臺北高等行政法院判決
105年度訴字第443號105年8月9日辯論終結原 告 蒂森電梯股份有限公司代 表 人 黎萬春（董事長）訴訟代理人 魏啟翔 律師被 告 臺北市立聯合醫院代 表 人 黃勝堅（總院長）訴訟代理人 黃俊欽
黃如璟邢本源上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國105年1月22日府法申字第10401377800號（訴104030號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告（原名伸瑞企業股份有限公司）與被告（即招標機關）於民國102年7月26日簽訂「102年度電梯設備汰換採購案」（下稱系爭採購案）財物採購契約（下稱系爭契約），契約總價新臺幣（下同）1,116萬元。被告認原告提供鋼索及鋼索輪不實之試驗報告，有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，以104年7月23日北市醫工字第10432775600號函（下稱原處分）通知原告將依法刊登政府公報。原告不服，向被告提出異議，被告以104年8月31日北市醫工字第10433397100號函（下稱異議處理結果）復並無違法情事。原告不服被告異議處理結果，向臺北市政府提出申訴，經臺北市政府105年1月22日訴104030號申訴審議判斷駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：（一）政府採購法第101條第1項第4款，應僅限於履約廠商之「故意」行為：依本院92年度訴字第2334號判決及最高行政法院94年度判字第1753號判決意旨，政府採購法第101條第1項各款廠商停權構成事由中，關於「偽造」、「變造」者，分別有第2款後段及第4款，兩款違反行為人之主觀責任要件並非相同，前者於「故意」及「過失」均屬之，後者以「故意」為限。（二）原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷於本案之事實認定為原告屬「過失」責任，卻適用政府採購法第101條第1項第4款之「故意」責任規定，存有事實與法律涵攝之矛盾，顯有適用法令不當之違法。原處分或申訴審議判斷理由，均在指摘原告就系爭試驗報告文件有「疏於查證」之義務，足認原處分乃認定系爭試驗報告文件乃「他人」之文件，非原告之文件，則依新北市政府第100購申14048號採購申訴審議判斷書之見解，本案充其量僅有原告是否構成政府採購法第101條第1項第2款，而無適用同條項第4款之餘地，至於原告有否構成政府採購法第101條第1項第2款之規定，既未經被告依法以書面通知原告將刊登政府採購公報，並由原告循異議、申訴程序陳述意見並為充分攻擊防禦，當不在本件爭執範圍內，是原處分有前開涵攝事實適用法令錯誤之顯然外觀，已無可維持。
（三）原處分及申訴審議判斷有關比例原則之認定，有不當連結、裁量濫用之違法：1.姑不論系爭鋼索強度有無符合契約規範及安全疑慮，實則「鋼索強度有無符合契約規範」充其量僅屬政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大者」之事由，此與本案申訴審議範圍之同條項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」之事由，實為不同性質之兩事，且分屬政府採購法第101條第1項不同款項規定，本件申訴審議過程未慮及此，遽將第8款事由移作第4款事由成立與否之判斷因素，非僅違反不當聯結禁止原則，亦混淆政府採購法之規範體系，尤其將停權1年之事由充作停權3年之佐證或論理，對原告殊不公平，應屬裁量濫用。2.類似案例如行政院公共工程委員會採購爭議處理委員會訴0000000號申訴審議判斷，就履約廠商適用第2款「偽造、變造之文件參加履約」有無「過苛」之比例原則判斷上，亦僅限以本款「文書製作或提交之廠商具體行為情節」作為論斷因素，而非將第8款品質查驗或驗收合格與否納入考量。（四）原處分業已使原告於一定期間無從參與政府採購，且造成原告「廠商專業信譽」之貶抑即「污名化」之效果，原處分係以政府採購法第101條第1項第4款故意（參與或教唆）偽造變造文書之錯誤、嚴重污名化原告，對原告權益及聲譽損害至屬重大。