臺北高等行政法院判決
105年度訴字第339號105年11月24日辯論終結原 告 台灣肥料股份有限公司代 表 人 陳吉仲（董事長）訴訟代理人 李永然 律師
盧孟蔚 律師劉懿德 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 蔡嘉玲
張欣怡鄭淳方上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國104年12月29日台內訴字第1040060968號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人原為李復興，訴訟中變更為陳吉仲，業據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先陳明。
二、事實概要：緣被告辦理「田寮河畔公園闢建工程（第一工區）」（下稱系爭工程），申請徵收原告所有基隆市○○區○○段○○號土地（下稱系爭土地），經內政部以民國103年10月31日台內地字第1031302388號函（下稱內政部103年10月31日函）核准徵收，被告遂以103年11月6日基府地用貳字第0000000000B號公告（下稱被告103年11月6日公告）徵收（公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通知原告。原告對系爭土地徵收補償價額不服，並聲明異議，經被告以104年2月6日基府地價貳字第1040204931號函（下稱被告104年2月6日函）復知原告：本案公共設施保留地之市價，即依毗鄰○○區○○區段之地價計算，為每平方公尺新臺幣（下同）72,100元，該查估結果於103年6月18日經基隆市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年第1次會議評議通過。原告仍不服，被告嗣依土地徵收條例第22條規定，提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該地評會104年第1次會議復議作成維持原評定之市價（即每平方公尺72,100元）之決議，並以104年6月30日基府地價貳字第1040226435號函（下稱原處分）復知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告為其徵收作業之便，則將原屬同一工區之徵收範圍於徵
收時逕自以土地上是否有建物而分割為第一、二工區，而致徵收時原本應屬同一工區之估價基準變更為估價基準不一致，並致使原告之系爭土地於徵收時之查估價格總價僅為60,347,700元，未能與兩造於103年6月2日協議價購時之估價基準有評估基準之一致性（毗鄰商業區），且與原告委託估價師之評估結果即每坪為287,871元，總價為72,886,800元，差距甚大，致原告配合被告之徵收，而被告未遵守合理補償原則，致原告遭受重大財產權之損害。
㈡本件徵收之土地徵收補償查估依據，與行為時土地徵收補償
市價查估辦法（下稱查估辦法）第27條第1項、第17條第2項規定不符，而有瑕疵：
⒈按行為時查估辦法第17條第1項及第2項、第20條第4項、
第27條第1項等規定。被告於103年8月20日以基府地用壹字第1030233661號、103年9月23日基府地用貳字第1030238708號函檢送徵收土地計畫書予內政部，並經內政部於103年10月22日土地徵收審議小組第66次會議審議決議准予徵收，嗣內政部以103年10月31日函送達被告。依據行為時查估辦法第20條第4項及第27條第1項規定，被告係於103年8月20日、103年9月23日方將上開徵收計畫書送達予內政部，且徵收目的係為闢建田寮河畔公園，則本件徵收應僅係行為時查估辦法第27條第1項本文之通常徵收事件，當非屬第27條第1項但書所稱之「當年具急迫性或重大公共建設推動之需者」，則依行為時同辦法第17條第2項前段之規定，本件徵收之估價基準日應為當年即103年9月1日，案例蒐集期間為當年即103年3月2日至9月1日，並作為次年土地徵收補償查估之依據。
⒉惟被告就本件徵收之估價基準日係以102年9月至103年3月
1日期間之買賣實例為準，與行為時查估辦法第27條第1項及第17條第2項所定一般徵收案件之估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日之規定不符，足見本件徵收程序就估價基準日之決定顯有瑕疵。
㈢本件徵收之土地徵收區段劃分之依據，與行為時查估辦法第10條第2項之規定不符，而有瑕疵：
⒈按行為時查估辦法第10條第2項前段及第3項規定，系爭土
