備時，同時為第23條第1項、第2項及第4項之適用，又第24條與第31條第1項亦為第21條之申請登記要件，上開法規不僅在適用上具有必然關聯，且為評價第21條規範意旨所不可或缺。由此可知，選罷法第23條第1項、第2項及第4項、第24條及第31條第1項規定，與原處分所援引之第21條第1項、第2項規定間，具有重要關聯性，故 鈞院自得以該等條文產生違憲確信為由停止訴訟聲請釋憲。
３、再按釋字第742號解釋理由書之補充解釋及羅昌發前大法官於釋字第741號解釋所提協同意見書，說明司法院曾受理補充解釋之要件，釋字第468號解釋係於87年10月22日作成，距今已近20年，期間我國經歷多次民主總統、副總統選舉，且經過多次政黨輪替，總統與副總統選舉與政黨政治運作制度趨於成熟，臺灣亦已轉型為民主國家，實無從繼續適用如此嚴格之選舉門檻作為防止濫用選舉資源之手段。可知，現行選罷法之相關規定，顯然不符合臺灣目前之社會變遷及政治發展，反而因過度限制而無法落實憲法保障人民參政權之意旨，由此觀之，釋字第468號解釋確有予以補充或變更之正當理由，自應准予聲請補充解釋。觀諸現行選罷法第23條第1項、第2項及第4項規定內容，乃採取高門檻連署證明以及100萬元連署保證金等條件，作為總統副總統候選人之競選限制。然而，現今新興傳播科技與網路對於人民生活型態、資訊傳遞方式所造成之影響，與釋字第468號解釋87年間作成當時已截然不同，難同日而語，尤其人民已慣用電子與網路化方式處理文書及通訊多年，若仍須適用上述選罷法規定，以人工作業方式完成連署作業，於連署人數要求不變之下，要求於法定時限45日內完成，不僅殊難想像，且礙於作業程序之繁複，例如連署書須採一定格式並附上身分證影本、親筆簽名或蓋章等，不僅造成實際作業上之困難，更與現代社會習慣相距甚遠，對人民之參政權顯已造成過當限制。
（七）按釋字第468號解釋及釋字第721號解釋意旨，總統、副總統選舉制度，不僅涉及憲法第17條保障之參政權，更關乎憲法第7條平等原則之行使。我國憲法賦予人民選舉權，包括積極選舉權與消極被選舉之權利。立法者就相關選舉方式雖有一定之裁量空間，惟仍須依照民主原則制定，且制度設計之核心內涵應係最大程度地保障人民之平等參政權，不得悖離憲法之要求。按釋字第727號解釋理書所示，平等原則之違憲審查包含確認立法目的之合憲性，以及差別待遇與立法目的之關聯性；釋字第750號解釋亦明揭，須差別待遇與立法目的間具備關聯性，始合於平等原則之保障。
（八）定期選舉制度關乎人民參政權之行使，亦為民主國家之核心要素，若於制度設計上有致生差別待遇之情形，自應以較嚴格之檢視該差別待遇與立法目的之關聯性。選罷法第21條第1項、第2項規定，將候選人區分為是否受有政黨推薦，而分別適用不同參選規定，並於第23條第1項、第2項及第4項規定非經政黨推薦候選人之適用之連署參選方式；觀諸選罷法連署制度之立法目的及選罷法第21條第1項及第2項與第23條第1項第2項、第4項規範目的，是為防止較無相當程度政治支持之獨立候選人濫用選舉制度，故非政黨推薦候選人之參選門檻設計，僅需達成彰顯其「相當程度之政治支持」已足。細譯選罷法第23條第1項、第2項及第4項規定之選舉門檻與要件，除連署保證金外，可簡要區分為：(1)於45日內完成連署；(2)連署人數門檻須達到最近一次立法委員選舉選舉人總數1.5%，依據中央選舉委員會統計資料，第14任總統、副總統選舉法定連署人數為26萬9,709人，以下以該數字進行連署人數門檻之說明；(3)連署名冊與格式要求。以下分別檢視各連署要件是否足以達成防止濫用選舉制度、彰顯相當程度之政治支持等目的。