（五）依行政罰法第7條第2項之規定、最高行政法院103年度判字第76號判決意旨，本件故意偽造行為僅存在於分包商公司負責人個人，尚非原告「法人組織內之從業人員」，故該員之第三人故意行為責任不當然視同為原告法人之故意行為責任。尤其，當原告已提出檢察官起訴書及法院刑事裁判書，證明原告未參與任何該第三人之故意偽造文書犯行，及原告亦為被害人之一，應可認定原告業已「舉證推翻」前揭推定並證明原告非屬偽造文書之故意行為責任。被告若再論以原告具備政府採購法第101條第1項第4款偽造履約文件故意行為，有違行政罰法第7條第2項「推定」責任之規定。（六）依政府採購法第101條增訂第1項第2款後段之立法理由，乃立法者特意增列規範非廠商本身偽造或變造履約或締約文件之情形。締約廠商提交政府採購機關之履約文件，若非廠商自己製作或取得，即為其履行輔助人（不論為分包商或其下游分包商）製作或取得，若廠商違反自主檢查及查驗履約文件真偽之義務，均構成本條項第4款規定，則政府採購法新增第2款後段之停權情形，將永無適用餘地，顯非立法者本意。（七）並聲明求為判決：1.原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）政府採購法第101條第1項第4款停權事由，並不以廠商故意行為限：依政府採購法第101條之立法理由、94年1月20日工程企字第09400024600號函釋及最高行政法院101年度判字第431號判決、103年度判字第341號判決意旨，政府採購法第101第1項第4款所稱「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造文件情形，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款自包括廠商製作不實文件之情形在內。依行政罰法第7條第1項之規定，原告「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之行為係發生於行政罰法施行後，自有其適用，且依本院104年度訴字第116號判決、最高行政法院103年度判字第341號判決意旨，過失行為亦在處罰之列，對於違反政府採購法規定義務之行為，仍應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性即故意或過失為前提，政府採購法並未就違反義務予以處罰之責任條件與裁處程序為特別規定，自應適用具有總則性之上開行政罰法相關規定。（二）原告應就其分包公司中九機電股份有限公司（下稱中九公司）之故意、過失負推定故意、過失之「行為人責任」：原告為履行本契約提出經濟部標準檢驗局（下稱標檢局）報告號碼00000000000之鋼索輪試驗報告及報告號碼00000000000之鋼索試驗報告（下合稱系爭試驗報告），經標檢局103年1月22日經標六字第10360000670號函回復監造單位表示該局未核發系爭試驗報告，而有變造之情事；再依臺灣新北地方法院104年度審簡字第357號刑事簡易判決引用之臺灣新北地方法院檢察署檢察官103年度偵字第16735號起訴書之犯罪事實，中九公司確有政府採購法第101條第1項第4款之故意變造履約相關文件之情形。依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，系爭試驗報告既為履約相關文件，且偽造、變造系爭試驗報告者係中九公司「故意」為之，雖非原告代表人本人、職員、受僱人等所為，但中九公司為原告之分包廠商，應協助原告向招標機關提送鋼索及鋼索輪之試驗證明，因此，中九公司確係事實上輔助原告履行本件採購契約債務之人，為原告之使用人或代理人，原告仍應就分包公司變造履約相關文件行為負推定故意、過失之「行為人責任」。
（三）依政府採購法第101條第1項第4款之規定，將原告刊登政府採購公報，有關比例原則之認定，並無不當連結或裁量濫用情形：系爭契約規範明訂驗收時原告須提送鋼索驅動輪（牽引索輪）及捲揚鋼索（下稱系爭鋼索及鋼索輪）檢驗證明，且單條捲揚鋼索總破斷強度應達7,000公斤以上，該規範經臺北市政府採購申訴審議委員會認定屬合理有據、符合工程慣例，原告依約對其所選定之分包商或供應商所提供之試驗報告等文件，負有自主檢查及查驗履約文件真偽之義務。原告將變造之報告提供予被告辦理驗收，致被告陷於錯誤而完成採購驗收，倘鋼索強度不符合契約規範，因本件為「醫院電梯」之採購，其使用量甚大、使用者為一般民眾，將影響民眾之生命、身體安全，故要求電梯主要零件之鋼索及鋼索輪應具備相當程度之安全性及強度，為本契約之重要目的、品質及功能，而「鋼索強度是否符合契約規範」，視具體情形除可能構成「查驗或驗收不合格」之原因外，關乎採購品質及公共利益甚鉅，為政府採購法立法目的所欲規範之範疇，自屬被告依法刊登公報所應審酌之事項。