地屬公共設施保留地，並非建築用地，雖被告主張其係依據行為時查估辦法第10條第3項即公共設施保留地之地價區段得視原建築使用情形再予細分之規定，作為本件系爭土地逕自分割為第一、二工區之依據，惟依前述行為時查估辦法第10條第2項前段之規定精神，於宗地為非建築用地之情形下，就建築使用之土地單獨劃分地價區段劃分之基準前提，應係以「依法允許作為建築使用」且其「地價有顯著差異」者。
⒉然被告所劃分出之第二工區（即被告所劃分出之P00○○○區
段）【原告誤載為第一工區，P002-5區段】上之建物，尚有諸多屬違法占用或違規使用之情況者。查基隆市○○區○○段1-38、1-39、1-40、1-41、1-42、1-43、1-44、1-
45、1-46、1-47、1-48、1-49、1-51、1-15地號等14筆土地（下稱田寮段1-38地號等14筆土地），均由中華民國於88年6月9日因接管而登記為所有權人，由被告任管理者。
另被告劃分出欲徵收之第二工區，亦即基隆市○○區○○段224、225、226、227、228、229、230、231、232、233、234、235、236、237地號等14筆土地（下稱田寮段224地號等14筆土地），前揭土地之相鄰關係，對照地籍圖資系統所顯示之地籍圖與空照圖對應資料以及網路地圖實景拍攝圖所示，可知被告劃分出欲徵收之田寮段224地號等14筆土地，其上所築有之建築物皆有建築至接臨田寮河岸之情況，顯有逾越地界並分別建築至後方田寮段1-38地號等14筆土地上之嫌，則該等建物應有違法占用國有土地或違規使用之情事，足明該等建物至少有大部分應非屬依法允許作為建築使用者，又縱該等建物所有人如被告所主張曾係與財政部國有財產署（下稱國有財產署）訂有租約，然該租約之訂立是否係建築目的，或是因已經占用之既存事實而不得不然？況縱有租約存在，於該國有土地上之建物或增建部分，是否為合法建物？凡此均明該等建物至少有部分應非屬依法允許作為建築使用者。
⒊依體系解釋，行為時查估辦法第10條第3項既然規範在第1
0條第2項之後，則依該法脈絡，第10條第2項前段之規定精神，係於宗地為「非建築用地」之情形下，就建築使用之土地單獨劃分地價區段之基準前提，應至少有一要件係「依法允許作為建築使用」者，其應係指合法建物，則第10條第3項所稱公共設施保留地得視原建築使用情形再予細分之基準，換言之，公共設施保留地屬非建築用地，於衡量是否依建築使用情況來細分基地時，自應以同條第2項規範之脈絡解釋，即該建築是否屬「依法允許作為建築使用」者為判斷之基礎，亦即徵收機關就區段劃分縱有裁量權，就建築使用情況作為劃分區段之裁量判斷基礎時，應以該建物是否屬「依法允許作為建築使用」者，則徵收機關就此部分之裁量權應收縮至零，亦即不得任意將合法建物與違章建築混為一談，否則未視建物合法與否即以此作為劃分價格區段之衡量基準時，造成違規使用土地者卻反因違規使用而得利之情況，當非法所許。
㈣系爭土地徵收之目的係為建闢田寮河畔公園，該河畔公園當
非屬重大建設，本件無行為時查估辦法第27條第1項但書之適用：
⒈按土地徵收條例第3條之1第4項規定，次按促進民間參與
公共建設法施行細則第15條規定以及行政院公共工程委員會（下稱工程會）所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍命令所示，公園綠地設施並不列入重大公共建設之範圍。
⒉土地徵收條例第3條之1第4項涉及所謂可例外徵收特定農
業區農牧用地之事由，而該等事由可與重大建設並列者，均係關於國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路或其他經行政院核定之重大建設者，然被告主張本件徵收目的欲建闢之田寮河畔公園，其性質至多屬鄰里公園，當不可與前開土地徵收條例所定可與重大建設事項並列。再觀諸上開促進民間參與公共建設法施行細則第15條之規定，田寮河畔公園於性質上可歸類為公園綠地設施，而依據工程會所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍命令，公園綠地設施係明文排除在重大公共建設之範圍外，足證本件田寮河畔公園之建闢，無論自法體系、法理或現實觀之，要無可能屬重大公共建設之理。
⒊被告提出之「基隆市政府施政計畫管制考核作業要點」，
其第1條明示該要點訂定目的觀之，係為被告之處務規程而用以規範其機關內部與行政人員之規定，充其量係被告就其內部組織與運作，為其計畫預算、經費多寡與相對應之行政效率、管控注意程度等之要求，顯非源自土地徵收條例之相關授權規定，尚與行為時查估辦法第27條第1項但書所稱之重大公共建設有別，且其性質至多僅為行政規則，當不得用以拘束或解釋行為時查估辦法第27條第1項但書所稱之「重大建設」等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就系爭土地（基隆市○○區○○段○○號土地）作成補償原告徵收補償費72,886,800元之行政處分。
