臺北高等行政法院判決
105年度訴字第464號105年7月6日辯論終結原 告 聯邦商業銀行股份有限公司代 表 人 李憲章（董事長）訴訟代理人 王寶輝 律師複代理人 段陶喻 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 黃國源上列當事人間消費者保護法事件，原告不服內政部中華民國105年1 月25日台內訴字第1040086297號訴願決定及105 年1 月27日台內訴字第1052200127號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告受理原告與消費者間消費爭議申訴事件，發現雙方簽定之不動產( 房屋) 買賣契約書，部分條款顯與內政部頒布之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規定不符，遂以民國( 下同) 104 年8 月18日府法保字第1043297450
0 號函( 下稱104 年8 月18日函) 請原告於104 年8 月25日前往說明，原告於當日表示前揭內政部規定適用對象為企業經營者，原告為銀行業，自非該規定適用對象。經被告函詢內政部以104 年9 月7 日內授中辦地字第1040432451號函(下稱104 年9 月7 日函) 函復略以：「……說明：……二、按消費者保護法第2 條第2 款及其施行細則第2 條規定……所稱營業，不以營利為目的者為限。又按成屋買賣契約書範本簽約注意事項第1 點( 適用範圍) 規定，本契約書範本提供消費者、企業經營者及社會大眾買賣成屋時參考使用。是以聯邦商業銀行股份有限公司若以出售成屋為業，即屬消費者保護法上開規定所稱之企業經營者，其使用之成屋買賣契約書，自應受本部公告之『成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項』規範。……」被告審認原告之不動產( 房屋)買賣契約書定型化契約與內政部頒布之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規定不符，爰依消費者保護法(下稱消保法) 第36條、臺北市消費者保護自治條例第8 條第
3 項規定及內政部104 年9 月7 日函釋，以104 年10月8 日府法保字第10433648300 號函( 下稱原處分1)通知原告，命其於104 年10月31日前修改不動產( 房屋) 買賣契約書定型化契約。嗣原告於104 年10月30日以聯銀產管字第1040009461號函送修正後之不動產買賣契約書予被告，經被告審認仍有部分條文與內政部頒布之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規定不符，乃以104 年11月9 日府法保字第10415334000 號函( 下稱原處分2)通知原告，命其於104 年11月30日前修改不動產( 房屋) 買賣契約書定型化契約，原告再以104 年11月30日聯銀產管字第1040009981號函送第2次修正後之不動產買賣契約書予被告。原告因對原處分1 及原處分2 皆不服，分別提起訴願，經內政部105 年1 月25日台內訴字第1040086297號訴願決定及105 年1 月27日台內訴字第1052200127號訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為經金融監督管理委員會核准設立之商業銀行，所得經
營之業務，依銀行法第4 條及第22條之規定，僅限於銀行法所列舉並經中央主管機關核准之項目。依銀行法第70條及第71條規定，商業銀行係以收受各類存款、供給短、中期信用為主要業務，「成屋銷售」既非銀行法所定商業銀行可得經營之業務，原告自無可能以出售成屋為業。原告所使用之不動產( 房屋) 買賣契約書係為處分承受擔保物時個案簽訂之契約，而商業銀行基於放貸業所衍生，以行使抵押權而承受取得貸款擔保之不動產者，係依銀行法第76條之規定而來，觀此規範目的，旨在限制商業銀行對不動產或股票之投資，避免藉由承受擔保品變相為長期使用或投資；另探究銀行法第76條存在之背景，係因當時國內景氣低迷，不動產市場購買意願降低，外加法院拍賣流程冗長，銀行基於放貸業務所行使抵押權之擔保品難以順利拍賣，致銀行逾放比率居高不下，造成嚴重壞帳損失，主管機關乃設有此一例外規定，並非因而增加銀行業務範圍。原告於法定期間內處分承受擔保品，依前述僅屬貸放業所衍生偶一為之個案，不具有營業上必然性，原告亦非基於永續經營之意思，經常、反覆為此銷售行為，且因成屋銷售並非原告之主要業務，原告就此尚非專業，從而，此種處分承受擔保品之行為非屬營業行為，原告既非企業經營者，所使用之出售契約自不屬消保法所稱企業經營者使用之不動產房屋買賣契約書，自無須承受「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規範。
㈡又銀行承受不動產擔保品，通常係因銀行聲請強制執行拍賣
之抵押不動產無人應買，才由銀行承受，自行處分（即一般稱為銀拍屋) ，故相較於經強制執行程序由法院拍賣之房屋