１、美國聯邦最高法院於1979年之Illinois State Board ofElections v. Socialist Workers Party案中認為伊利諾州法律因要求參加區域選舉連署門檻高於州內選舉連署門檻之25,000票而違憲；美國聯邦最高法院復於1992年Norman v. Reed案中，重申有關限制新政黨或獨立候選人之連署門檻規定，應適用嚴格審查基準，是以，伊利諾州固得要求各選區須有一定之連署人數，惟所有選區連署門檻之加總應不得超過25,000人；又南韓之公職人員選舉法第48條第2項第1款規定，非政黨推薦之正副總統選舉獨立候選人，應於各省或市中，獲得700人以上之連署，惟其全國連署總人數僅須3,500至6,000人，即可達到法定標準，南韓總人口約為我國之2倍，然而我國選罷法卻規定高於南韓近45倍之連署人數；故綜觀外國法有關選舉連署人數之要求，均遠低於我國選罷法要求之26萬9,709人，顯已超出證明「相當程度之政治支持」所需之連署人數。
２、依據選罷法第23條第1項與第2項規定之連署人名冊格式並非屆屆得以相同，且所要求之45日期限極其嚴格，中央選舉委員會更得透過變更格式強制限縮連署期間。歷來因連署成功而取得總統、副總統候選資格者，均是在選舉公告發布前，即沿用以往表格開始進行連署作業，以不受45日期間之限制。以第14任總統、副總統選舉法定連署人數之26萬9,709人為例，連署人數估計須達約27萬人，若中央選舉委員會嚴格執行連署人名冊格式之要求，將無人得以在45天之內獲得27萬人之連署。參選人除需使用中央選舉委員會所發給之連署名冊外，亦要求連署人填具連署名冊與切結書，並親自簽名或蓋章，另需附以國民身分證影本，不僅製作上耗費時間，甚至增加獨立候選人無力負荷之財務負擔。以第14任總統、副總統選舉法定連署人數之26萬9,709人為例，獨立候選人至少需準備約27萬份連署文書，參選人為了蒐集27萬人之連署，應設置會所籌設傳真設備期其他相應設施，依照實際作業經驗統計，每份連署書製作費用為100元（含人工、影印、宣傳、裝訂、運輸及郵費等），則27萬份連署書即須耗費2,700萬元，且所有連署名冊之印製、填寫、寄送、核對、匯整皆需於極短之45日內完成，需投入更多人力與物力成本，絕非任何一位普通公民之財力所能負擔。
３、由此可知，獨立候選人如欲成為我國第14任總統及副總統候選人，自申請為連署候選人須繳交之連署保證金100萬元，連署作業所花費之2,700萬元，以及登記為候選人應繳納之參選保證金1,500萬元，若扣除達連署門檻而發回之連署保證金100萬元不論，至少需具備支付4,200萬元之能力。此金額勢必將影響經濟弱勢者之參選資格，更影響其選民支持意願，在效果上形成財產之歧視，導致須擁有相當程度資產方有參選資格，違反憲法第129條被選舉權之普通原則。
４、司法院大法官曾於釋字第340號解釋，認定公職人員選舉罷免法有關政黨候選人繳納半數保證金之規定違憲，揭櫫政黨平等於選舉制度之重要性。誠如上述，現行總統、副總統參選制度中，與政黨推薦候選人相較，獨立參選人需額外負擔2,700萬元連署成本，兩者以政黨為分類標準，形成顯著差別待遇，且差別待遇之金額遠大於公職人員選舉之保證金，無疑已然牴觸憲法第7條、第129條與釋字第340號解釋所要求之政黨平等原則。
５、再者，憲法第14條保障人民結社自由，包括參與和不參與結社之權利。是以，由於現行選罷法之不當規定，對於非政黨推薦之獨立候選人加諸違反比例原則及平等原則之限制，造成即使人民未必認同該黨之信念，惟為獲得參選資格，仍必須透過加入政黨並獲得該黨之推薦，方得成為正副總統候選人，且使未以政黨為形式結社之獨立候選人受到不合理之差別待遇，其參政權受到嚴重侵害，亦違反憲法第14條保障人民結社自由與結社平等之意旨。且上述選罷法關於連署方式之規定，除要求連署人顯名外，亦須繳交國民身分證影本、連署人親自簽名或蓋章，送交中央選舉委員會查核，不僅強迫連署人表示政治支持，更可能因連署過程未善加保管連署名冊，恐造成使不確定第三人知悉甚至公開連署人政治立場之風險，顯已牴觸憲法第129條所要求之無記名原則。
６、實則，無論是連署格式、要求繳交文件與期間限制等門檻，雖有助於防止選舉制度濫用，連署本身對於彰顯相當程度之政治支持也有所助益，然連署方式與實際作業不僅與立法目的之達成全然無涉，反而造成獨立候選人難以承受之負擔，故就整體連署制度之評價上與立法目的間，不具有關聯性。