再依最高行政法院103年度判字第341號判決意旨，招標機關依政府採購法第101條第1項第4款事由刊登公報，辦理採購機關對於承攬廠商作成刊登政府採購公報決定時，應按「本法立法目的」，衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大及比例原則，而「鋼索強度是否符合契約規範」一節，對於採購品質及公共利益影響重大，自屬作成刊登政府採購公報之決定時，所應衡酌之事項。（四）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……（第4款）四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第1條、第101條第1項第4款分別定有明文。
（二）查原告（原名伸瑞企業股份有限公司）與被告（即招標機關）於102年7月26日簽訂系爭採購案系爭契約，契約總價1,116萬元。被告認原告提供鋼索及鋼索輪不實之試驗報告，有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，以原處分通知原告將依法刊登政府公報。原告不服，向被告提出異議，被告以異議處理結果復並無違法情事。原告不服被告異議處理結果，向臺北市政府提出申訴，經臺北市政府105年1月22日訴104030號申訴審議判斷駁回等情，有公開招標公告（見本院卷二第8頁至第10頁）、決標公告（見本院卷二第12頁至第14頁）、系爭契約（見本院卷二第96頁至第278頁）、公司申請更名資料（見申訴審議卷第657頁）、原處分書（見本院卷一第21頁）、異議處理結果（見本院卷一第39頁、第40頁）及審議判斷書（見本院卷一第42頁至第80頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張：不實之試驗報告乃原告之分包商中九公司員工所為，原告並未參與偽造變造，原處分依政府採購法第101條第1項第4款處分刊登政府採購公報停權實有違誤云云，經查：
1.本件原告於驗收時提出之標檢局報告號碼00000000000鋼索輪試驗報告（見本院卷一第221頁、第222頁）及報告號碼00000000000鋼索試驗報告（見本院卷一第223頁、第224頁），經監造人青正電機冷凍空調技師事務所發現，原告於102年12月份施工協調會議中對竣工文件始終有所爭議，不斷要求被告先行辦理驗收而竣工資料另行後補，與一般公司於施工完畢後盡速整理相關資料並提報竣工之慣例相異，為求慎重，而發函標檢局查驗原告所提前開試驗報告，經標檢局查明函覆該局並未核發前述試驗報告，監造人將標檢局回函傳真予原告，原告當下以需「再行與協力廠商查證」及「誤用」該份試驗報告口頭回覆等情，有青正電機冷凍空調技師事務所103年3月3日青正字第00000000-0號函（見本院卷一第22頁至第25頁）、標檢局第六組103年1月22日經標六組字第10360000670號函（見本院卷一第225頁）在卷可稽。而經法務部調查局臺北市調查處移送臺灣新北地方法院檢察署檢察官偵查結果，原告之分包商中九公司負責人石台生坦承，前開試驗報告乃其利用97年間向訴外人展煒科技股份有限公司（下稱展煒公司）採購電梯零件，展煒公司所提供標檢局之合格試驗報告，以電腦列印相仿細明體字體，再以剪貼、影印方式變更試驗報告內容，嗣並將變造之報告持交本件原告，石台生所犯行使變造公文書之犯行，亦經臺灣新北地方法院刑事判決有罪確定，有刑事判決可參（見本院卷一第226頁至第235頁）。而原告與被告簽訂之系爭契約需求說明內已載明：「……驗收時提送資料：……4.6.3其他檢驗證明：鋼索驅動輪（牽引索輪）及捲揚鋼索檢驗證明（須檢附專業單位檢驗證明）。」（見本院卷二第19頁、第196頁），足見鋼索驅動輪及捲揚鋼索檢驗證明，均屬廠商依採購契約規定履約所應提供之文件，本件原告提出之鋼索輪及鋼索試驗報告，既係原告之分包商中九公司負責人石台生所變造，足認確有變造履約文件之違章情事。
