臺北高等行政法院判決
105年度訴字第306號105年7月12日辯論終結原 告 呂芳益訴訟代理人 邱奕澄 律師
鄧智勇 律師被 告 桃園市八德區公所代 表 人 陳玉明（區長）住同上訴訟代理人 丘芸卉
參 加 人 呂學詩上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服桃園市政府中華民國104年12月24日府法訴字第1040247370號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告及訴外人呂芳進、呂宜純等3人與參加人就坐落桃園市○○區○○段354及437地號耕地（重測前為八塊段679-7及698-1地號土地，耕地面積各為1,357及2,500平方公尺，下稱系爭耕地），原訂有耕地三七五租約（八福字第98號，下稱系爭租約），民國103年12月31日系爭租約期滿，被告公告104年1月1日至104年2月16日為承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕之受理期間。原告與訴外人呂芳進及呂宜純（承租人）乃於前開期間向被告申請續訂租約，出租人即參加人亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由，檢具自任耕作切結書等文件，以其所有坐落與系爭耕地同地段之354（總面積為2,503平方公尺，扣除系爭耕地中同地號土地面積1,357平方公尺，尚餘1,146平方公尺）及355地號等2筆土地為自耕地，向被告申請收回系爭耕地自耕。案經被告審認合於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，乃以104年6月25日桃市德農字第1040019288號函請參加人，於文到20日內補償承租人，並將補償承租人證明文件送被告憑辦。嗣參加人於104年6月29日將應補償承租人之費用新臺幣（下同）20萬元提存於臺灣桃園地方法院提存所，被告爰以104年7月13日桃市德農字第1040022065號函（下稱原處分），依減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回系爭耕地自耕，並註銷系爭租約。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：（一）依減租條例第19條第1、2項、第20條之規定及最高行政法院90年度判字第1777號判決意旨，參加人係以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回系爭耕地，該條例對於家庭農場之定義及要件並未明文，依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。是依減租條例第19條第2項規定收回自耕，須以出租人原已為家庭農場之經營者為前提，同條第1項第1款規定出租人得收回自耕，須能自任耕作者，僅係條件之一，出租人有自耕能力，並非等於其已為家庭農場之經營者，否則同條第2項無須再特別為此收回自耕之規定。準此以論，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定之。出租人若未將自耕土地作為農場經營，顯無收回出租耕地以擴大家庭農場經營規模之必要，即不能認與減租條例第19條第2項規定之要件相符，且出租人復未證明其能自任耕作之實情，亦與前開規定不符。（二）參加人並無減租條例第19條第2項之情形：依最高行政法院75年度判字第2037號判決意旨，被告僅於104年2月14日及同年4月7日派員至上揭土地勘查，存有種植水稻、現場照片4張及參加人出具自任耕作切結書等情，遽認參加人能自任耕作，並未就水稻就係何人種植、參加人是否參加農保乙事，依職權向相關單位為任何函詢或調取文件資料，則被告核准參加人收回系爭耕地自耕之處分，有否違誤，非無疑義。被告及參加人並未舉證參加人有將系爭耕地從事家庭農場經營之具體計畫事實，且參加人所稱355地號之自耕地上存有建物1棟並有違章建築，參加人將該建物出租予他人從事工廠經營顯與經營家庭農場之目的未合，殆無擴大家庭農場之可能，被告未審核參加人農場登記資格之資料，參加人復無家庭農場經營之具體計畫，更非家庭農場之經營者，不能認定參加人有擴大家庭農場經營規模之情。（三）參加人實有不能自任耕作之情形，依減租條例第19條之規定，參加人不得收回系爭耕地自耕：「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」係內政部對於下屬處理私有出租耕地103年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，惟出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合減租條例相關規定為判斷。本件被告未依職權向相關單位為任何函詢或調取文件資料，依最高法院52年臺上字第834號判例意旨，參加人持續經營「侑德園民宿」，與系爭耕地相距甚遠，依一般通念，難認參加人得對系爭耕地自任耕作，又無經營家庭農場之計畫，被告及參加人亦未提出事證證明其有自任耕作之能力及對於耕地經營有為實際主要之參與，則原處分之認事用法有違誤。（四）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告就系爭耕地繼續承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）有關「家庭農場」一詞，減租條例與工作手冊雖無相關定義與規範，依該條例立法意旨與農村社會情狀觀之，應單純直指農家自有或承租用以直接生產農作物之土地。依行政院農業發展委員會98年3月30日農企字第0980116196號函、81年11月26日（81）農企字第0000000A號函及最高行政法院100年度判字第631號判決意旨，本件參加人之自耕地屬於特定農業區農牧用地，其使用權與所有權皆屬其一人，已符合規定。（二）依司法院釋字第580號解釋意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，應指出租人無以人力親自實施耕作外，同時亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。依農村現況觀之，水稻種植已全面機械化，即使佃農，幾乎都以委託代耕方式進行種植，本件原告亦是。