四、被告抗辯略以：㈠被告所屬信義地政事務所（下稱查估單位）就地價區段劃分、地價訂定情形說明如下：
⒈劃分地價區段○○○區○○段○○○○號等15筆土地（含系
爭土地)，屬被告102年6月26日基府都計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市主要計畫（通盤檢討）案－（第二階段）」範圍，其都市計畫使用分區由「停車場用地」變更為「公園用地」，在被告未取得之前，屬公共設施保留地性質，依行為時查估辦法第22條規定，公共設施保留地宗地市價以所屬公共設施保留地地價區段之地價為準，而其區段地價係以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，其毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入，毗鄰非公共設施保留地之區段地價，依規定則於該毗鄰地價區段內選取比準地，查估該比準地地價，作為該區段之地價。另依行為時查估辦法第10條第3項規定，查估單位考量本案原告原所有系爭土地，徵收前土地使用現況地上無建物且權屬為共有分管之情形，其中837平方公尺係擺放洗車設備及作為中古車買賣場所，另125平方公尺係基隆市所有，業闢建為旺牛橋之部分橋面，與其餘田寮段224地號等14筆土地地上有建物之狀況不同，故依建築使用現況○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，即東側：P002-05區段（第一工區內，地上無建物）及西側：P002-06區段（第二工區內，地上有建物）。另依其毗鄰之土地使用分區不同而分別劃設2個公共設施用地地價區段（公園用地、加油站用地）及1個工業區、1○○○區○○區段。
⒉選取比準地及查估比準地地價：依行為時查估辦法第18條
規定，查估單位於本案徵收範圍土地地價區段（P002-05）毗鄰之各非公共設施保留地地價區段中選取具代表性之土地作為比準地，P002-02地價區段內選取田寮段242地號土地為比準地，P002-03地價區段內選取田寮段1-1地號土地為比準地，P002-04地價區段內選取田寮段1-45地號土地為比準地。依行為時查估辦法第17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單位遂於法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐集買賣實例，並排除特殊交易情形案例，且考量與比準地之距離及其他相關條件相近而選擇買賣實例，依行為時查估辦法第19條規定，依基隆市信義地政事務所影響地價區域因素評價基準明細表、基隆市影響地價個別因素評價基準明細表（係依內政部所訂影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍標準內訂定）進行修正，以推估各地價區段之比準地地價；決定P002-02地價區段比準地地價為每平方公尺72,100元，P002-03地價區段比準地地價為每平方公尺57,800元，P002-04地價區段比準地地價為每平方公尺12,400元，各比準地地價為其區段地價。
⒊估計徵收土地宗地單位市價：依行為時查估辦法第22條規
定，因系爭土地所屬公共設施保留地區段P002-05區段，其毗鄰之2個公共設施用地地區段P002-03、P002-04之地價納入計算致平均市價降低，故P002-05區段即依毗鄰○○○區○○區段之區段地價計算，為每平方公尺72,100元，被徵收土地宗地市○○○○區段地價為準。
㈡本案徵收補償市價查估係考量建築使用情形之不同而劃分不
同之公共設施保留地區段，並非因工程用地範圍劃分第一、二工區致有不同之查估情形。另有關徵收補償市價與協議價購估價之基準無一致性之疑義，被告與原告協議價購之金額及原告自行委託估價之評估金額，係不動產估價師依「不動產估價技術規則」查估，其查估之方法與土地徵收補償市價查估作業依據並不相同，且揆諸二估價報告書所採用之買賣實例期間與徵收市價查估之規定期間並未相符（僅1例為102年10月買賣實例，其餘皆為102年9月前之案例），因估價依據方式不同，而使價格存在差異，被告依規定以行為時查估辦法查估之本案徵收補償市價，未有不合理之處。
㈢本案係奉內政部103年10月31日函核准徵收，被告遂以103年