2.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條規定亦明。查違反前揭政府採購法第101條第1項第4款規定，經機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象之停權效果，性質上屬對廠商之其他種類行政罰，於廠商主觀上有故意或過失之可歸責事由均得處罰，與刑法對自然人偽造、變造之故意行為為刑事制裁顯不相同。（最高行政法院103年度判字第341號判決同此見解，可資參照。）又政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，是該法所定行政管制或制裁之相關規定，用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，然因彼此規範目的並非一致，行政制裁在實現其行政目標，與建立在社會倫理非難基礎之刑法不同，自不能作相同之解釋。而廠商提供之投標、契約及履約文件內容係屬偽造、變造者，即足妨礙採購品質及依約履行目的之確保，違反政府採購法行政管制之目的而應予制裁，是政府採購法第101條第1項第4款偽造、變造投標、契約或履約相關文件者之規定，自不以違章行為人自行偽造或變造或以違章行為人有成立刑事偽造或變造文書罪名為必要。而在採購案中，廠商所提供之投標、契約及履約文件內容係屬偽造、變造，除廠商就偽造、變造文件之提出無主觀可歸責之事由外，倘其主觀上具有故意或過失，即該當上開第101條第1項第4款規定之要件，機關即得依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報。原告援引之最高行政法院94年判字第1753號判決，並未稱該款限於故意行為。是原告主張：政府採購法第101條第1項第4款限於履約廠商之故意行為云云，並非可採。
3.次按「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。可知，人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，因類於私法上債務關係之履行，是人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益，而與該違反行政法上義務行為之使用人或代理人應負同一故意或過失責任。惟於行政罰法施行後，因類推適用行政罰法第7條第2項規定結果，使人民就其使用人或代理人之故意、過失係負推定故意、過失責任。又既言「推定故意、過失責任」，即得舉反證推翻之意。另人民與為違反行政法上義務行為之使用人或代理人既本應負同一故意或過失責任，自須該使用人或代理人對該違反行政法上義務之行為有故意或過失，始生本人因推定具有故意或過失，而負違反行政法上義務之責任，或因舉證推翻「推定之故意、過失」，而不負違反行政法上義務之責任。（最高行政法院103年度判字第76號判決參照）。
4.本件原告於臺灣臺北地方法院檢察署103年度他字第5738號偽造文書案件，雖經列為被告（見刑事傳票所載，申訴審議卷第325頁），但嗣經偵查結果並未認定其涉有犯嫌，故簽分103年度偵字第18385號案件時，並未將其列為被告，有臺灣臺北地方法院檢察署104年3月26日北檢治號103他5738字第20058號函可參（見申訴審議卷第326頁）。
本件雖無證據足認原告之代表人、管理人或受雇人有參與變造前開履約文件之犯行，惟依原告與被告所定系爭契約第8條第9款約定：「廠商及分包商履約，不得有下列情形：……提供不實證明……或其他不法或不當行為。」第9條第1款規定：「廠商在履約中，應對履約品質依照契約有關規範，嚴予控制，並辦理自主檢查。」（見本院卷二第61頁、第63頁、第106頁、第108頁）。本件實際變造履約文件之人為原告之分包商中九公司代表人石台生，係經由中九公司提供該履約文件以履行原告因本件採購案應履行之義務，其乃原告之履行輔助人，因履行輔助人有故意變造履約文件之情事，原告所受之故意推定，其固得舉反證推翻之。惟原告為電梯之生產及安裝之專業廠商，就供應商所提供之電梯重要零件應確保其符合契約約定之品質及效用，且依前開約定，亦負有自主檢查及確保提出證明文件真實之注意義務，況系爭試驗報告之真偽，僅需向出具試驗報告之試驗機構查證即可，客觀上並無不能注意之情事，乃原告未經查證即將變造之試驗報告交付被告辦理驗收，其應注意、能注意而不注意，至少有過失，尚難認原告無故意或過失，而不負違反行政法上義務之責任。