(下稱法拍屋) ，銀行承受之擔保品地段、賣相、屋況等條件可能較差，此為應買之人通常具備之一般基本觀念，而依強制執行法第69條，法拍屋買受人就物之瑕疵並無擔保請求權，條件較佳之法拍屋出賣人已無須負瑕疵擔保責任( 最高法院89年度台抗字第166 號裁定意旨參照) ，若銀行拍賣出售條件較差之房屋擔保品還須負擔瑕疵擔保責任，依舉重以明輕之法理，顯非符事理之平。內政部公布之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」未區分新建或老舊房屋，非可一體適用。另被告第1 次處分內容顯已欠缺明確性，致原告無所適從，自有違反明確性原則之違法；縱系爭不動產契約書適用消保法，定型化契約內容為應記載事項並未規定時，則應檢視該內容是否符合誠信原則及對消費者有無顯失公平，第2 次處分並未就此論述，亦不符合消保法第12條及消保法施行細則第12、13、14條規定等情。並聲明求為判決訴願決定( 內政部105 年1 月25日台內訴字第1040086297號訴願決定及105 年1 月27日台內訴字第1052200127號訴願決定) 及原處分1 、2 均撤銷。
三、被告則以：㈠企業經營者係以設計、生產、製造、輸入、經銷商品或提供
服務為營業者，消保法第2 條第2 款定有明文。原告為一經中央主管機關核准設立之商業銀行股份有限公司，對外經銷支票存款、活期存款、定期存款、供給短期、中期信用之業務，處分行使抵押權而承受取得貸款擔保之不動產亦為確保公司利益之行為，故符合上開有關企業經營者規定之要件，要無疑義。原告以出賣方式處分所有之不動產，其廣告載明「上述出售案件皆為本行不動產產權，產權清楚，價格透明，無任何佔用與點交問題，請承購人安心購買」，觀其用詞及出賣方式確有經銷商品之意思表示，且銷售對象為不特定之消費者大眾，買賣成交亦有獲利，相關不動產陸續皆有出賣，非偶一為之，難謂非營業行為。銀行法與消費者保護法之立法目的不同，銀行法上所限銀行得經營之業務項目與消費保護法上企業經營者之營業行為，二者不必然等同。且銀行法第76條既已規定商業銀行應於4 年內處分行使抵押權或質權之不動產，銀行即因此而有銷售房屋之經常性業務行為並與消費者發生消費關係，原告主張此為例外規定，並非因而增加銀行業務範圍，而主張非消保法所定企業經營者，尚非有據。
㈡被告命原告修改其所使用之定型化不動產買賣契約，係因該
定型化契約有免除物之瑕疵擔保責任，有違消費者保護法第17條及民法第247 條之1 規定，且該行政處分並非限制原告日後不得出賣不動產，原告依「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」修改部分規定即可，處分符合行政程序法第7 條比例原則。又內政部104 年9 月7 日釋示已明揭原告之銷售定型化契約書應受上開應記載及不得記載事項之規範，故被告之處分並無違法。又坊間建商有自行承銷，亦有委託代銷公司經賣，若如原告所言其非規範對象，建商日後可將成屋設定抵押權或質押於商業銀行，4 年內商業銀行即可處分，恐形成一規避途徑。又原告以104 年10月30日聯銀產管字第1040009461號函檢送修正後之不動產買賣契約書定型化契約，顯見原告可依上開規定修改，並無影響原告重大利益之虞等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有內政部104 年9 月7 日函、原處分1 、原處分2 、訴願決定書、原告原不動產買賣契約書、原告104 年10月30日聯銀產管字第1040009461號函暨修正後不動產買賣契約書及104 年11月30日聯銀產管字第1040009981號函暨修正後不動產買賣契約書資料影本附卷可稽（見本院卷第116-117 、29-63 、21-28 、127-137 、141-151頁），洵堪認定。經核兩造之爭點為：原告是否為消保法第2 條第2 款所規定之企業經營者？本件有無消保法之適用？原處分1 、2 內容有無違行政行為明確性原則？
五、本院之判斷:㈠按消保法第1 條第1 項規定：「為保護消費者權益，促進國
民消費生活安全，提昇國民消費生活品質，特制定本法。」第2 條規定：「本法所用名詞定義如下：……二、企業經營者：指以設計、生產、製造、輸入、經銷商品或提供服務為營業者。……」第6 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市)為縣( 市) 政府。」第17條規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。……違反第1 項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定型化契約之效力，依前條規定定之。中央主管機關公告應記載之事項，雖未記載於定型化契約，仍構成契約之內容。企業經營者使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」第33條第1 項規定：「直轄市或縣（市）政府認為企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康、或財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後，得公開其經過及結果。」第36條規定：「直轄市或縣（市）政府對於企業經營者提供之商品或服務，經第33條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或銷燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其他必要措施。」臺北市消費者保護自治條例第8 條規定：「企業經營者使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。企業經營者與消費者簽訂契約前，應給予消費者合理審閱期間。企業經營者使用定型化契約者，執行機關得隨時派員查核，發現企業經營者違反前2 項規定者，應命其限期改正。」㈡經查，原告為經金融監督管理委員會核准設立之商業銀行，