（九）綜上所述，選罷法第23條第1項、第2項及第4項規定等連署門檻限制之差別待遇，與選罷法所要求彰顯相當程度之政治支持、防止選舉制度濫用等目的間，不具備實質關聯性，已然牴觸平等原則要求，即使為政黨推薦之候選人，亦可能難以於45日內達成連署門檻。且從外國參選制度要件可知，選罷法第21條第1項及第2項與第23條第1項、第2項及第4項規定，就非政黨推薦之獨立候選人所設連署門檻，已明顯逾越彰顯相當程度之政治支持、防止選舉制度濫用等之立法目的，過度侵害人民受憲法保障之參政權，悖於憲法第23條比例原則之要求。且選罷法第23條第5項與第6項連署無效之規定非但不能達成大法官釋字468號所主張「表達被連署人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，並防止人民任意參與總統、副總統之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範」，甚且造成非政黨推薦候選人選舉之無理障礙，違反憲法第7條之平等原則、第14條之結社自由、第17條之參政權。
（十）原處分作成不予受理原告總統副總統候選人登記之駁回處分，並非適法。並聲明：先位聲明：１、原處分及原訴願決定撤銷。２、被告應給付原告1元整。３、訴訟費用由被告負擔。備位聲明：１、確認原處分及原訴願決定違法。２、被告應給付原告1元整。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）按憲法第46條規定，選罷法所定總統、副總統之選舉程序，係憲法賦予立法機關之立法自由形成範疇。立法機關自得制定法律為公平合理之規範。如法律規範之內容並未逾越必要之限制，即不得謂侵害憲法第17條保障之選舉權及第45條規定之總統、副總統被選舉權，釋字第468號解釋著有明文。本件原處分所適用之法律為選罷法第21條第1項、第2項及第22條規定，申請登記為總統、副總統候選人，應經由政黨推薦或連署人連署2種方式為之。本案原告等並未向被告提出第14任總統、副總統選舉被連署人之申請及繳交連署保證金。嗣被告於104年11月19日以中選務字第1043150310號發布第14任總統、副總統選舉候選人登記公告，原告等於104年11月27日向被告聯名申請登記為第14任總統、副總統選舉候選人，因未檢附政黨推薦書或完成連署證明書，表件不合規定，被告爰依規定不予受理，並開具「第14任總統副總統選舉依法不予受理候選人申請登記通知單」，從而被告不准原告等登記為候選人之申請，於法有據。
（二）另原告等訴稱其仍有參加將來總統、副總統選舉之可能及依法向被告請求1元之賠償等語，有即受確認判決之法律上利益一節，按得提起確認之訴之公法上法律關係，必須是「充分具體、特定具體」之法律關係。亦即，對於法律關係之存否有不明或不確定之狀態，而原告必須依據該法律狀況，以從事行為或經濟活動，或避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，其訴訟始有合法之利益，最高行政法院104年度判字第422號判決、臺北高等行政法院104年度訴字第1037號判決參照。本案原告所不服被告不予受理其登記為第14任總統副總統選舉等情事於105年1月16日即已完成，為原告所不爭，目前並無因兩造就該關係堅持不同立場，導致原告所處法律狀態不明或不確定，若不尋求判決確認，即無所從事行為或經濟活動，因此受不利益效果之情狀，是原告提起本件確認訴訟，難認有合法之訴訟利益，且欠缺權利保護必要，顯無理由。
（三）至原告等訴稱有關選罷法連署及保證金規定限制憲法所保障人民之參政權一節，依釋字第468號解釋採行連署制度，以表達被連署人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，並防止人民任意參與總統、副總統之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範，尚難認為對總統、副總統之被選舉權為不必要之限制，與憲法規定之平等權亦無違背。又為保證連署人數確有同條第4項所定人數二分之一以上，由被連署人依同條第1項提供保證金一百萬元，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法第23條規定尚無違背。又該號解釋理由書亦敘明，一百萬元保證金之提供係為確保連署人數有同條第4項所定人數二分之1以上，於達此人數時，即予發還。既非強制被選舉人負擔鉅額之選舉費用，亦難認係對總統、副總統被選舉權之不當限制，其保證金額之酌定，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法尚無違背。