11月6日公告辦理徵收公告30日，依土地徵條例施行細則第30條第1項規定，本案徵收補償市價係為徵收公告期滿次日起算第15日經基隆市地評會評定之當期市價，查估單位以103年3月1日為估價基準日查估之徵收補償市價，其適用期間符合行為時查估辦法第28條規定。又本案需地單位（即基隆市政府工務處）係於103年編列「田寮河畔公園用地取得」預算，本案列為被告103年重大施政計畫，且訂於103年底完成用地取得作業，因配合預算編列作業，本案需地單位無法於102年9月1日前將預定徵收宗地個別因素清冊依規定請被告協助辦理徵收補償市價查估，以作為103年徵收補償市價，故於預算確定後，本案需地單位於103年2月26日以基府公用壹字第1030207132號函（下稱基隆市政府工務處103年2月26日函）檢○○○區○○段○○○○號等15筆土地（含系爭土地）宗地個別因素清冊請被告協助辦理徵收補償市價查估，被告即轉請查估單位辦理徵收補償市價查估，以作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準，本案依行為時查估辦法第27條第1項規定辦理，並無違誤。
㈣原告引用土地徵收條例第3條之1及促進民間參與公共建設法
施行細則第15條規定，認本件無查估辦法第27條第1項規定之適用，惟土地徵收條例第3條之1係規範「特定農業區農牧用地」不得徵收之但書規定，且本件非屬促進民間參與之公共建設，自不應引促進民間參與公共建設法施行細則，而就行為時查估辦法第27條所謂「重大建設」，目前並未訂有明文規範得列為重大建設之要件，自當回歸由各地方政府依實際情形予以認定。
㈤行為時查估辦法第10條第3項規定，其立法意旨係考量臨街
情形或建築使用之土地，其對地價影響程度與未臨街或未建築使用之土地有所差異，因而規定得再予細分地價區段，以求對同一公共設施內土地亦能考量現況差異性而有合理之補償，並非一概齊頭式平等之補償；同條第4項規定亦有類似因應同一條道路兩旁毗鄰不同使用分區致地價有不同差異時，得分段劃設不同地價區段之規定，並非一概齊頭式平等之補償，其是否為合法建物並非本項規定之重點，故查估單位考量原告所有之系爭土地，徵收前土地使用現況地上無建物且權屬為共有分管之情形，其中837平方公尺係擺放洗車設備及作為中古車買賣場所，另125平方公尺係基隆市所有，業闢建為旺牛橋之部分橋面，與其餘田寮段224地號等14筆土地上有建物之狀況不同。該14筆土地中有7筆土地上有建物登記，建築完成日期皆登載為44年8月，足見該等土地自44年起即有建築使用，且原告所稱田寮段1-38地號等14筆土地建築物有占用國有土地之情事，惟大多數建物使用人原與國有財產署皆訂有租約，故依建築使用現況○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，係屬合理等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有內政部103年10月31日函、系爭工程用地徵收土地地價補償費清冊、被告103年11月6日公告、被告104年2月6日函、原處分、訴願決定、基隆市地評會104年6月18日104年第1次會議紀錄、基隆市政府工務處103年2月26日函、基隆市地評會103年6月18日103年第1次會議紀錄等在卷可稽（參見訴願卷第79～80、372頁、原處分卷卷1第1～3、11～14、19、22～29頁、原處分卷卷2第2～10、11～14、87～92頁），自堪信為真正。兩造之爭點係系爭土地徵收補償，被告依查估作業程序以每平方公尺72,100元補償予原告，是否適法有據。原告訴請被告按每坪以287,871元計算，就系爭土地作成補償原告徵收補償費72,886,800元之行政處分，有無理由。
六、本院之判斷：㈠按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償
其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前三項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第30條定有明文。次按「（第1項）本條例第三十條第一項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均市價，指毗鄰各非公共設施保留地市場正常交易價格之平均數，比照平均地權條例施行細則第六十三條第二項規定計算之。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。（第2項）都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，經劃屬公共設施保留地，前項毗鄰平均市價以該保留地距離最近之三個同使用性質地價區段之平均市價計算。計算結果較高者，應從高計算。