所得經營之業務項目，由中央主管機關按其類別，就銀行法所定之範圍內分別核定，並於營業執照上載明之。依銀行法第70條規定，商業銀行，係以收受支票存款、活期存款、定期存款，供給短期、中期信用為主要任務之銀行；同法第71條固規定商業銀行經營下列業務：「一、收受支票存款。二、收受活期存款。三、收受定期存款。四、發行金融債券。
五、辦理短期、中期及長期放款。六、辦理票據貼現。七、投資公債、短期票券、公司債券、金融債券及公司股票。八、辦理國內外匯兌。九、辦理商業匯票之承兌。十、簽發國內外信用狀。十一、保證發行公司債券。十二、辦理國內外保證業務。十三、代理收付款項。十四、代銷公債、國庫券、公司債券及公司股票。十五、辦理與前十四款業務有關之倉庫、保管及代理服務業務。十六、經主管機關核准辦理之其他有關業務。」惟同法第76條亦規定：「商業銀行因行使抵押權或質權而取得之不動產或股票，除符合第74條或第75條規定者外，應自取得之日起4 年內處分之。但經主管機關核准者，不在此限。」可知原告依銀行法第76條規定，所為處分出賣不動產之行為，應屬其經營業務所衍生之附隨業務，參以原告為進行出賣不動產並出版有出售專刊，其上除有多筆不動產待售外，其說明事項並載明「⒈上述出售案件皆為本行不動產產權，產權清楚，價格透明，無任何佔用與點交問題，請承購人安心購買。……。」此有聯邦銀行中區南區銀拍不動產出售專刊在卷可稽( 見本院卷第192 頁) ，由其廣告用詞及出賣方式，足徵原告確有經銷商品之意思表示，且銷售對象為不特定之消費者大眾，是依消保法第1 條保護消費者權益之立法目的以觀，凡以提供服務或銷售商品為其業務而加以經營者，因與消費者之權益有關，均應為受到消保法所規範之企業經營者。是以，原告應為消保法第2 條第2 款所規定之企業經營者，本件有消保法之適用，其使用之定型化不動產買賣契約書，自應受內政部公告之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規範，要可認定。原告主張其非消保法規定之企業經營者，所使用之定型化不動產買賣契約書自非內政部公告之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規範對象云云，自非可採。
㈢原告雖主張縱系爭不動產契約書適用消保法，被告第1 次行
政處分未具體指出上述契約條文究竟是何款項應予修改，亦未指明究竟違反上開規定範本之特定條文，致使原告於被告所定期間內修改後仍因同一條文未符規定再受處分，可知被告第一次處分內容顯不明確，有違反行政行為內容應明確之違法；被告第2 次處分命原告就系爭契約書第7 條第2 項增加「應記載事項」未規定之部份，原處分1 、2 有違行政行為明確性原則，顯非適法有據云云。經查：
1.按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……。」行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。又「依行政程序法第96條第1 項第
2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」( 最高行政法院96年度判字第594 號判決參照)⒉查被告於作成原處分1 時，即將內政部於101 年10月29日以
內授中辦地字第1016651846號公告之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」列為附件，並於主旨欄載明：「有關貴公司不動產( 房屋) 買賣契約書不符『成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項』規定一案，請依說明辦理，……。」且於說明欄二亦敘明其不符合規定之具體條文( 見本院卷第123-124 頁) ，況原告於收受原處分1 後，亦可就其所使用之定型化不動產( 房屋) 買賣契約書有何不符合規定之處，自行比對而得知。至原處分2 ，依該處分說明欄記載：「……二、經查貴公司檢送修正後之不動產買賣契約書，仍有部分條文與『成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項』規定不符，隨函檢附修正對照表，請貴公司於104 年11月30日前修改完畢並函復本府，……。」等語( 見本院卷第52-53 頁) ，可知被告已於該處分書以對照表方式明確告知原告不符合規定之處。是以，依原處分1 、2 之書面行政處分內容觀之，其記載已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，核諸上開規定及說明，原處分1 、2 並無違反行政行為明確性原則之情事，原告據以主張原處分1 、2為違法之行政處分，亦非可採。
㈣綜上，原告依銀行法第76條規定，所為處分出賣不動產之行
為，屬消保法第2 條第2 款所規定之企業經營者，有消保法之適用，其使用之定型化不動產買賣契約書，應受內政部公告之「成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」規範，被告依消保法第36條、臺北市消費者保護自治條例第8 條規定，以原處分1 、2 命原告修改之，洵屬適法。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分1 、2 命原告修改其所使用之定型化不動產買賣契約書內容，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，均為無理由，應予駁回。
七、原告聲請函詢金融監督管理委員會及內政部，因本件事證已臻明確，本院認無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
書記官 李依穎