（四）況原告於104年9月17日至9月21日被告受理申請第14任總統、副總統選舉被連署人期間，即未依選罷法第23條第1項規定提出第14任總統、副總統選舉被連署人之申請，亦未依選罷法第22條第1項及第2項規定檢附加蓋內政部發給該政黨記之政黨推薦書，以政黨推薦方式申請登記，自無從備具相關表件申請登記為第14任總統、副總統選舉候選人。是以，原告無法登記為候選人，主要係因其前未依規定提出申請，嗣後復未備具相關表件所致，與其是否繳交連署保證金並無直接關聯。被告不予受理其候選人申請登記，處分理由為「表件不合規定」，並非保證金不合規定，原告尚不得以其所受處分主張連署保證金規定違憲。另原告訴稱選罷法第31條規定，要求候選人登記時應繳納參選保證金1,500萬元，過度限制人民參政權，違反比例原則等云云，惟查原告係因表件不合規定，而經被告依據選罷法第21條第1項、第2項及第22條規定，不予受理，與選罷法第31條規定尚無涉。原告尚不得以上開不予受理之處分主張選罷法第31條規定違憲。
（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由。並聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，原告聲明雖有先備位之區分，然無論先備位聲明均係主張原處分所適用之法律違憲而違法，因此本件首要爭點應為：本件原告未獲政黨推薦書及提出完成連署證明書而提出申請，被告認為原告申請表件不合規定，（依選罷法第21條第1項、第2項）以原處分「不予受理」原告申請登記為第14任總統副總統候選人，是否合法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、總統副總統選舉罷免法（即選罷法）第21條第1 、2 項規定: 「（第1 項）總統、副總統候選人，應備具中央選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向該會聯名申請登記。未聯名申請登記、表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。（第2 項）前項候選人，應經由政黨推薦或連署人連署。」第22條第1 項規定: 「依政黨推薦方式向中央選舉委員會申請登記為總統、副總統候選人者，應檢附加蓋內政部發給該政黨圖記之政黨推薦書；二個以上政黨共同推薦一組候選人時，應檢附一份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序，並分別蓋用圖記。同一政黨，不得推薦二組以上候選人，推薦二組以上候選人者，其後登記者，不予受理。」第23條第1 、2 、4項規定：「（第1 項）依連署方式申請登記為總統、副總統候選人者，應於選舉公告發布後五日內，向中央選舉委員會申請為被連署人，申領連署人名冊格式，並繳交連署保證金新臺幣一百萬元。（第2 項）中央選舉委員會受理前項申請後，應定期公告申請人為被連署人，並函請直轄市、縣（市）選舉委員會於公告之次日起四十五日內，受理被連署人或其代理人提出連署書件。但補選或重行選舉時，應於公告之次日起二十五日內為之。（第4 項）連署人數，於第二項規定期間內，已達最近一次立法委員選舉選舉人總數百分之一點五者，中央選舉委員會應定期為完成連署之公告，發給被連署人完成連署證明書，並發還保證金。連署人數不足規定人數二分之一者，保證金不予發還。」第24條規定：「依連署方式向中央選舉委員會申請登記為總統、副總統候選人者，應檢附完成連署證明書。」第31條第1 項規定：「登記為總統、副總統候選人時，各組應繳納保證金新臺幣一千五百萬元。」