（第3項）預定徵收土地之市價依本條例第三十條第二項評定後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，其市價應於公告徵收前，比照平均地權條例施行細則第六十三條規定重新計算後，作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者，仍以原市價作為徵收補償地價之依據。」土地徵收條例施行細則第31條定有明文。再按「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第三十條第四項規定訂定之。」「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。估計實例土地正常單價。選取比準地及查估比準地地價。估計預定徵收土地宗地單位市價。徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一○○○區段○○區段號。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第七條及第八條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。地上有區分所有建物，買賣實例為其中部分層數或區分單位者，其土地正常買賣單價之計算程序如下：(一)該買賣實例土地權利價格＝該買賣實例房地價格－該買賣實例建物成本價格。(二)該買賣實例土地權利單價＝該買賣實例土地權利價格該買賣實例土地持分面積。(三)土地正常買賣單價之估計，以前目土地權利單價為準，並考慮樓層別效用價差調整。地上有建物，且買賣實例為全部層數者，其土地正常買賣單價之計算程序如下：(一)該買賣實例土地價格＝該買賣實例房地價格－該買賣實例建物成本價格。(二)土地正常買賣單價＝該買賣實例土地價格該買賣實例土地面積。」「（第1項）依第十三條或第十四條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年九月一日，案例蒐集期間為當年三月二日至九月一日。但屬第二十七條第一項但書規定者，估價基準日指三月一日，案例蒐集期間為前一年九月二日至當年三月一日。」「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：就第十七條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇一至三件比較標的。將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第一項第二款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第十八條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前二項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第一項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。（第3項）都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，經劃屬公共設施保留地，前項毗鄰平均市價以該保留地距離最近之三個同使用性質地價區段之平均市價計算。計算結果較高者，應從高計算。（第4項）第一項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，尾數進位方式依第二十一條辦理。（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第一項計算之區段地價為準，宗地跨越二個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，尾數進位方式依第二十一條辦理。（第6項）區段徵收範圍內之公共設施保留地市價徵收補償計算方式，應以同屬區段徵收範圍內之非公共設施保留地加權平均計算。」「前條第二項公共設施保留地區段地價加權平均計算作業步驟如下：依第四條規定蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。以地籍圖繪製之地價區段圖作為作業底圖。量測公共設施保留地區段毗鄰各非公共設施保留地區段線長度（以下簡稱各區段線長度）：以電腦量測為原則，其長度以公分為最小單位，未滿一公分者，以一公分計。未能由電腦量測者，得採人工作業，以比例尺、求積儀或坐標讀取儀等工具量測，其長度以公尺為最小單位，未滿一公尺者，以一公尺計。以各區段線長度之和為總長度。以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」「公共設施保留地區段毗鄰之非公共設施保留地，經量測確僅以點相接者，不計入加權平均計算。」