5.至於原告主張：其縱使應負過失以變造文件履約之責任，亦應論以政府採購法第101條第1項第2款後段而非同條項第4款云云，惟政府採購法第101條第2款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」規定，乃著眼於因投標廠商另行借用他人名義或證件或以偽造、變造之文件參與投標，造成假性競爭之行為，影響投標公正性，已違政府採購法確保公平、公開之採購程序之立法目的，故祇要借用他人名義或證件或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者均屬之。該款規定於91年1月16日修正時前文字為「冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者。」其修正理由僅略稱「增列『借用』之情形，以利對借牌者之處置；另增列以偽造、變造之文件訂約或履約之情形，以補不足。」並非如原告所稱以他人偽造變造之文件履約者，依修正後規定適用第2款；自行偽造變造履約文件者，始構成第4款。況第2款前段係規定「借用或冒用他人名義或證件」，因此同條款後段所稱「或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」，其評價上自必須與「借用或冒用他人名義或證件」相當，否則即無需並列於同款。從而，前開第2款後段所稱「以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約」，自係指涉及借用冒用他人名義或證件而有偽造、變造履約文件之情形。本件變造之履約文件與借用或冒用他人名義履約，造成假性競爭之情形無涉，原告主張其過失提出變造之履約文件至多構成政府採購法第101條第1項第2款後段，原處分依同條項第4款裁罰於法違誤云云，尚非可採。
（四）至於原告主張原處分違反比例原則一節：
1.按「依政府採購法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱『因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限』，或第12款所稱『因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約』，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照政府採購法第101條之立法理由）及符合比例原則。」（最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。又政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」刊登於政府採購公報之情形，雖未如同條項（第101條第1項）第3款「擅自減省工料」、第8款「查驗或驗收不合格」、第10款「因可歸責於廠商之事由致延誤履約期限」，均以「情節重大」為要件，惟辦理採購機關對於承攬廠商作成以「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」為由，將刊登政府採購公報之決定時，被刊登政府採購公報之廠商，依本法第103條第1項第1款規定「自刊登政府採購公報之次日起3年內」不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，其憲法保障之工作權及財產權受到限制，而屬上舉行政罰法第2條第2款「剝奪或消滅資格、權利」之裁罰性不利處分。
故辦理採購機關對於承攬廠商作成前揭刊登政府採購公報之決定時，仍應按諸本法立法目的，衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大（例如故意或過失；偽造、變造該等文件對於採購之公平、公正或採購品質等公共利益有否發生重大不利的影響）及行政程序法第7條規定之比例原則判斷之。是以採購契約成立後，辦理採購之機關發現廠商有「偽造或變造契約或履約相關文件」情事，雖可依據契約暨民法相關規定，解除或終止契約，然機關將該事由刊登政府採購公報，予以停權處分，依上述說明，除應審查、判斷廠商「偽造或變造契約或履約相關文件」之情節是否重大外，並應衡酌比例原則（最高行政法院103年度判字第341號判決意旨參照）。