２、司法院釋字第468 號解釋略以：「憲法第四十六條規定：總統、副總統之選舉，以法律定之。立法機關依此制定法律，規範總統、副總統之選舉程序，應符合公平合理之原則。總統副總統選舉罷免法第二十三條第二項及第四項規定，總統、副總統候選人須於法定期間內尋求最近一次中央民意代表選舉選舉人總數百分之一點五以上之連署，旨在採行連署制度，以表達被連署人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，並防止人民任意參與總統、副總統之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範，尚難認為對總統、副總統之被選舉權為不必要之限制，與憲法規定之平等權亦無違背。又為保證連署人數確有同條第四項所定人數二分之一以上，由被連署人依同條第一項提供保證金新台幣一百萬元，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法第二十三條規定尚無違背。總統副總統選舉連署及查核辦法係主管機關依總統副總統選舉罷免法第二十三條第九項授權所訂定，其授權有明確之目的及範圍，同辦法第二條第三項關於書件不全、不符規定或保證金不足者，中央選舉委員會應拒絕受理其申請之規定，符合法律授權之意旨，與憲法並無牴觸。惟關於上開被選舉權行使之要件，應隨社會變遷及政治發展之情形，適時檢討改進，以副憲法保障人民參政權之本旨，乃屬當然。」
（二）下列事實為兩造所不爭執，並有並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。
１、104 年9 月16日，被告以中選務字第1043150212號函發布第14任總統、副總統選舉選舉公告，公告選舉種類、選舉區、投票日期、起止時間及地點、同一組候選人競經費最高金額及受理申請為第14任總統、副總統選舉被連署人之起止日期、時間及地點（原處分可閱卷附件1 及本院卷第28至第29頁新聞稿）。
２、104 年9 月22日，被告以中選務字第1043150224號函發布第14任總統、副總統選舉被連署人公告，公告第14任總統、副總統選舉被連署人，計有訴外人張東山及林麗容、藍信祺及朱淑芳、林幼雄及洪美珍、許榮淑及夏涵人等4 組被連署人完成申請（原處分可閱覽卷第2 至第3 頁）；10
4 年11月17日，被告以中選務字第1043150318號函發布第14任總統、副總統選舉被連署人之連署結果公告，上開申請人之連署結果：均為未完成連署（原處分可閱覽卷第附件3即第4 至第5 頁）。
３、104 年11月19日，被告以中選務字第1043150310號函發布第14任總統、副總統選舉候選人登記公告，公告第14任總統、副總統選舉候選人登記期間、地點、應備具之表件及應繳納之保證金數額等（原處分可閱覽卷第6 至第7 頁）
４、104 年11月27日，原告提出「第14任總統副總統選舉候選人登記申請書」（記載，保證金新台幣1,500 萬元；另勾填政黨推薦書或完成連署證明書０份）（原處分可閱卷第
9 至14頁）及檢附51,000元支票（本院卷第24頁）等資料，向被告聯名申請登記為第14任總統、副總統候選人。同日，被告以原處分（原處分可閱覽卷第8 頁）不予受理原告之本件申請，理由為表件不合規定（按原告未提出政黨連署書或完成連署書）。
５、104年12日10日，原告不服原處分，向行政院提起訴願(本院卷第25至第27頁)；105年1月13日，行政院以行政院院臺訴字第1050151017號訴願決定駁回原告訴願（原處分可閱覽卷第15至第20頁）；105年3月9日，原告向本院提起本件訴訟（本院卷第9至第13頁）。
五、經查，本件原告未獲任何政黨推薦書，亦未參與第14任總統、副總統選舉被連署人，更未完成連署證明書（０份）（另原告第14任總統、副總統選舉候選人登記申請書，雖載明檢附保證金新台幣1,500萬元，但實際僅提出51,000元支票詳「第14任總統副總統選舉候選人登記申請書」）等事實詳如上述，參照前開選罷法第21條規定，原處分以原告表件不合規定（連署證明書０份）而不予受理本件原告申請，經核未違法。
