臺北高等行政法院判決
105年度訴字第309號105年7月7日辯論終結原 告 龍嘉物業管理顧問有限公司代 表 人 寶陞投資有限公司（法定代理人：施羽韓）被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國104年12月28日台內訴字第1040079359號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣被告所屬殯葬管理處（下稱殯管處）於民國104年1月29日接獲民眾提起消費爭議申訴案件，主張向原告購買紘儀生命禮儀有限公司（下稱紘儀公司）生前契約6份及法藏山極樂寺骨灰蓮座3座，事後發現多出法藏山極樂寺骨灰蓮座使用憑證6紙，衍生爭議，要求退費。被告乃以104年4月2日新北府民殯字第1043472184號函請原告陳述意見，原告以104年4月21日函陳述意見，表示確有販售法藏山極樂寺骨灰蓮座之情事。被告據認原告未經許可從事殯葬服務經營行為，違反殯葬管理條例第42條第1項規定，依同條例第84條及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點規定，以104年9月3日新北府民殯字第1043476583號處分書（即原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並立即停止營業。原告不服，提起訴願又遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠緣原告銷售法藏山骨灰蓮座產品係基於與訴外人寰盛實業有
限公司(下稱寰盛公司)間所簽訂「寰盛經銷商合約書」，而寰盛公司委託原告銷售前曾出具與法藏山間所簽訂「法藏山極樂寺總經銷合約書」。觀之原告與寰盛公司所簽訂之經銷合約相關規定，即明原告與寰盛公司間應係為委託銷售之關係無疑，另寰盛公司向原告擔保產品之合法性，原告基於信賴該公司之產品對外銷售。詎被告就此不查，竟以原告違反殯葬管理條例第42條第1項規定，予以裁罰6萬元罰鍰並勒令停業，原告實難甘服，爰循序依法提起行政訴訟。
㈡參司法院釋字第638號解釋理由書意旨、行政罰法第4條、殯
葬管理條例第2條及第42條第1項規定可知，違反殯葬管理條例第84條所規定處罰之殯葬服務業，係指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業二者。而殯葬設施經營業亦僅指經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者，並不及於其他。而依殯葬管理條例第56條第1項規定「殯葬禮儀服務業得委託公司、商業代為銷售生前殯葬服務契約；殯葬設施經營業除其他法令另有規定外，銷售墓基、骨灰（骸）存放單位，亦同。」是以法文已明文殯葬設施經營業與所委託代為銷售公司、商業係不同主體。而原告非殯葬設施經營業者，且從未經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施等業務，公司所營項目有關靈骨塔位銷售，僅係全部34項所營項目其中之「仲介服務業」1項。況原告所銷售法藏山骨灰蓮座骨灰塔位，係基於與寰盛公司所簽訂之經銷商合約書，原告屬受委託銷售法藏山骨灰蓮座骨灰塔位，僅係從事骨灰（骸）存放位置仲介或代銷業務，未涉殯葬設施經營管理業務，與殯葬管理條例第42條處罰之構成要件未符，故以同條例第84條及裁罰基準表項次17規定裁處，業違反法律明確性原則。
㈢又寰盛公司受被告裁處略以非殯葬服務業，擅自委託其他公
司代為銷售法藏山極樂寺骨灰(罐)存放單位，除勒令不得再有經營殯葬服務業之行為外，並處新臺幣6萬元罰鍰。是何以相同情節為不同處罰，二者除同處6萬元罰鍰外，寰盛公司僅勒令不得再有經營殯葬服務業之行為，而原告卻勒令停業，況原告自始不知寰盛公司非法殯葬服務業，勒令停業處分使原告原本得予合法營業之34餘種業務項目，枉遭連坐處罰，亦影響全體員工之生計，有侵害原告工作權及平等原則甚明。