2.原處分雖未記載其衡酌判斷原告變造履約相關文件之情節是否重大及符合比例原則之理由，惟按「審議判斷，視同訴願決定。」政府採購法第83條定有明文，「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……（第2款）二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段亦有明文，又訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」次按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」基此，對於行政機關之行為，行政法院本得依職權就所有相關事實與法律觀點進行調查，並予審查，所以行政機關於訴訟程序中為理由的補充或變更，均應為行政法院所得審究之事項。再者，依我國目前實務上，對於行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。被告已於申訴審議程序，提出補充陳述意見書，就本件屬情節重大及原處分所為停權通知並未違反比例原則說明（見申訴審議卷第205頁至第209頁），衡酌被告所追補之理由於被告作成原處分時即已存在，復未因該理由之補充而改變原處分之本質與結果，且經原告就此予以充分之攻擊防禦，而無礙於原告之程序權保障，揆諸前揭說明，本院自得准予被告追補上開處分理由。
3.經查：⑴原告僅於分包商中九公司交付試驗報告後，未加查證即交付被告，其過失程度非輕。
⑵而依系爭契約約定，單條鋼索總破斷強度應達7,000公
斤以上（見本院卷二第20頁），惟依後述說明，原告迄未能證明原安裝之電梯鋼索符合契約約定品質：
①原告提出之金屬工業研究發展中心103年2月6日試驗
報告，係由分包商自行採樣送驗（見申訴審議卷第311頁），無法確認送驗標的即為系爭電梯所使用之鋼索及鋼索輪。
②兩造就系爭鋼索及鋼索輪，曾會同於103年7月1日、
103年7月18日及103年8月22日採樣送臺灣檢驗科技股份有限公司試驗，試驗樣品達13次，試驗結果鋼索之破斷強度於6,480公斤至6,993公斤間（見本院卷二第68頁至第71頁），並未達契約約定標準。雖試驗時鋼索斷裂處皆位於鋼索環壓接處，依中華民國國家標準CNS941中第10.2.2條文，該試驗視為無效，需重新試驗，然原告並未能提出重新試驗合格之證明。嗣監造人於103年10月2日通知原告：「……二、本案送驗進行鋼索破斷試驗共計13次（連同貴公司自行送驗3次），但鋼索破斷強度皆未超過契約7000kgf之規定，而此拆卸並復原鋼索之動作已影響本案各院區正常運作，除造成到院民眾使用困擾與不便，也影響貴公司之商譽。三、為一次解決此鋼索之疑義，強烈建議貴公司更換本案11部電梯全部鋼索，同時，新更換之鋼索除需有出廠來源證明其為新品外，也需進行破斷試驗藉以符合契約規範超過7000kgf之要求。……」（見本院卷一第257頁），嗣原告重新更換鋼索並檢附合格之試驗報告（見本院卷二第72頁）始完成驗收。
③則在無證據顯示原安裝之鋼索符合契約約定品質之情
形下，原告提出變造之合格試驗報告，危害機關對採購用品品質之控管，且鋼索為電梯之重要部分，若因品質不符標準，輕則影響電梯正常運作，重則侵害使用者生命、身體安全。此自係衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大時，所應斟酌。原告主張被告並非依政府採購法第101條第1項第8款「查驗或驗收不合格，情節重大。」作成停權處分，卻將驗收品質是否合格作為第4款判斷因素，違反不當聯結禁止，屬裁量濫用云云，並非可採。
⑶而廠商變造履約文件，破壞採購效率與功能，減損採購
品質，將之停權，可使其產生警惕，避免對其他機關造成損害，並遏阻其他廠商仿效，以確保採購品質；且本件採購案已於原告更換新鋼索後驗收合格，如再以原告變造履約相關文件而終止或解除契約，對廠商、被告及公共利益均屬有害，是被告斟酌上情，依政府採購法第101條第1項第4款規定，通知原告將刊登政府採購公報，乃為建立良好之採購秩序，所為之合理必要手段，並不違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則。原告指摘原處分違反比例原則云云，亦非可採。
（五）綜上所述，原告主張經核均非可採。原處分於法並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 30 日
書記官 陳 又 慈