（一）原告雖主張選罷法第21條第1項及第2項、第22條、第24條及第31條第1項等規定，對於總統及副總統人候選資格設定保證金及連署書或政黨推薦之高度門檻，即依原處分機關104年9月16日公告，本次總統及副總統選舉應繳納保證金1,500萬元，連署人數門檻為26萬9,709人，導致我國總統及副總統選舉僅有極富者及受政黨推薦者享有資格參加，嚴重違憲限制原告及一般人民之總統及副總統候選資格之參政權，亦明顯違反憲法第7條所保障人民之政治平等權，故原處分顯已違憲而構成明顯之違法云云。然查：
１、本件原告並未對被告104年9月16日公告之行政行為表示不服，且該公告又非本件原處分，因此原告前揭主張本難認有理由。
２、次查，參照前揭司法院釋字第468號解釋意旨可知，原處分所適用之法律即現行選罷法第21條第1項、第2項即有關以完成連署人連署方式參選總統、副總統，包含進行前開連署人連署應納保證金100萬元部分，均未違憲。即本件原處分所適用之法律並未違憲，因此原告主張本件原處分所適用之法律違憲云云，核無足採。
３、原告又主張司法院釋字第468號解釋明示「……惟關於上開被選舉權行使之要件，應隨社會變遷及政治發展之情形，適時檢討改進，以副憲法保障人民參政權之本旨，乃屬當然。」而經過20年後，政經社會環境已變遷，本件原處分所適用之法律自屬違憲，並舉司法院嗣後解釋亦有變更前解釋事例為證。然查，現行選罷法即總統直接由人民選舉以來，第九任、第十任、第十三任總統、副總統候選人均有依前揭現行選罷法規定連署參選案例，因此被告辯稱現行選罷法第21條規定以連署人連署方式參選總統、副總統規定，並未限制人民參選總統、副總統之參選（自由或平等權憲法上保障之基本）權等語，本非全然無據。況查現行選罷法業將連署人連署方式參選總統、副總統以立法方式行之（選罷法第23條規定），核屬前揭司法院解釋所稱「立法裁量」之範圍，核亦非行政法院得審查範圍。
４、綜上，本件原告主張系爭原處分依據之法律違憲云云，本無所據。
（二）原告再主張選罷法第21條第1項及第2項、第22條、第24條及第31條等規定違憲，聲請本院停止審判並聲請司法院解釋有無違憲。然按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」司法院釋字第371號解釋著有明文。次按「（第1項）行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。（第2項）前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」亦為行政訴訟法第178條之1所明定。因此行政法院法官對承辦案件所適用之法律確信有牴觸憲法疑義時，得聲請釋憲。
１、經查如前述司法院釋字第468號解釋業經就現行選罷法第21條第1項及第2項、第23條、第24條等規定解釋並未違憲並說明為「立法裁量」之範圍（且未違憲）詳如上述；而立法裁量既屬立法權範圍，尚非行政機關裁量或處分事項，基於制衡原則，核亦非司法系統之行政法院審理範疇，應先敘明。況查本件原處分適用之法律僅為選罷法第21條條第1項、第2項，而參照前揭司法院釋字第468號解釋意旨，本件原處分適用之法律，尚不足使法院產生牴觸憲法疑義之『確信』。
２、次查，有關現行選罷法第22條乃規定政黨連署參選總統、副總登記方式，第31條則為登記參選人應繳納保證金及是否或於何時退還之規定，核均非原處分所適用之法律（原處分以現行選罷法第21條不予受理原告之申請登記），並無原處分適用之法律有違憲問題。況查現行選罷法第22條、第31條亦屬「立法裁量」之範圍，非行政法院所能審查，更不足使法院產生牴觸憲法疑義之『確信』。
３、綜上，本件原處分適用之法律，無法使本院形成「確信」有牴觸憲法疑義，因此本院認無須聲請釋憲。
