臺北高等行政法院判決
105年度訴字第437號105年11月23日辯論終結原 告 李壽山訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師張安婷 律師複 代理 人 陳怡妃 律師被 告 國防部代 表 人 馮世寬（部長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國105年1月21日院臺訴字第1050150524號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件行政訴訟於民國105年3月18日起訴後，被告原代表人高廣圻變更為馮世寬，茲經繼任者具狀聲明承受（見本院卷第213-214頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之父李啟明（80年9月19日死亡）為國軍老舊眷村臺北縣中和市（99年12月25日改制後為新北市中和區）太武山莊（下稱太武山莊）原眷戶，原獲配之太武山莊眷舍即前臺北縣○○市○○街○○號眷舍（下稱00號眷舍），於78年2月17日轉讓予第三人朱光亮，另自行增建房舍即前臺北縣○○市○○街○○○○號房屋（下稱系爭00號之0房舍）由原告於李啟明死亡後持續使用。被告所屬後備司令部（102年1月1日更名為後備指揮部）93年12月8日徹嚴字第0930004357號呈（下稱後備司令部93年12月8日呈），檢具原告補件為太武山莊內違占建戶之基本資料（含戶籍謄本、電費通知單），報被告准予辦理補件作業。經被告所屬總政治作戰局（102年1月1日更名為政治作戰局）93年12月22日勁勢字第0930019087號函（下稱總政戰局93年12月22日函）同意備查補件列管。嗣被告於102年12月間接獲檢舉，原告提出之戶籍資料不符辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）規定，乃進行調查，嗣以104年4月14日國政眷服字第1040004239號函（下稱原處分）原告，說明：總政戰局93年12月22日函核准原告補件違占建戶案，所提供補件標的即系爭00之0房舍戶籍謄本戶長變更及全戶動態記事欄記載「原戶長李啟明死亡，民國80年10月4日變更戶長」，經該局誤認系爭房舍門牌於80年以前即已編釘，准予原告補件列管；惟經洽新北市中和區戶政事務所（下稱中和戶政所）提供相關戶籍資料顯示，系爭房舍門牌係於87年10月23日編釘，不符辦理眷改注意事項陸之三：「違建戶於85年2月6日以前建造，並完成門牌編釘」之規定，無法以違建戶補件列管，而原告於92年7月4日戶籍始遷入系爭房舍，亦不符同事項陸之三：「違占戶於85年2月6日以前占有眷舍」之規定，無法以違占戶補件列管，總政治作戰局93年12月22日函核准原告補件違占建戶案與眷改注意事項規定不符等語，而依行政程序法第117條規定，撤銷總政戰局93年12月22日函使原告取得之違占建戶資格，並請原告於104年7月1日前主動點還系爭房舍。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、原告於93年間辦理補件作業時，所應適用之應係「89年6月23日」訂頒施行者，原處分及訴願決定以總政戰局93年12月22日函違反「102年12月24日」修正頒布之眷改條例注意事項為由撤銷，有適用法令之重大違誤。
㈡、眷改注意事項之性質屬「法規命令」，以眷改條例注意事項
陸、「國軍老舊眷村改建條例第23條部分」為例，第2項及第3項在規定違占建戶之補件作業，應提出何種文件以資認定，此等文件雖未規定於《國軍老舊眷村改建條例》（下稱眷改條例）及其施行細則，然被告及目前行政法院實務均認為人民仍有遵守之義務，顯係有「對外」之法律效果。眷改注意事項屬法規命令，卻未按行政程序法第157條第2項之規定發布刊登於政府公報或新聞紙，欠缺法規命令之生效要件，尚不生效力。縱認為眷改注意事項應屬「職權命令」，然仍未按中央法規標準法第7條之規定「發佈」並送立法院備查，仍不生效力。即便認為眷改注意事項屬「行政規則」，然眷改條例第29條已授權主管機關應以法規命令補充法律之不足，被告竟捨法規命令不用，使部分施行相關之事項遁入眷改注意事項，違反司法院釋字第524號解釋之意旨，仍屬無效。至若眷改注意事項為無效，或不生對外效力，尚不會使系爭93年12月22日之授益處分失所附麗，回歸眷改條例及其他相關法律規定認定即可。如眷改條例並未對何謂「違建戶」為定義，然按93年間當時有效施行中之《違章建築處理辦法》第2條即可認定。
