臺北高等行政法院判決
105年度訴字第455號105年7月28日辯論終結原 告 鄒鳳珠被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 方子威上列當事人間地政士法事件，原告不服內政部中華民國105年1月27日台內訴字第1040081995號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103 年7月9日受坐落桃園市○○區○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）所有權人徐源展及買受人萬惠玉之委託，向桃園市楊梅地政事務所（下稱楊梅地政）申請買賣所有權移轉登記，經該所審認符合規定，乃辦竣登記在案。嗣財政部北區國稅局中壢稽徵所（下稱中壢稽徵所）以103年10月6日北區國稅中壢營字第1030601928號書函（下稱中壢稽徵所103年10月6日函）通知楊梅地政，徐源展已於103年6月30日死亡，楊梅地政遂依土地登記規則第144條規定，報請被告撤銷該買賣移轉登記。被告認原告於受託辦理業務時未確實核對當事人身分，涉有違反地政士法第18條規定情事，爰依同法第47條第1 項規定函請原告答辯後報請桃園市地政士懲戒委員會（下稱懲委會）處理，經懲委會104年第1次會議審議認原告違反地政士法第18條規定，乃依同法第43條第1項及第44條第2款規定，以104年7月21日104年度地懲字第2號懲戒決定書（下稱原處分）處原告申誡1次。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠地政士法第18條「地政士於受託辦理業務時」，於本件即
買賣契約（通稱私契）之立約日期102 年9月4日，並非物權契約（通稱公契）的訂約日期103 年7月1日，而核對身分之目的乃是為確認出賣人是否為真正之權利人。本件買賣契約經買賣雙方親自簽章，故買賣契約確實有效成立，其後出賣人徐源展死亡，只生其繼承人依民法第1148條規定，繼受買賣契約問題，買賣標的最後亦於辦完繼承後移轉予承買人，雙方並無產生任何爭議，並已履約完成，質言之，雙方當事人身分確為真正，本件出賣人為真正權利人為兩造所不爭之事實，自無違反地政士法第18條，更無懲戒之問題。
㈡因我國採債權及物權分離制，基於獨立性及無因性，具體
訂約日期在實務上皆是於備證款時雙方於公契上用印，但訂約日期則為空白，而訂約日期則授權地政士依買賣契約之本旨及案件之進度於報稅前再填寫在一個月內之適當日期，以作為申報土地增值稅（下稱土增稅）審核基準之用，並視為雙方同意移轉所有權之時點，即物權契約之「訂約日期」除係作為申報增值稅審核基準，及審核登記費是否有罰鍰之依據的形式意義外，對於私權關係並無實質意義（即以私契為基礎契約），因此地政士並無於申報土增稅當日，再查明納稅義務人是否仍存活之義務，且納稅義務人是否於申報土增稅當日前死亡與地政士法第18條規定，賦與地政士須確保委託人為真正，為不相關之事務。本件因涉及鑑界、排除地上物及優先購買權等問題需時較久，因此在102 年10月16日付清尾款後，原則上即不須出賣人再出面配合，其後103 年7月1日才能申報土增稅，原告乃依實務在公契填寫該日訂約日期，因已不需出賣人配合，且出賣人之家屬亦未告知原告出賣人已死亡，造成該登記因而遭楊梅地政於103 年10月27日逕為撤銷，並未通知買賣當事人，直至103年11月5日被告發文告知，原告始知此事。本件僅係原告在不知出賣人已死亡之情形下，填寫出賣人已死亡之日期為公契訂約日期，而生登記錯誤之問題，並無違反地政士法第18條。縱本件公契訂約日期載103年6月28日或出賣人生前之日期，因在出賣人死亡後才申報土增稅，仍須先辦理繼承登記後方能辦理買賣移轉登記，本件因尚未辦理繼承登記，不會影響遺產稅之課徵，且買賣之債權契約仍有效成立，並無私權爭議，亦無逃漏稅捐問題，反而退還土增稅462,404 元，未造成私人、社會及國家法益之侵害，被告卻主動報請懲戒，其懲戒之目的正當性、必要性及適法性誠有疑義。
㈢是原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告於104年6月22日懲委會陳述其於102 年9月4日代理徐
源展及萬惠玉簽訂私契並未同時簽訂公契，因此該私契純屬買賣雙方就不動產交易之合意債權契約；嗣於103年7月
1 日簽訂之公契，係為買賣所有權移轉之物權登記，仍應經買賣雙方簽訂，並由原告依地政士法第18條確認及核符當事人身分後，始得接受委託辦理登記。依土地登記規則第34條第1 項、第36條第1項、第37條第1項及申請土地登記應附文件法令補充規定（下稱補充規定）第1 點規定，本件辦理所有權移轉登記時，須檢附土地登記申請書及公契，並附具委託書或於申請書載明委託關係，且於申請書及公契簽名或蓋章。然本件不論公契訂約日期、申請土地登記日期及委託原告時間，皆為出賣人徐源展死亡之後，不符實際。
㈡依民法第758條第1項，買受人與出賣人首須有買賣不動產