「（第1項）各直轄市、縣（市）主管機關計算被徵收土地市價變動幅度之作業步驟如下：分二期蒐集去年九月二日至當年三月一日（現期）買賣實例、去年三月二日至去年九月一日（基期）買賣實例。分期計算實例市價單價並排序。分期計算排序後百分位數二十五至百分位數七十五間案例市價單價平均值。現期市價單價平均值除以基期市價單價平均值，計算市價變動幅度。（第2項）前項市價變動幅度計算，原則以鄉、鎮、市、區為單位，並得將地價變動情形相近之鄉、鎮、市、區合併計算；鄉、鎮、市、區內地價變動差異大之地區，得予分開計算。」「（第1項）需用土地人依第二十條第四項所為之通知，應於每年九月一日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年三月一日前送達。（第2項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」「依第二十一條計算之宗地市價應於每年底前完成評議作業，次年一月前提供需用土地人，作為次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。屬前條第一項但書規定者，應於當年六月底前完成評議作業，七月前提供需用土地人，作為當年七月至十二月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」「依第二十六條計算土地市價變動幅度結果應於每年六月底前送交地價評議委員會評定，於七月前提供需用土地人，作為七月至十二月間調整徵收補償地價之依據。」行為時（即101年6月5日訂定發布，並自101年9月1日施行）查估辦法第1條、第4條、第10條、第13條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條、第23條、第24條、第26條、第27條、第28條、第29條亦定有明文。查上開查估辦法，係依土地徵收條例第30條第4項規定，授權中央主關機關內政部，就被徵收土地查估市價之地價調查程序、方法及應遵行事項等所訂定之法規命令，核其內容符合授權意旨，且未逾越授權範圍，被告予以援用自無不合。
㈡又按「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地
價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」「本會任務為下列事項之評議：地價區段之劃分及各區段之地價。土地改良物價額。市地重劃前後及區段徵收後之地價。依法異議之標準地價。土地徵收補償市價及市價變動幅度。依法復議之徵收補償價額。其他有關地價及標準地價評議事項。」地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組織規程）第2條、第3條定有明文。準此，土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地評會為評議。且依行為時地評會組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有判斷餘地，而在判斷之範圍內，行政法院僅能就行政機關之判斷時，有無遵守法定秩序，是否基於錯誤之事實所為，有無遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查外，其他屬行政機關之專業認定部分，行政法院應予尊重。
㈢本件被告辦理系爭工程，需徵收原告所有系爭土地，經內政
部以103年10月31日函核准，被告遂以103年11月6日公告徵收（公告期間自103年11月7日起至103年12月6日止），並通知原告。原告於公告期間提出異議，經被告以104年2月6日函復知原告。原告再次提出復議，經被告提請基隆市地評會104年第1次會議復議，作成維持原評定之市價之決議，被告並以原處分函復原告該復議結果等情，為兩造所不爭，復有前揭所引證據在卷可按，自堪信為真正。
㈣原告主張被告補償其地價，未遵守合理補償原則，核與原告
委託估價師之評估結果即每坪為287,871元，總價為72,886,800元，差距甚大，致原告遭受重大財產權之損害；又本件原處分徵收之土地徵收補償查估依據，與行為時查估辦法第27條第1項、第17條第2項規定不符，而有瑕疵云云。惟依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當期市價補償地價，茲就系爭土地市價徵收補償價格之形成，分述如下：
⒈劃分地價區段：系爭工程用地徵收範圍，屬被告102年6月