㈣末以，訴願決定認原告屬委託代銷，與殯葬設施經營業者不
同，然於事實不明處應予原告補正資料，卻未予原告陳述意見之機會，逕以「卷內並無相關資料為憑，訴願人亦無提供」一語帶過，顯有違反訴願法第63條訴願人陳述意見之機會等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠依殯葬管理條例第2條第14款、第2條第13款、第42條第1項
、第56條第1項規定意旨，銷售骨灰（骸）存放單位，係屬殯葬設施經營業之經營範圍，而辦理殯葬服務業之經營許可，或由合法殯葬設施經營業委託，始得辦理銷售業務，否則即有違反殯葬管理條例第42條之規定，而該當於同條例第84條之罰則，當屬甚明。
㈡本件原告對其並無向主管機關申請殯葬服務業經營許可；且
委託其辦理銷售之寰盛公司亦無殯葬服務業經營許可，並經臺北市政府裁罰在案，均為原告所不爭執，則本件原告依上開規定，即不得從事銷售骨灰（骸）存放單位；而本件原告均坦承確有相關銷售行為，僅爭執其並無殯葬管理條例適用，並無從事相關殯葬設施經營管理業務云云，然銷售骨灰（骸）存放單位，依該條例第56條第1項規定，應屬殯葬設施經營業之經營範圍，原告非法銷售骨灰（骸）存放單位之行為，自為殯葬管理條例規範之範圍，原告主張其並無適用云云應有誤會。
㈢殯葬管理條例第84條規定勒令停業者，係指不得再從事殯管
條例第42條第1項之殯葬服務業，而並非勒令原告不得從事任何商業活動；又寰盛公司受臺北市政府裁罰之理由係「…除勒令不得再有經營殯葬服務業之行為外，並處新台幣6萬元罰鍰」，則寰盛公司與原告相同，均遭勒令停止從事殯葬服務業，其處分均符合殯葬管理條例第84條第1項之規定，亦無違反平等原則之處。是原告主張其因停業處分造成其公司其餘合法營業之34餘種業務項目枉遭連座，侵害其工作權云云部分，容有誤會等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有原告公司資料（原處分不可閱覽卷第1頁）、民眾陳情書（原處分不可閱覽卷第15頁）、原告與寰盛公司經銷商合約書（原處分可閱覽卷第55頁）、原處分及訴願決定書，附卷可稽，為可確認之事實。本件主要爭點在於：被告以原告未經申請殯葬設施經營許可，擅自販售納骨塔位，從事殯葬服務經營，違反殯葬管理條例第42條第1項規定，依同條例第84條規定裁罰，是否適法有據？
六、經查：㈠按殯葬管理條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一
、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……十三、殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。十四、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。十五、殯葬禮儀服務業：指以承攬處理殯葬事宜為業者。……」第42條規定：「（第1項）經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。（第2項）本條例施行前已依公司法或商業登記法辦理登記之殯葬場所開發租售業及殯葬服務業，並已報經所在地直轄市、縣（市）主管機關備查者，視同取得前項許可。」第56條規定：「（第1項）殯葬禮儀服務業得委託公司、商業代為銷售生前殯葬服務契約；殯葬設施經營業除其他法令另有規定外，銷售墓基、骨灰（骸）存放單位，亦同。（第2項）殯葬服務業應備具銷售墓基、骨灰（骸）存放單位、生前殯葬服務契約之營業處所及依前項受委託之公司、商業相關文件，報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並公開相關資訊。受委託之公司、商業異動時，亦同。