㈢、眷改注意事項第壹點第2項所謂「若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理」之真意：國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則，並未有如同眷改注意事項第壹點第2項之規定，依眷改條例第3條及第23條之意旨觀之，尚得不出有明確排除一戶兩舍、一戶多舍或同時兼具違占建戶身分等情形，眷改注意事項第壹點第2項無疑係增加法律所無之限制。眷改注意事項第壹點第2項後段所謂「若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分」等語，係承「原眷戶不得兼為違占建戶」等文。倘於主管機關認定資格或辦理補件作業時，違占建戶已喪失原眷戶之資格，無「重複配售」之過度利益禁止情形，則仍得適用眷改條例第23條之規定補償、價售。因00號眷舍至遲於78年間，已按「78.2.17（78）積秒0818號令核配朱光亮少校」，則原告純粹為系爭00-0號建物之違占建戶，無雙重身分、重複配售之問題。
㈣、建築法第9條已明確對「增建」、「修建」為定義（至於「加建」與增建根本同義），別無其他同位階法律重複規定，自應回歸建築法第9條為解釋。依建築法第9條第2款，所謂「增建」係指於原建築物增加其面積或高度者而言。系爭00-0建物並非以00號建物為基礎而增加面積或高度，而係另外新建於旁邊之三角畸零地，單獨成為一棟且還有圍牆相隔，自明顯非「增建」者；又依建築法第9條第4款，所謂「修建」係指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者；系爭00-0號眷舍並非基於00號眷舍而為任何部分之修理或變更，自非「修建」。縱採最高行政法院105年度判字第346號行政判決之見解，認為係指「以原眷舍及其坐落之基地為基礎」所為，然系爭00-0號建物亦非以原眷舍為基礎，乃兩棟明顯可分、有圍牆相隔之建築物，至為明確。
㈤、系爭00號之0建物確係於85年2月6日前建造完成，兼具「構造上」及「使用上」之獨立性，乃獨立之物，確非00號眷舍之附屬物。根據空照圖，系爭00號之0建物至遲於67年即已興建完成。又系爭00號之0建物與00號眷舍為兩棟獨立之建物，尚且有圍牆相隔，是00號之0建物具「構造上」獨立性。再自鈞院勘驗影片之結果可知，系爭00號之0建物有明顯可分、獨立出入之門戶，內部之隔間完善豐富，區分為客廳、廚房、臥室等，非但其面積已足夠一般人生活起居，且顯已具完整之生活機能，供原告一家居住40多年，顯具有獨立之經濟效用，具「使用上」獨立性。
㈥、原告93年間申請補件時適用之眷改注意事項第陸條第3項，並未規定應於何時取得門牌號碼，是被告爭執取得門牌號碼之時點並無意義。又既然斯時適用之眷改注意事項根本未要求門牌號碼，則被告稱原告申請00號之0眷舍之門牌號碼是為了補件實係臆測之詞。原告於93年申請補件時，提供戶籍、電費通知書為據，電號「00000000000」確實是設於00-0號該棟建物，供00號之0使用，惟65年申請時係以「00號」名義申請，並非故意提供錯誤之電費收據。縱認為總政戰局93年12月22日授益行政處分為違法，原告亦無信賴不值得保護之情形，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，仍不得撤銷。又被告本已預定拆除「太武山莊」所有舊有眷舍，是縱使原授益處分未撤銷，對公益或第三人之影響並不大。被告所認原授益處分不合法之處，在於事實認定有誤，然尚未達極其嚴重之程度，若予以維持，亦難謂對被告或公益造成極其嚴重之後果。再原授益行政處分係於93年作成，距離原處分之撤銷已經過10年以上。此10年間，原告因信賴由被告所作成之行政處分，認為將來可價購改建後之房屋，因此並未尋覓其他可供居住之房屋，亦未籌措額外之購屋款。甚且於被告撤銷前，原告已經抽籤，舊有眷舍即將拆除，被告突於104年4月14日撤銷原授益處分，致原告一時間無法覓得其他適合居住之處所，對原告及其家眷之影響甚鉅。被告撤銷原授益行政處分已嚴重影響原告「居住」之民生需求。而與原告最基本之居住正義相較，維持原授益處分並不會對公益造成重大危害，應認為被告不得撤銷原授益處分。
㈦、關於總政治作戰局93年12月22日函同意補件一詞，依眷改條例施行細則第22條第4項規定，所謂辦理「補件」，必以早就「存證有案」為前提，僅因主管機關缺件、遺失或毀損，而通知辦理之故。被告稱原告遲至國防部總政治作戰局以(93)勁勢字第19087號函同意原告備查補件作業時，才存證有案，應屬誤解等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠、依102年12月24日所修正之眷改注意事項玖、附則第1項規定，被告自得依據102年12月24日所修正之眷改注意事項認定原告是否具備違占建戶資格。