參加人年齡較原告小12歲，具備良好自理能力及行為能力，並非年邁體衰行動不便之人，對農事亦有相當程度之認知，自耕地新興段355地號與同段354地號扣除建物部分皆種植水稻，與原告承作情形無異，顯見無論是否在桃園市他區經營民宿，對其自耕地水稻種植生產與農地維護等作業不生影響，足以判斷其非屬減租條例第19條第1項第1款所指「不能自任耕作者」。（三）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、參加人主張：新興段354地號土地，20幾年前參加人父親曾以市價3分之1補償收回部分土地自耕，故目前僅一半由原告等人承租，另一半由參加人耕作，目前因已機械化，且耕地面積不算大，故係配合附近農地，找人一次同時進行機械耕作，佃農承租之耕地亦係以相同方式處理。並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）法令適用之說明：
1.按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。而依減租條例第19條第1項及第2項分別規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」及「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。
」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。
」可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
2.次按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），乃內政部指導下級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異，自得作為認定事實之參考。
（二）查原告及訴外人呂芳進、呂宜純等3人與參加人就系爭耕地，原訂有耕地三七五租約，103年12月31日系爭租約期滿，被告公告104年1月1日至104年2月16日為承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕之受理期間。原告與訴外人呂芳進及呂宜純（承租人）乃於前開期間向被告申請續訂租約，出租人即參加人亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由，檢具自任耕作切結書等文件，以其所有坐落與系爭耕地同地段之354（總面積為2,503平方公尺，扣除系爭耕地中同地號土地面積1,357平方公尺，尚餘1,146平方公尺）及355地號等2筆土地為自耕地，向被告申請收回系爭耕地自耕。案經被告審認合於減租條例第19條第2項規定，乃以104年6月25日桃市德農字第1040019288號函請參加人，於文到20日內補償承租人，並將補償承租人證明文件送被告憑辦。嗣參加人於104年6月29日將應補償承租人之費用20萬元提存於臺灣桃園地方法院提存所，被告乃以原處分依減租條例第19條第2項規定，准由參加人收回系爭耕地自耕，並註銷系爭租約。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有系爭租約（見原處分卷第31頁至第37頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（見原處分卷第27頁至第29頁）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（見原處分卷第42頁、第43頁）、出租人自任耕作切結書（見原處分卷第45頁）、土地所有權狀影本（見原處分卷第46頁、第47頁）、會勘記錄（見原處分卷第15頁、第16頁）、存證信函（見原處分卷第10頁至第12頁）、提存書（見原處分卷第8頁、第9頁）、原處分（見原處分卷第1頁、第2頁）及訴願決定書（見本院卷第20頁至第29頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）如前所述，依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。是本件是否應准許參加人收回出租耕地，應審究者厥為：1.參加人是否符合擴大家庭農場經營規模之積極要件。2.參加人即出租人有無「不能自任耕作」之情形。3.收回耕地是否會致原告及訴外人呂芳進、呂宜純等承租人「失其家庭生活依據」。經查：
1.關於參加人是否符合擴大家庭農場經營規模之積極要件：⑴依工作手冊規定，出租人以「擴大家庭農場經營規模」
為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：①「收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）」1式2份。②)原租約書正本1份。③出租人自任耕作切結書1份。④自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⑤身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。⑥委託他人申請者：委租書1份。⑦委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分證：經核對受託人身分後，其身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存出租人身分證影本（身分證影本上必須簽註「本影本與正本相符，如有不實願負法律責任」，並簽章）及受託人身分證影本各1份。
⑵又，減租條例及工作手冊並未就減租條例第19條第2項