（第3項）前項應公開資訊及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第84條規定：「經營殯葬服務業違反第42條第1項至第5項規定者，除勒令停業外，並處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；其不遵從而繼續營業者，得按次處罰。」準此，銷售骨灰（骸）存放單位（俗稱納骨塔位）係殯葬設施經營業者，僅殯葬設施經營業者及經業者報由主管機關備查之受委託代為銷售之公司、商業。質言之，除依殯葬管理條例第42條第1項取得殯葬服務業許可，或依同條例第56條由殯葬設施經營業委託銷售外，不得從事上開納骨塔販售之行為，若違反規定銷售，應依殯葬管理條例第84條裁罰。又新北市政府為使違反殯葬管理條例之裁處符合比例原則，建立行政裁罰之公平性，提昇公信力，特訂定「新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準」，乃屬細節性、技術性規定，亦無違母法意旨，本件得予適用。
㈡查原告於103年3月14日銷售骨灰(骸)存放單位使用權6個，
金額64萬8,000元，又於103年12月5日出售系爭塔位使用權3個，金額32萬4,000元，此有103年3月18日及12月4日新光銀行匯款申請書、原告開立103年3月27日及12月20日統一發票、買賣投資受訂單等影本可稽（見不可閱覽卷宗第18至20頁、第26至31頁、第38至46頁）；原告起訴狀載「緣原告銷售法藏山極樂寺骨灰蓮座產品係基於……」，其104年4月21日陳述意見函亦為相同之記載（原處分可閱覽卷第53頁）；證人劉連昇到庭證稱：「本件販售靈骨塔的業務都是我在處理的，我對於本件真的很瞭解。……我是原告公司專案主管。……我有看過處分書。……我們公司確實有販售法藏山極樂寺骨灰蓮座，但我們公司僅是經銷商，除了法藏山極樂寺骨灰蓮座外，還有販售其他例如：龍巖等公司之塔位，但其他公司的塔位都是合法的，唯獨法藏山極樂寺骨灰蓮座有問題，而遭到被告裁罰，因為我們公司不知道必須取得殯葬管理條例第42條第1項規定之殯葬設施經營許可始得販售，所以才遭裁罰。」等語（本院卷第55、56頁），是原告確有販售銷售骨灰（骸）存放單位（即法藏山極樂寺骨灰蓮座）事實，事證明確，堪予認定。依前開規定，銷售骨灰（骸）存放單位屬殯葬設施經營業，本應依殯葬管理條例第42條第1項規定申請經營許可，或依同條例第56條由殯葬設施經營業委託銷售，原告並非殯葬設施經營業，此觀原告登記資料並無殯葬設施經營業即明（原處分不可閱覽卷第1至5頁）；則原告依同條例第56條規定應由殯葬設施經營業委託銷售，否則不得從事銷售納骨塔位。原告就未向主管機關申請殯葬服務業經營許可，固無爭執，但主張其基於與寰盛公司之經銷合約書而銷售。惟查寰盛公司非為經許可之殯葬設施經營業，此觀諸寰盛公司所營事業並無殯葬設施經營業即明（同上卷第6頁），且寰盛公司亦因代為銷售法藏山極樂寺骨灰（骸）存放單位，違反殯葬管理條例第42條第1項規定，經臺北市殯葬管理處依同條例第84條規定，以104年8月27日北市殯管字第10431181100號裁處書處寰盛公司6萬元罰鍰，並不得再有經營服務業之行為。可見寰盛公司尚非屬得依殯葬管理條例第56條第1項，委託公司、商業代為銷售基、骨灰（骸）存放單位之殯葬業經營業者，寰盛公司委託原告銷售不合殯葬管理條例第56條第1項規定。從而，原告未經申請殯葬設施經營業經營許可，亦未經殯葬設施經營業委託銷售，其擅自銷售骨灰（骸）存放單位（即法藏山極樂寺骨灰蓮座），從事殯葬服務經營行為，被告以其違反殯葬管理條例第42條第1項規定，依同條例第84條規定，以原處分書處原告6萬元罰鍰，並立即停止是項營業。揆諸首揭法條規定，核無不合。
㈢原告雖主張其受委託銷售法藏山骨灰蓮座骨灰塔位，有經銷