另就違占戶之認定，係規定於102年12月24日眷改注意事項「陸、國軍老舊眷村改建條理第23條部分第1項」與89年6月23日之眷改注意事項「陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分第1、2項」，其實質之內容並無不同。且軍種單位於違占戶補件認定上，一向皆至現場勘察申請人是否有居住之事實，102年12月24日之眷改注意事項僅將行政流程明文化以及將應付之資料具體化而已。故102年12月24日與89年6月23日之眷改注意事項，對於違占戶之認定，其實並無不同。至違建戶之認定，於102年12月24日眷改注意事項「陸、國軍老舊眷村改建條理第23條部分第1項、第3項」與89年6月23日之眷改注意事項「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分」第2項及「陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分第1、3項」相比，亦無二致。換言之，不論該建築物是否構造上及使用上具有獨立性，只要是原眷戶所自行增、加、修建，均屬原眷戶自增建之範疇。而占有人自須先申請門牌編訂後，始得遷入戶籍。軍種單位於認定時，會至現場勘查，故被告以102年12月24日之眷改注意事項判斷原告是否具備違占建戶資格之結果，與適用89年6月23日之眷改注意事項並無不同。
㈡、系爭00號之0房舍係屬原眷舍自增建部分，與違占戶、違建戶無涉。依眷改注意事項壹、「國軍老舊眷村改建條例第23條部分」第1點規定可知，眷改條例所稱之違建戶，係指未經核准而私自興建，且非附屬於既有眷舍之建築物而言，苟建築物係經核准興建，自非眷改條例所稱之違建戶。本件依原告所述，其父親李啟明於49年奉配太武山莊00號（現址門牌為○○街00號），嗣後因人口增加，於60年5月向陸軍總部眷管處請求添建房舍，即本件爭執之○○街00號之0房舍。顯見，系爭房舍興建之初，乃係奉准興建，顯非未經核准而自行興建之建築物，既非原告或其父無權私自搭建，自不可能認係違建戶。另系爭00號之0房舍現在所占用之區域，於86年前即存在，而○○街00號跟00號之0房舍間屬共用牆壁之情形，係於系爭00號之0房舍起造時或嗣後起砌，被告不得而知。原告係於93年10月13日以○○街00號之0名義申請接用水電，並由中和市公所於93年11月10日同意。可知於93年11月10日以前，系爭00號之0房舍所使用之水電，均係仰賴00號房舍提供。又福建省金門縣政府87年3月17日( 87)府財字第05039號函係給予太武新村自治會長黃鵬孝，目的在要求黃會長協助原告繳交改遷建申請書，而系00號之0房舍，門牌卻係於87年10月23日編定，因此，依時間先後觀之，原告係為繳交改遷建申請書之相關證明文件予金門縣政府，始就系爭00號之0房舍申請門牌，前此系爭房舍既無獨立門牌，亦未接通水電，並無疑問。更進一步觀之，系爭00號之0房舍乃於93年10月13日申請接用水電，原告隨即於93年11月20日填寫國防管理學院輔支「太武新村」自建(補件資料)戶基本資料表，檢附之證據資料除戶籍謄本外，然當時原告尚未獲准接水電，卻有該年度8月份電費收據，與上開中和市公所函文相矛盾。惟仔細觀之可發現，該收據之送達地址記載為○○市○○街○○號之0，然用電地址實為○○市○○街○○號。由於送達地址字體明顯，且與原告所提出補件之系爭房舍相同，極易讓人誤解為系爭房舍之用電收據。足見，原告於當時係以00號眷舍之用電收據，混充00號之0房舍之用電收據，持以向被告申請補建為違建戶。至於原告戶籍係於92年7月4日始遷入○○市○○街○○號之0，先前則設籍於原○○街00號。於93年11月1日中和市公所同意原告為系爭房舍接水電之請求前，系爭房舍是否有人居住，顯有疑問。即使有人居住，其水電於93年10月13日前顯然與○○街00號共用，則系爭00號之0房舍，於85年2月5日以前應係附屬於○○街00號眷舍使用，而非獨立之違建戶。
㈢、依眷改注意事項規定於一戶兩舍、一戶多舍等情形，均認定仍為原眷戶自增建部分，並未因其結構上或使用上具獨立性而有異。依據原告之父於60年5月19日函文被告可知，原告之父請求加蓋房舍與實際加蓋時，具有原眷戶之身分，而加蓋部分係供原眷戶及其眷屬使用，其實並無爭議。惟為加速眷村改建，避免因原眷戶加蓋部分影響改建期程，並提供原眷戶配合改建之誘因，依據眷改條例施行細則第14條第1項前段、眷改注意事項壹、二中段規定，原眷戶加蓋供自己或其眷屬使用之部分，無論興建之時是否奉准，均認定為原眷戶自行增建之部分，而另按公共工程拆遷補償標準給予補償。因此，屬原眷戶自增建部分，既然依法給予拆遷補償，當然不可再給予違占建戶之認定，以免國家資源之浪費。故依原告所自承系爭00-0號房舍為其父於60年間以原眷戶身分加蓋，直至78年2月始將原配00號眷舍轉讓予訴外人朱光亮，則於60年至78年間，系爭00號眷舍以及自增建之部分（即系爭00號之0房舍）均由原告之父及其眷屬所使用，於93年11月10日始經臺北縣中和市公所同意其接水電，可見00號之0房舍除本身與00號眷舍間有依附關係，於水電之使用上，亦仰賴00號眷舍甚密，則00號之0房舍屬原眷戶自增建範圍，乃極為顯然。被告因系爭00號之0房舍既屬於原眷戶自行增建之範圍，不可能因嗣後李啟明將眷舍轉給朱光亮，自己居住於00號之0房舍，就變更該00號之0房舍之性質，故被告無從再認定原告為違建戶，與眷改條例之規定並無違背。