26日基府都計壹字第1020065380號函「擴大暨變更基隆市主要計畫（通盤檢討）案－（第二階段）」範圍，其都市計畫使用分區由「停車場用地」變更為「公園用地」，在被告未取得之前，屬公共設施保留地性質。依行為時查估辦法第22條規定，公共設施保留地宗地市價以所屬公共設施保留地地價區段之地價為準，而其區段地價係以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，其毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入，毗鄰非公共設施保留地之區段地價，依規定則於該毗鄰地價區段內選取比準地，查估該比準地地價，作為該區段之地價。另依行為時查估辦法第10條第3項規定，查估單位考量原告所有系爭土地，徵收前土地使用現況為地上無建物且權屬為共有分管之情形（原告權利範圍為962分之837；基隆市權利範圍為962分之125，參見訴願卷第202、203頁土地建物查詢資料），其中837平方公尺係擺放洗車設備及作為中古車買賣場所，另125平方公尺係基隆市所有，闢建為旺牛橋之部分橋面，與其餘田寮段224地號等14筆土地地上有建物之狀況不同，故依建築使用現況○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，即東側：P002-05區段（第一工區內，地上無建物）及西側：P002-06區段（第二工區內，地上有建物）（參見原處分卷卷1第32頁）。另依其毗鄰之土地使用分區不同而分別劃設2個公共設施用地地價區段（公園用地、加油站用地）及1個工業區、1○○○區○○區段【P002○○○區段○鄰○區段為P002-02（工業區）、P002-03（加油站用地）、P002-4（公園用地）、P002-06（公共設施保留地）】（參見訴願卷第295、297、299、301、303頁）。
⒉選取比準地及查估比準地地價：依行為時查估辦法第18條
規定，查估單位於本案徵收範圍土地地價區段（P002-05）毗鄰之各非公共設施保留地地價區段中選取具代表性之土地作為比準地，P002-02地價區段內選取田寮段242地號土地為比準地，P002-03地價區段內選取田寮段1-1地號土地為比準地，P002-04地價區段內選取田寮段1-45地號土地為比準地（參見訴願卷第295、297、299頁）；又依行為時查估辦法第17條規定，本案估價基準日為103年3月1日，查估單位遂於該規定之法定期間102年9月至103年3月1日期間蒐集買賣實例，並排除特殊交易情形案例，且考量與比準地之距離及其他相關條件相近而選擇買賣實例；再依行為時查估辦法第19條規定，依基隆市信義地政事務所影響地價區域因素評價基準明細表、基隆市影響地價個別因素評價基準明細表進行修正，以推估各地價區段之比準地地價；決定P002-02地價區段比準地地價為每平方公尺72,100元，P002-03地價區段比準地地價為每平方公尺57,800元，P002-04地價區段比準地地價為每平方公尺12,400元，各比準地地價為其區段地價。
⒊估計徵收土地宗地單位市價：依行為時查估辦法第22條規
定，因系爭土地所屬公共設施保留地區段P002-05區段，其毗鄰之2個公共設施用地區段P002-03、P002-04之地價納入計算致平均市價降低，故P002-05區段即依毗鄰○○○區○○區段之區段地價計算，為每平方公尺72,100元，故被告依前揭規定核認系爭土地宗地市價即以前揭區段地價，即每平方公尺72,100元計算。
⒋是系爭土地之市價，茲依前揭規定及說明，乃以毗鄰○○
區○○區段之地價計算，為每平方公尺72,100元，該查估結果於103年6月18日經基隆市地評會103年第1次會議評議通過。原告不服，被告依土地徵收條例第22條規定，提請基隆市地評會復議，於104年6月18日經該會104年第1次會議復議作成維持原評定市價之決議。是本件系爭土地補償之價格每平方公尺72,100元，確係經基隆市地評會評定通過，且經復議亦維持原評定市價之決議；又系爭土地所屬第P002-05地價區段之徵收當期之市價，係基隆市地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為、亦無未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時並無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，本院亦應予以尊重。㈤次查據被告陳明本件需地單位係於103年編列「田寮河畔公