（三）原告另主張：⑴原告施明德到庭再主張本件依據被告104年9月16日中選務字第1043150212號函公告，2015年9月17日到21日被告受理總統副總統連署登記，登記後才能連署，登記後必須在45天內達成約27萬連署，連署後，被告只有六天審查27萬連署書是否有效。首先，45天以內有辦法連署27萬份連署書嗎？被告稱以前宋楚瑜等人曾經於45天內達成連署，我私下問過宋楚瑜等人，其稱早於半年前就開始進行連署了，被告是否有詳查該等人員是否於45天內連署。原告當庭提出連署書，光是看一份連署書要一分鐘，27萬份連署書，需要4495個小時，被告2015年編制只有109人，包括主委、副主委通通加進去，六天內審查27萬連署書，每人工作時間是6.87小時，根本不可能，這是一個欺騙行為。再次強調兩點，第一，被告所稱之前宋楚瑜等人於45天內完成連署，被告是否有詳查提前連署情事；第二，被告人力是否有能力於六天內審查27萬連署書。原告又主張參選權不應受到篩選，被告的規定就是一種篩選，就是限制原告參選權。假設連署人當選，而非靠政黨當選，會發生何事，一定會有人主張連署無效而主張當選無效，這樣一個惡法豈能繼續存在。如上所述，45天內連署根本無法達成，逼著候選人提前連署，也就是逼候選人未當選前先昧著良心違法連署。上面審查連署書僅是簡單以一分鐘計算，就要花每人一天工作6.87小時，若要認真審查連署書，一分鐘根本不夠用，如此一來，就需要更多人力更多時間審查連署書，但被告根本沒有這麼多人力等語。⑵原告另陳稱，本件司法院釋字第468號解釋連署時的時空與現今網路時代完全不同，若可以將網路連署取代人工書面連署，若科技做得到，又可以符合27萬人，應該可以讓人民有更好的方式去行使自己的權利。網路時代，可以用更快、省時、省錢的方式表達政治意願，為何要強求人民以紙本書面連署等語。然查：
１、本件原處分適用之法律核未違憲，且本院亦認無法形成有牴觸憲法疑義之「確信」詳如上述，因此本件原告上揭主張，核難認有停止審判聲請司法院解釋之空間。
２、又本院依原告主張乃審查原處分是否違法（即是否應予撤銷或確認違法），即原處分依據選罷法第21條第1項、第2項規定，以原告未獲任何政黨推薦書，亦未參與第14任總統、副總統選舉被連署人，更未完成連署證明書（提出０份連署證明書），而以表件不合規定（未完成連署證明書），不予受理本件原告申請詳如上述。因此本件原告此部分主張，核與原處分是否違法無直接關連。
３、另按被告104年9月16日中選務字第1043150212號函公告行政行為，並非本件標的；因此原告主張依該公告推算連署人連署不可能合法等語，亦難執為本件原處分違法之適當理由，應再予敘明。
４、末查選罷法第23條僅規定依連署方式申請登記為總統、副總統候選人之程序，另規定：連署及查核辦法，由中央選舉委員會（按被告）定之。因此：
⑴原告前開主張之連署及查核辦法，並非選罷法本身，更非本件原處分所適用之法律，核非屬本件應判斷之爭點。
⑵有關第14屆總統、副總統候選人連署人連署，究應由網路
連署取代現人工書面連署，本為被告行政裁量方式，現行選罷法第21條、第23條僅規定應依被告「規定之連署人名冊及切結書格式，依式印製，徵求連署。連署人連署時，並應附本人之國民身分證影本」，並未明文規定不採（或禁止採用）科技時代「網路連署」；故原告上開主張亦堪足供被告於總統、副總統選舉候選人連署相關行政行為參酌。
⑶同理有關原告所舉「連署及查核」相關疑問，亦宜由被告參酌審慎處理。
六、綜上，本件原告於104年11月27日向被告申請登記為第14任總統、副總統選舉候選人，但未依規定檢附政黨推薦書或完成連署證明書，被告認原告申請提出之表件不合規定，而以原處分不予受理（第14任總統、副總統選舉）候選人申請登記，經核並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告先位聲明訴請撤銷，備位聲明請求確認違法，參照上述說明，俱無理由；因此其合併請求國家賠償1元部分亦失所附麗，均應併予駁回。本件訴願決定維持原處分亦無不合，爰判決如主文所示。又本件為判斷基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 張瑜鳳法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
書記官 陳德銘