㈣、眷改注意事項乃被告協助各下級單位於辦理眷改業務時之解釋性規定，性質上屬行政規則，而非法規命令。即認如原告主張因眷改注意事項要求違占建戶有提出相關文書之義務，具外部效力等，亦屬間接拘束效力。且就所謂行政規則之「外部效力」，亦僅拘束行政機關於處理業務時，應本於行政規則規範為裁量，不得逾越該行政規則，然亦不因該行政規則有外部效力，而其性質質變為法規命令。眷改事務本質上屬於給付行政，就原眷戶權益亦僅要求低密度之法律保留，更遑論違占建戶其性質上屬於無權占有，僅係眷改條例為加速眷改業務之推動，而創設違占建戶之概念，將原本屬無權占有人之違占建戶納入眷改之一環，此乃為恩惠性處遇措施。則被告於眷改注意事項就違占建戶為定義，並無違背法律保留原則。
㈤、原告自承於60年至78年間，系爭00號眷舍以及自增建之部分（即本件00號之0房舍）均由原告之父使用之，其自無由不知系爭00號之0房舍屬於原配00號眷舍之一部分。且原告亦自述電表係○○○區○○街○○號名義申請，以供00號之0使用，可知原告提供補件資料時，已知道所提供之資料並非00號之0之資料，而有行政程序法第119條中「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」、「明知行政處分違法或因重大過失而不知者」而不值得保護之情形。且眷村改建參照眷改條例第1條之規定，尚有許多公益目的要達成，而基於國家資源有限，尤其土地資源之侷限性，倘有不符眷改條例所定要件之眷村，自不應許其參與改建，如誤為納入，更應依法排除。倘若允許原告所居住之00號之0房舍再認定為違占建戶，將有違眷改條例、細則及注意事項之意旨，並造成國家資源的浪費。此中所欲保障之公益大於維持原處分之私益。
㈥、就本件而言，關鍵在於系爭00-0號房舍，應如何定性之問題。關於眷村之管理，歷來於「國軍在台軍眷業務處理辦法」中，雖要求原眷戶未經奉准不得自行增建或加蓋，然由於眷村發展過程中，眷戶因人口數增加而自行興建者，所在多有。為免原眷戶自行增建部分，成為改建之阻礙，故國軍老舊眷村改建條例施行細則第14條第1項表明，原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分。故原眷戶於國軍老舊眷村中所自行增建之房屋，於眷改條例中，即屬原眷戶自增建補償之範疇，至於興建時是否曾奉准，並非所問。本件原告之父李啟明添建系爭00號之0房舍部分無論是否獲奉准興建，亦不影響系爭00號之0房舍為原眷戶自增建之性質。蓋原告之父李啟明於請求加蓋房舍與實際加蓋時，具有原眷戶之身分，而加蓋部分係供原眷戶及其眷屬使用，其性質上自應認係原眷戶之自增建部分，不能再認定為另一違建戶。若系爭00號之0房舍，並非由原告李壽山居住，而係由與李啟明無親屬關係之第三人居住，依眷改條例之意旨，被告仍無從認定該第三人具備違占建戶之資格。更遑論，依原告所主張，其父係於60年間加蓋房舍，直至78年2月始將原配00號眷舍轉讓予訴外人朱光亮，則於60年至78年間，系爭00號眷舍以及自增建之部分(即系爭00號之0房舍)均由原告之父及其眷屬所使用。更明證系爭00號之0房舍屬於原眷戶自行增建之部分。故被告因系爭00號之0房舍既屬於原眷戶自行增建之範圍，而無從再認定為違建戶，自無違眷改條例之規定等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有太武山莊自治會93年6月12日太93武字第0093000612號書函（第29頁）、福建省金門縣政府87年3月17日（87）府財字第05039號簡便行文表（第30頁）、後備司令部列管太武山莊原眷戶（違占建戶）名冊（第31-33頁）、總政戰局93年12月22日函（第36頁）、被告104年4月14 日國政眷服字第1040004239號函（第44-45頁）、行政院105 年1月21日院臺訴字第1050150524號訴願決定書（第46-57頁）、102年12月18日檢舉函（第112-113頁）、中和戶政事務所103年11月10日新北中戶字第1034649560號函（第151-152頁）、後備司令部93年12月8日呈暨檢附之原告補件為太武山莊內違占建戶之基本資料、戶籍謄本、電費通知單（第155-159頁）等件影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在被告以原處分撤銷原告新北市「太武山莊」違占建戶資格，是否適法？