園用地取得」預算，而系爭工程經被告列為103年重大施政計畫，且訂於103年底完成用地取得作業，是配合預算編列作業，本件需地單位無法於102年9月1日前將預定徵收宗地個別因素清冊依規定請被告協助辦理徵收補償市價查估，以作為103年徵收補償市價，而於預算確定後，需地單位以103年2月26日函○○○區○○段○○○○號等15筆土地（含系爭土地）宗地個別因素清冊請被告協助辦理徵收補償市價查估，以作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準（參見原處分卷2第11～14頁）。又系爭工程，經依當時被告施政計畫管制考核作業要點第8點，列入被告重大施政計畫管控，系爭工程預算為1億2,000萬元，超過5,000萬元（參見本院卷第95、149頁），且於103年預算確定後，訂於103年底完成用地取得作業，是被告乃依其施政之實際需求暨該項工程預算金額頗鉅等情形考量下，核認本件為重大公共建設，尚與行為時查估辦法第27條第1項之規定無違。原告援引土地徵收條例第3條之1第4項、行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條等規定，認本件並無行為時查估辦法第27條第1項規定之適用云云，惟行為時查估辦法第27條所謂「重大公共建設」，並無明文予以規範其要件，則由各地方政府依其實際情形予以認定，參諸前揭說明，即無違法之處。而土地徵收條例第3條之1第4項係規定：「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」，核該規定乃規範「特定農業農牧用地」不得徵收之但書規定，與系爭工程可否認定為「重大公共建設」乙節尚屬無涉；至行為時促進民間參與公共建設法施行細則第15條係就促進民間參與公共建設法第3條第1項第10款所稱公園綠地設施予以規範，而工程會所發布之促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍命令，亦就關於促進民間參與公共建設法相關規定所為規範，然本件非屬促進民間參與之公共建設，自無從援引上揭規定為本件是否為「重大公共建設」之認定依據，是原告此項主張，亦不足採。
㈥再者，如前所述，本件徵收補償市價查估，被告係考量建築
使用情形之不同而劃分不同之公共設施保留地區段，並非因系爭工程用地範圍劃分第一、二工區致有不同之查估情形；系爭工程用地在被告未取得前，屬公共設施保留地，故有關地價區段劃分，依行為時查估辦法第10條第3項規定「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」，核與原告援引之行為時查估辦法第10條第2項規定無涉。復依行為時查估辦法第10條第3項其立法意旨，係考量臨街情形或建築使用之土地，對地價影響程度，與未臨街或未建築使用之土地，對地價影響程度，乃有差異，因而規定得再予細分地價區段，以求對同一公共設施內土地，亦能考量現有實際差異性而有合理之補償，並非一概予以齊頭式平等之補償。是以，被告陳明查估單位考量原告所有之系爭土地，徵收前該土地現況地上無建物且權屬共有分管之情形，經核與其餘田寮段224地號等14筆土地上有建物之狀況不同：且田寮段224地號等14筆土地中，有7筆土地登記簿上有建物登記，建築完成日期皆登載為44年8月，該等土地使用分區於44年6月公告發布實施之「港口商埠部分都市計畫」，係劃設為「工業區」，足見該等土地自44年起即有建築使用，且依當時都市計畫並非不可作為建築使用等情，據被告陳明在卷（參見本院卷第174～180頁相關之土地建物查詢資料）；至另7筆土地上之建物，固無建物保存登計，惟該等建物確屬實際存在（參見本院卷第187頁），是上揭建物雖未有保存登記，然被告依其現況確有實際建築使用情形，將本○○○區○○段○○○○號等15筆土地公園保留地範圍劃分為2個公共設施保留地區段，尚與前揭規定無違，亦屬合理。原告據以指摘被告此項劃分地價區段與法有違云云，亦不足取。又原告所有系爭土地其毗鄰之使用分區確係工業區（參見原處分卷1第32頁、本院卷第187頁），原告主張其係毗鄰商業區云云，乃有誤解，委不足採。
㈦從而，依上揭規定及說明，被告原處分所為查估本件系爭土
地徵收補償市價，於法並無不合。至原告自行委託估價之評估金額，係不動產估價師依「不動產估價技術規則」查估，其查估方法與土地徵收補償市價查估作業依據並不相同，且其採用買賣實例期間與本件徵收市價查估規定期間並未相符，是因估價依據及方式不同，而使價格存有差異，自無足採為本件徵收補償市價之依據；另被告與原告前固曾協議價購之金額，惟核屬土地徵收前所為之協議價購程序，該協議價購程序既已無法達成，所為協議價購金額自非得為本件補償地價計算之依據。本件已進入徵收程序，該徵收土地之地價補償，自應依土地徵收條例、行為時查估辦法等相關規定予以辦理，併此敘明。
㈧綜上所述，原告之主張均不足採，被告所為補償地價之原處
分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 李承翰