合約書可憑（訴願卷第56頁），其僅係從事骨灰（骸）存放位置仲介或代銷業務，未涉殯葬設施經營管理業務，與殯葬管理條例第42條處罰之構成要件不符等語。按殯葬服務業係指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業；殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者，殯葬管理條例第2條第13款、第14款定有明文。即不論銷售骨灰（骸）存放設施之所有權或使用權，均屬殯葬設施經營業，並不排除銷售使用權者，原告其以自己出售系爭塔位使用權給買受人，非屬經營殯葬設施經營業之業務，不受殯葬管理條例之拘束，為不可取。次查殯葬管理條例第42條之訂定在於維持殯葬服務交易之秩序，將殯葬服務業之規範法制化，明定經營殯葬服務，應向所在地之殯葬業務主管機關申請設立許可，辦理公司或營業登記並加入殯葬服務業之公會，俾利管理，並維持服務品質，而同條例第84條即在於規範未取得殯葬設施經營業、殯葬禮儀服務業資格即經營殯葬服務業務之罰則。原告自陳「非殯葬設施經營業者……」（起訴狀第5頁），竟擅自經營殯葬設施業，已如前述，自應受罰，其主張不構成違反同條例第42條規定，乃對法條之誤解，委不足取。再查原納骨塔位使用權販售者之資格，原依不動產經紀業管理條例規範，嗣殯葬管理條例於101年1月11日新增第56條，其立法理由如下：第56條第1項規定殯葬服務業得委請其他公司、或商業代為銷售墓基、骨灰（骸）存放設施單位或生前殯葬服務契約；又因委託代辦之情形如有消費爭議，其責任歸屬常引起爭議，爰於第二項規定殯葬服務業者應公開代為銷售墓基、骨灰（骸）存放單位或生前殯葬服務契約者之資訊，並報請主管機關備查。本件原告係基於與訴外人寰盛公司之經銷商合約書銷售，不合殯葬管理條例第56條第1項委託銷售之規定，亦如前述，自無法改變原告非屬殯葬管理條例第42條之殯葬設施業者，亦非同條例第56條第1項受殯葬設施業者委託銷售之業者，從而原告此部分主張不足以改變其違規行為之認定。
㈣查原處分以原告銷售法藏山極樂寺骨灰（骸）存放單位，違
反殯葬管理條例第42條第1項規定，依同條例第84條裁處，命立即停止之營業並處6萬元罰鍰。依法規解釋，所稱停止之營業當然僅指非經申請經營許可，擅自銷售骨灰（骸）存放單位之違規營業，而不及於其他營業，蓋依殯葬管理條例尚無從限制原告經營其他依法得經營之營業項目；被告亦陳述立即停止之營業僅限於銷售骨灰（骸）存放單位之違規行為，不及於其他項目（本院第39頁被告答辯狀第4頁及第54頁筆錄），另罰鍰6萬元亦係最低額；另臺北市殯葬管理處就寰盛公司違反殯葬管理條例第42條第1項規定之行為，以104年8月27日北市殯管字第10431181100號裁處書處寰盛公司6萬元罰鍰，並不得再有經營殯葬服務業之行為，有裁處書可稽（本院卷第41頁被證1）。綜上，原告主張寰盛公司並未遭到裁罰及停業，被告作成原處分對原告裁罰有違平等原則，且侵害原告工作權及比例原則，俱無可取。
㈤末按依訴願法第63條規定：「（第1項）訴願就書面審查決
定之。（第2項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。（第3項）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」準此，訴願以書面審查為原則，並未強制規定必須通知訴願人到場陳述意見，本件原告亦無向訴願機關請求陳述意見經訴願機關認有正當理由之情形，且故本件訴願機關認無必要通知原告到場陳述意見，並無違反訴願法第63條規定。
七、綜上所述，原告主張俱無可取。被告認原告違反殯葬管理條例第42條第1項規定，依同條例第84條第1項及「新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準」規定，裁處原告立即停業及法定最低額罰鍰6萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
書記官 劉 育 伶