六、本院判斷如下：
㈠、按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日公布眷改條例。依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第4條第1項規定：
「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第23條第1項、第2項規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」同條例施行細則第14條第1項前段規定：「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償……」第22條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。……（第4項）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」準此，於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定且可知，所謂於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，嗣仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨，此參被告103年12月12日國政眷服字第1030015612號公告事項一：「為加速收回眷舍及眷村土地，凡符合本部所頒『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』陸之一所稱之違占戶及違建戶尚未經列管存證有案者，應於民國104年12月31日前以書面向各眷村列管軍種單位申請辦理違占建戶補件列管存證作業。」益明。
㈡、次按國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例所賦予原眷戶或違占建戶權益，依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範；亦即國家資源有限，被告辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。因此，被告就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。又85年2月5日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，乃經最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。至眷改條例所稱之「違占建戶」，依該條例第23條第2項明定以該條例施行前，經主管機關存證有案者為限，而同條例施行細則第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，亦即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分性質。
㈢、復按被告於89年6月23日以國防部（89）祥祉字第07351號令訂定眷改注意事項規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：……二、一戶兩舍、一戶多舍、1人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓2原眷戶以上之權益者，均認定為1戶。原眷戶不得兼為違占建戶。若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。……陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分：一、凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建結構上即使用上具有獨立之建築物，為違建戶。二、違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶籍設立資料依施行細則第22條第4項規定逐級申辦補件作業。三、違建戶於85年2月6日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電表等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。四、占有人以主管機關之違占建戶基本資料表（冊）之記載認定之。