規定擴大家庭農場經營規模，所謂家庭農場之定義為規定。「耕地三七五減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農業發展條例之立法意旨，原在於『為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準』，嗣於89年1月26日修法改為『為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。』足見於89年1月26日農業發展條例修法後，農業發展條例與耕地三七五減租條例之規範目的即不盡相同。又耕地三七五減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。足見耕地三七五減租條例第19條第2項立法意旨更與農業發展條例規範意旨不同。則該2條例如使用相同之用語者，仍應斟酌各該條例之規範目的，不得逕以農業發展條例規定之定義引為解釋耕地三七五減租條例相同用語之依據，反之亦然。」（最高行政法院100年度判字第631號判決參照）。是被告認為減租條例所稱「家庭農場」，應單純指農家自有或承租用以直接生產農作物之土地，而非逕以農業發展條例關於「家庭農場」之定義，解釋減租條例所稱家庭農場，自屬有據。而工作手冊內關於此部分審核標準規定：「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。（內政部89年8月3日台內地字第0000000號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計晝法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。…』（內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令）。」（見本院卷第68頁、第69頁）。至於參加人擴大經營家庭農場經營規模之相關計畫，依工作手冊及司法院釋字第580號解釋意旨，並非屬被告應為審查之項目。
⑶經查，參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回
自耕，已依前述工作手冊規定提出申請書、原租約書、自任耕作切結書、自耕地土地所有權狀影本、身分證影本等件（見原處分卷第42頁至第48頁）。另依卷附土地登記謄本（見原處分卷第83頁至第85頁）及航照地籍套繪圖（見原處分卷第80頁）所示，參加人提出之自耕地（新興段355地號、354地號）為參加人所有，屬特定農業區農牧用地。且其中自耕地新興段354地號之一部分即為系爭耕地，自耕地新興段355地號土地則與系爭耕地相鄰。且經被告104年2月14日、104年4月7日實地勘查結果，自耕地除農舍（即原告所稱工廠）外均種植水稻，有照片可參（見原處分卷第81頁、第82頁）。原告雖稱參加人將前開農舍出租他人經營工廠云云，但未提出證據以實其說；原告之訴訟代理人一度主張照片中水稻均為原告種植，並非參加人所種植云云，核與參加人所述不符，經本院囑原告訴訟代理人查明後，其亦改稱原告與參加人耕種範圍確如被告所述，不再爭議（見本院卷第141頁）。被告審查後認參加人符合減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件，尚無不合。
原告主張：依農業發展條例第3條第4款規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場，出租人若原未將自耕土地作為家庭農場經營，且未提出有將耕地收回作為擴大家庭農場經營規模之具體計畫，即不符合減租條例第19條第2項規定云云，尚非可採。
2.關於參加人即出租人有無「不能自任耕作」之情形：原告雖主張：參加人於桃園市○○區○○村○○○○○路160之2號經營民宿，無於系爭耕地自任耕作之能力云云，惟按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。而減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。又衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。經查參加人原已有自耕之農業用地，並於自耕農地上種植水稻，已如前述，依前述說明，堪認參加人合於自任耕作之標準，而與其切結內容無違，是不論其在桃園市是否另經營民宿，對其自耕地及收回耕地之水稻種植生產與農地維護等作業，不生影響。原告主張參加人不能自任耕作云云，尚非可採。
3.關於收回耕地是否會致原告及訴外人呂芳進、呂宜純等承租人「失其家庭生活依據」：
⑴按「耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全
體繼承人共同繼承，又公同共有人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權下，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之『失其家庭生活依據』，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有『失其家庭生活依據』之情事。至於是否同財共居係個別承租人『一家』範圍之認定問題，為另一問題，與此無涉。」（最高行政法院103年度判字第623號判決參照）。
⑵查被告依承租人提供之單據資料，參照工作手冊之審核
標準，原告及其配偶呂巫貴英102年度全年收入扣除系爭耕地收益後合計15萬1,143元，支出合計24萬9,852元，收支相抵後雖為負數，然承租人3人並無分管協議，亦非各自耕作繳租，且依卷附早年之耕地租約（見原處分卷第35頁至第37頁），足見承租人係因繼承而取得耕地租賃權，依前開說明，應將全部承租人家庭生活費用合併計算，總收入119萬3,991元，總支出69萬3,067元，收支相抵後尚有50萬924元盈餘（見原處分卷第49頁至第79頁），原告對此亦無爭執。堪認收回系爭耕地並不會致原告及訴外人呂芳進、呂宜純等承租人「失其家庭生活依據」。
4.從而，原處分認參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一地段內之系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2項規定，且無同條第1項第1款及第3款情形，而准由參加人收回系爭耕地自耕，並註銷系爭租約，核無不合。
（四）綜上所述，原告主張各節經核均非可採。原處分准許參加人以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭耕地自耕，並註銷系爭租約，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准許續訂耕地三七五租約之行政處分，均為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 2 日
書記官 陳 又 慈