之合意，方能成立債權契約，債權契約成立後，須透過登記，始能發生移轉不動產所有權之效力，故買受人與出賣人另須成立一物權契約（移轉不動產所有權之合意），始能申請辦理土地登記。又民法第758條第2項規定所稱行為專指物權行為，故公契亦應由買賣雙方為合意之意思表示後，始能成立物權契約，再由地政士依地政士法第18條規定，確認委託人之身分並於登記申請書欄位⑺切結後，以書面申請物權契約之登記。因此，公契上買賣移轉契約書之訂約日期，應指物權契約成立之日，本件公契成立之日既記載為103年7月1日，表示買賣雙方於103年7月1日成立移轉所有權之合意，然出賣人徐源展已於103年6月30日死亡，由此可知於103 年7月1日之時，買賣雙方顯無成立物權契約之可能，足證原告並未依地政士法第18條規定，再次核對標的物權利人之身分始受委託，否則理應能察覺出賣人已死亡，喪失權利能力而不能為意思表示，此與繼承人是否告知原告委託人死亡與否誠屬二事。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭買賣契約書、系爭土地所有權買賣移轉契約書、系爭土地登記申請書（公契）、104年度第1次懲委會會議紀錄、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：
被告認原告於受託辦理業務時未確實核對當事人身分，報經懲委會104年第1次會議審議認原告違反地政士法第18條規定，乃依同法第43條第1項及第44條第2款規定，以104年7月21日以原處分處原告申誡1次，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地
政士制度，特制定本法。」「地政士應精通專業法令及實務，並應依法誠信執行業務。」「地政士得執行下列業務：一、代理申請土地登記事項。……六、代理撰擬不動產契約或協議事項。……」「地政士於受託辦理業務時，應查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託。」「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」「地政士之懲戒處分如下：一、警告。二、申誡。三、停止執行業務二月以上二年以下。四、除名。」「地政士違反本法規定者，依下列規定懲戒之：……二、違反第12條第2 項、第18條、第27條第3款、第4款、第28條規定、違背地政士倫理規範或違反地政士公會章程情節重大者，應予申誡或停止執行業務。……」「懲戒委員會於受理懲戒案件後，應將懲戒事由通知被付懲戒之地政士，並通知其於20日內提出答辯書或到會陳述；不依限提出答辯書或到會陳述時，得逕行決定。懲戒委員會處理懲戒事件，認為有犯罪嫌疑者，應即移送司法機關偵辦。」分別為地政士法第1條、第2條、第16條第1款、第6款、第18條、第26條第1項、第43條第1項、第44條、第47條所規定。次按「（第1 項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2 項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」「（第1 項）土地登記之申請，得出具委託書，委託代理人為之。（第2 項）土地登記專業代理人，應經土地登記專業代理人考試或檢覈及格。但在本法修正施行前，已從事土地登記專業代理業務，並曾領有政府發給土地代書人登記合格證明或代理他人申辦土地登記案件專業人員登記卡者，得繼續執業；未領有土地代書人登記合格證明或登記卡者，得繼續執業至中華民國84年12月31日。（第3 項）非土地登記專業代理人擅自以代理申請土地登記為業者，其代理申請土地登記之件，登記機關應不予受理。（第4 項）土地登記專業代理人開業、業務與責任、訓練、公會管理及獎懲等事項之管理辦法，由中央地政機關定之。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」為土地法第37條、第37條之1 、第43條所規定。繼按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」為內政部依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第34條第1項所規定。續按「土地登記案件以契約書為登記原因證明文件者，應以公定契約書為之。」為補充規定第1 點所規定。
㈡經查，原告於103 年7月9日受系爭土地所有權人徐源展及
買受人萬惠玉委託向楊梅地政申請辦理以買賣為原因之所有權移轉登記，惟核徐源展之戶籍資料（原處分卷第103頁），可知徐源展係103年6月30日死亡，惟原告申請登記時所附之土地登記申請書、土地所有權買賣契約書其原因發生日期及訂約日期皆載為103 年7月1日，顯然徐源展已於訂約日前死亡，則原告於土地登記申請書欄位⑺委任關係欄切結「經核對身分無誤」，顯與事實不符，違反地政士法第18條規定，是被告依上開事實作成原處分，尚難認有何違誤。
㈢原告雖以：地政士法第18條「地政士於受託辦理業務時」
於本件非以公契訂約日期，應以私契之立約日期102年9月
4 日為準，因私契業經買賣雙方親自簽章確實有效成立，原告確於斯時確實核對徐源展之身分，至於其後徐源展死亡，只發生繼承問題，且本件並不影響土增稅、遺產稅之課徵，私契仍有效成立，並未造成當事人、社會及國家法益之侵害，是原處分自係違法等情為主張。茲以：
⒈依前揭土地法第43條規定，依土地法所為之登記，有絕