……」（迄至97年間仍為相同規定）嗣眷改注意事項於95、96、97、101、102年間迭有修正，依102年12月24日國政眷服字第10200168 52號令頒布修正之眷改注意事項規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：……二、一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓兩眷戶以上權利者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理；但違占建戶已受領拆遷補償款，並將占用之房屋（舍）點還後，依法承受原眷戶權益者，不在此限。……陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分：一、凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶……；……非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。二、違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶口名簿或電子戶籍謄本，並經列管軍種現場勘查後，足認有堪住之事實，依施行細則第22條第4項規定逐級申辦補件作業……。三、違建戶於85年2月6日以前建造，並完成門牌編釘，其占有人應提供門牌編訂證明、水錶或電錶及申請補件前滿6個月之設立戶籍（如戶口名簿或電子戶籍謄本）等足認定之文件，並經列管軍種現場勘查後，足認有堪住之事實，逐級申辦補件；另85年2月6日以後設籍者，應併同提供建物取得證明。……玖、附則：一、本注意事項自發文日起施行，其有修正者亦同。自施行之日起，主管機關凡與本注意事項意旨不符之解釋或命令均不再援用。」核屬被告為協助其下級機關及屬官統一解釋眷改條例內涵及認定事實所訂頒之行政規則，合乎該條例規範意旨及法律保留原則，自得為被告所屬人員辦理相關案件所援用。基此，原眷戶僅得享有1戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享違占建戶權利，俾免給予眷改條例之受益人超過必要性之照顧。又該條例所稱之「違占建戶」，乃包括「違占戶」及「違建戶」。其中「違占戶」係指於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者；「違建戶」則指於85年2月6日以前建造，非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建結構上即使用上具有獨立之建築物。眷改注意事項就「違占建戶」補件之事實認定，固列舉得提出相關戶籍、門牌編訂證明、水錶或電錶等件為證，惟解釋上應不以此等證據方法為限，只要足資證明上述違占建戶事實者，亦得採認，始符眷改條例為加速國軍老舊眷村改建，賦予違占建戶上述權益之本旨。
㈣、再按被告為安定國軍在台眷屬生活，前以45年1月11日國防部（45）通甲字第003號令發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」。嗣該辦法迭經修正，依57年5月27日國防部（57）規成字第10133號令修正之該辦法第91條規定：「（第1項）眷村內嚴禁違章建築，否則除拆除建築外，並議處當事人，惟已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報請軍眷管理單位核准，依照劃定範圍，及左列各款規定施工：……四、凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長及軍眷單位管理人員會同取締之，或視情節報請軍眷管理單位洽會憲警機構處理。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除……」是眷戶增建眷舍須經核准，未經核准之增建部分，乃屬違章建築。查原告主張其父李啟明原獲配太武山莊00號眷舍，於60年間因眷口增加，配住眷舍不敷居住，申請於原眷舍旁空地自行加蓋房舍，未獲准，乃於67年1月11日之前，自行於該00號眷舍外空地，另行增建系爭00號之0房舍，並於78年2月17日將原配住之00號眷舍轉讓予第三人朱光亮，而系爭00號之0房舍於80年9月19日李啟明死亡後，則由原告取得使用等情，業據提出有太武山莊自治會60年5月19日（60）太武眷字第0112號函、67年1月11日林務局農林航空測量所拍攝之空照圖（見本院卷一第25、266頁）等件影本附卷可稽，被告亦不爭系爭00號之0房舍之建造時間在於67年1月11日之前及上開眷舍轉讓之事實，自足信為真實。雖被告稱李啟明加蓋系爭00號之0房舍係經獲准云云，並提出國軍眷舍管理表（見本院卷二第144-145頁），即李啟明於61年1月21日簽名用印之國軍眷舍管理表「眷舍狀況登記」欄之「建坪」記載：「公建9；自建20」為證。惟國軍眷舍管理表並非被告或其所屬之核准李啟明增建之文件，且據原告否認該管理表就「自建20」即系爭00號之0房舍，並陳稱該「公建9；自建20」之登載，所指均為00號眷舍等語在卷（見本院卷二第177頁105年11月23日言詞辯論筆錄）；參之依上開建物於67年1月11日、103年11月5日之林務局農林航空測量所空照圖（見本院卷一第266-267頁）顯示之00號眷舍面積明顯大於系爭00-0號房舍，暨被告所提出其所屬總政戰局軍眷服務處眷改業務登載之原告資料中，有關眷舍資料「地址」欄固載：「○○街00之0號」惟房屋狀況欄明載「未登錄」、「眷舍」欄明載：未登錄核准時間，僅載列管單位為後備司令部，及被告提出由朱光亮於78年1月間簽名用印之國軍眷舍管理表（見本院卷二第144-145頁），「眷舍異動紀錄」記載：「由原住戶李啟明先生轉讓」、「眷舍狀況登記」欄之「建坪」亦記載：「公建9；自建20」與李啟明上開填載相同，而朱光亮因之受讓者，僅有該00號眷舍，並未包含系爭00之0號房舍等情，可見原告所述非無可取，此觀原告因其所有系爭00-0號房舍坐落金門縣政府所有土地，經該府於105年6月訴請原告拆屋還地，於民事起訴狀載明系爭00-0號房舍之興建並未取得先前土地管理機關國防部之同意等語（見本院卷二第169-170頁）益明。故被告上開抗辯，尚難遽採。則原告之父李啟明於85年2月6日眷改條例公布施行前，即已興建系爭00號之0房舍居住，依其興建當時之國軍在台軍眷業務處理辦法上開規定，該房舍且非眷舍，而係違法興建之違章建築，於李啟明死亡後，由原告取得使用，乃堪認定。
㈤、次查，系爭00之0號房舍與00號眷舍相鄰，中間有圍牆相隔連，業經本院勘驗上開房屋錄影光碟確實（見本院卷一第309頁本院105年7月26日準備程序筆錄），並有上述空照圖在卷可考。又依臺灣電力公司臺北南區營業處105年10月3日北南字第1051511486號函說明二：「依據本公司現存用電查詢檔之記載資料，新北市○○區○○街○○號係於51年1月1日新設、104年1月5日廢止，惟新設登記單已逾保存年限(10年)，業經銷毀，故提供廢止登記單影本（詳如附件即新北市○○區○○街○○號之廢止用電登記單記載：用電戶名：朱光亮。用電地址：新北市○○區○○街○○號。用戶電號：00000000000）……。」（見本院卷二第56-57頁）；對照臺灣電力公司臺北南區營業處104年7月2日北南費核證字第104002007號函復原告：「貴戶用戶電號：00000000000，根據本公司現存用電查詢檔所登載用電地址：中和○○街00號，係於民國65年10月1日裝表供電……該址已於94年12月13日廢止、暫停用電或終止合約。」（見本院卷一第41頁）等情，堪見原告稱中和○○街00號申請供電裝有2電錶，分別供○○街00號及系爭00之0號房屋使用乙情，尚屬非虛。足認系爭00號之0房舍非附屬於00號眷舍，而係在構造上及使用上具有獨立性之建物。復眷改條例係於85年2月6日公布施行，施行當時，興建系爭00號之0房舍之李啟明已死亡，系爭00號之0房舍係由原告取得使用，已如前述，而原告不具原眷戶資格，亦經被告陳明在卷（見本院卷二第63頁辯論意旨續狀）。原告前經後備司令部以93年12月8日呈，檢具原告補件為太武山莊內違占建戶之基本資料（含戶籍謄本、電費通知單），報被告准予辦理補件作業，經總政戰局93年12月22日函同意備查該補件案等節，為被告所不爭，並有上述後備司令部呈、總政戰局函及太武山莊自治會93年6月12日太93武字第0093000612號書函說明記載：「一、緣自民國60年李父啟明先生因配備太武山莊00號（現址○○街00號，78.2.17
（78）積秒0818號令已核配朱光亮少校）兩種眷舍提出不敷居住申請……二、所利用宅左三角畸零地加蓋違占建戶（現址○○街00之0號，87年已配合權責單位勘驗存證有案（87.
3.17（87）府財字第05039號函）。三、補正違占建戶基本資料如附表。」（見本院卷一第29頁），及記載編號27之朱光亮依（78）積秒0818號令為○○街00號原眷戶，編號28之原告依（87）府財字第05039號函為○○街00之0號違占建戶之後備司令部列管太武山莊原眷戶（違占建戶）名冊（見本院卷一第33頁）等件影本在卷可考；觀之總政戰局93年12月22日函同意備查之後備司令部93年12月8日呈明載：「主旨：台北縣『太武山莊』內違占建戶李壽山基本資料，請准予辦理補件作業……說明：……二、本部列管台北縣『太武山莊』中和市○○里○○街○○號之0房屋，原違占建戶李啟明於80年10月（應係9月）死亡，該房屋由其長子李壽山持續使用至今，建議依『國軍老舊眷村改建條例』第23條及其施行細則第22條規定，准予辦理該戶補件違占建戶作業。