對效力。土地、建物登記涉及不動產之得、喪、變更，攸關人民財產權益甚鉅，是上開登記程序，自需有極為嚴謹之規定，故土地法第37條第2 項始有將土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，授權由中央地政機關訂定之規定，而內政部依上開授權訂定土地登記規則。另一方面，因不動產登記之相關法令極為複雜且涉及專業，一般人民恐難獨立為之，而委託之代理人自須具備相關專業，故土地法第37條第2 項除規定須由具備土地登記專業代理人（土地法修正施行前，曾領有政府發給土地代書人登記合格證明或代理他人申辦土地登記案件專業人員登記卡之已從事土地登記專業代理業務者）始得擔任代理人，並於同法條第4 項將土地登記專業代理人開業、業務與責任、訓練、公會管理及獎懲等事項之管理辦法，由中央地政機關定之；更於90年10月24日公布地政士法，並自91年4 月24日起施行。而上開土地登記、委託辦理登記代理人之相關嚴謹規定，尤以就地政士尚制定專法予以規範，其目的不外是維護不動產交易安全，保障人民財產權益，及建立地政士制度（地政士法第1 條關於該法立法目的參照），本件原告既係依地政士法第4 條規定取得地政士資格，自應精通專業法令及實務，並應依法誠信執行業務（地政士法第2 條規定參照），上開規定自不得諉為不知。
⒉按「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」為民法第
6 條所規定。依本件原告之主張，其係受系爭土地所有權人徐源展及買受人萬惠玉之委託，先係成立買賣契約（私契），並於嗣後辦理所有權移轉之物權契約（公契），惟買受人與出賣人首須有買賣不動產之合意，方能成立債權契約，債權契約成立後，依民法第758條第1項規定，尚須透過登記，始能發生移轉不動產所有權之效力，故買受人與出賣人另須成立一物權契約（移轉不動產所有權之合意），始能申請辦理土地登記。而民法第758條第2項規定所稱行為專指物權行為，故公契亦應由買賣雙方為合意之意思表示後，始能成立物權契約，即債權行為與其作為履行行為之物權行為相互分離，須另有物權行為方能發生物權變動之效力者，此為物權行為之獨立性，則在私契與公契成立時往往會有一段期間之落差，再由地政士依地政士法第18條規定，確認委託人之身分並於登記申請書欄位⑺切結後，以書面申請物權契約之登記。因此，公契上買賣移轉契約書之訂約日期，應指物權契約成立之日，本件公契成立之日既記載為103年7月1日，表示買賣雙方係於103年7月1日始成立移轉所有權之合意，然出賣人徐源展已於103年6月30日死亡，由此可知於103 年7月1日之時，買賣雙方顯無成立物權契約之可能，此亦可由依原告本件一向之主張，其既先依地政士法第16條第6 款代理撰擬不動產契約或協議事項，復依同法條第1 款代理申請土地登記事項，此乃兩個不同代理事項，且本件私契與公契成立時間已近10月之久，是原告縱於私契成立時查明權利歸屬及核對身分，惟其於公契成立時，並未依地政士法第18條規定，查明並核對系爭土地之權利人是否仍為徐源展始受委託，否則當能察覺徐源展已死亡，喪失權利能力而不能為意思表示，是原告主張與地政士法第18條規定相悖，自無足採。
⒊至於原告關於本件僅係其不知徐源展已死亡之情形下，
填寫出賣人已死亡之日期為公契訂約日期，而生登記錯誤之問題，且本件繼承人業已承認，不影響稅捐課徵，其並無違法，原處分欠缺懲戒之目的正當性、必要性及適法性等情。經查，被告作成原處分，旨在原告並無於物權契約成立時，確實核對委託人身分，且因系爭登記，於形式外觀上之所有權人已為萬惠玉，而發生所有權人形式與實質有所齟齬之現象。斯時若萬惠玉再將系爭土地移轉登記於不知上情之善意第三人，而徐源展之繼承人對本件私契與公契均有爭執，除可能造成徐源展繼承人就系爭土地之所有權受損外，尚可能引發諸多訟爭，此均與土地法、地政士法、土地登記規則就維護不動產交易安全，保障人民財產權益等立法目的相悖，而上開相關當事人權利損害發生之危險，與本件事後徐源展之繼承人是否承認上開私契與公契之效力，及是否影響相關稅捐之課徵係屬二事。另依民法第758條規定，公契成立之日，係指物權契約成立之日，並非原告所稱僅為報稅等審核基準。是原告既係地政士，其受委託辦理業務，卻未於辦理系爭土地所有權移轉登記時，查明系爭土地之所有權人是否仍為徐源展並確實核對其身分，違反地政士法第18條之規定甚明，其縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失。被告審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，依地政士法第43條第1項第1款及第44條第2款規定，裁處原告最低額度即申誡1次之懲戒，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。原告主張原處分欠缺懲戒之目的正當性、必要性及適法性，不應裁罰等情，均無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。是本件被告認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 吳 芳 靜