……」等語，足見被告係同意原告補件為「違占建戶」。至93年11月20日建表之國防大學國防管理學院輔支「太武山莊」自建（補建資料）基本資料（見本院卷一第159頁），關於原告之「自建（補建資料）戶類別」欄係載「違占戶」；太武山莊自治會前於86年前檢送被告之眷戶名冊中，註記原告為違占戶（見本院卷二第32頁），及原告於94年1月28日現地會勘紀錄（見本院卷二第93頁）中，係在太武山莊違占戶部分簽名等節，核均無礙被告係以原告為違占建戶之認定。被告執此抗辯其僅認定原告為違占戶而非違建戶云云，顯與上述後備司令部呈、總政戰局函准原告補件函所載不符，並無足取。核原告因85年2月6日眷改條例之公布施行，取得該條例所稱之違占建戶資格時，既不具原眷戶之身分，自未違反眷改條例注意事項禁止之同享原眷戶及違占建戶權益規定。至系爭00之0號房舍於67年之前雖由當時領有00號眷舍居住憑證之原告之父李啟明所興建，然當時眷改條例既尚未公布施行，李啟明復於該條例公布施行前及眷改注意事項發布前即死亡，從未取得眷改條例所稱之原眷戶資格，自不生系爭00之0號房舍乃原眷戶增、修、加建，應屬原眷戶自增建部分（即原眷戶任何修改或增加原眷舍面積、高度、樓層、戶數等行為，均屬其自增建坪，與違建戶有別）情事，此觀於眷改條例公布施行前即配住00號眷舍之原眷戶朱光亮，於上述名冊記載其居住憑證範圍僅限於該00號眷舍，而未包括由原告占有之系爭00之0號房舍，2房舍依序經以原眷戶、違占建戶併予列管益明。
㈥、被告認總政戰局93年12月22日函核准原告補件違占建戶案違法，而依行政程序法第117條規定，以原處分加以撤銷，係以：系爭00之0號房舍門牌於87年10月23日始編釘，不符眷改注意事項陸之三：「違建戶於85年2月6日以前建造，並完成門牌編釘」之規定，惟該局誤認系爭00之0號房舍門牌於80年以前即已編釘，而准予原告補件列管；又原告於92年7月4日戶籍始遷入系爭房舍，亦不符同事項陸之三：「違占戶於85年2月6日以前占有眷舍」之規定，無法以違占戶補件列管等由。惟如前述，系爭00-0號房舍並非眷舍，而係原告之父李啟明違法興建，於構造及使用上係具有獨立性之違章建築，持續由原告占有使用，已與違占戶之認定無關。且原告係於93年完成違占建戶補件作業程序，依當時眷改注意事項陸、三規定，僅要求「違建戶於85年2月6日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電表等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。」並未以於85年2月6日以前完成門牌編釘為要件。而該注意事項規定違建戶占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電表等文件，無非藉該等文件認定違建戶於85年2月6日以前興建及占用之事實，前亦述及。而系爭00-0號房舍係於85年2月6日以前即興建完成，並由原告接續其父李啟明之占有，持續占有使用該房舍之事實，復有上述空照圖、福建省金門縣政府87年3月17日（87）府財字第05039號簡便行文表主旨記載：「一、檢送貴村經主管機關（國防部軍務局）存證有案違（占）建戶李壽山君，（遷）建申請書……」（見本院卷一第30頁）指明經國防部軍情局存證有案，及後備司令部93年12月8日呈（見本院卷一第155-159頁）說明：「……二、本部列管台北縣『太武山莊』中和市○○里○○街○○號之0房屋，原違占建戶李啟明於80年……間死亡，該房屋由其長子李壽山持續使用至今……」等語可證。再由系爭00號眷舍於78年間即改配朱光亮使用，朱光亮並於78年3月11日設籍該址（戶號FC322046號）；而李啟明於51年設籍於該○○街00號（戶號F0000000號），至其80年9月19日死亡均未為遷出登記，迄於同年10月4日為死亡登記後，該戶同時變更戶長為原告（見本院卷二第7-16頁中和戶政事務所105年10月3日新北中戶字第1053599166號檢送之上述○○街00號資料）之情，及證人姜輝榮即前太武山莊自治會長並為00號眷舍斜對門鄰居到庭結證：系爭00-0號房舍，為原告之父李啟明所蓋，本與00號眷舍有走道相通，供李啟明一家使用，嗣於其將該眷舍頂讓後，在85年之前，系爭00之0號房舍與00號眷舍中間即有圍牆相隔，各有門出入等語（見本院卷二第129-130頁105年11月3日準備程序筆錄），所顯示李啟明於將00號眷舍頂讓之後，戶籍雖猶設於該眷舍，然實際係居住於系爭00之0號房舍，原告於其父李啟明死亡後，繼任該戶戶長亦應係居於系爭00之0號房舍之情。是縱原告原設籍○○街00號，係於92年7月4日始將戶籍遷入系爭00號之0房舍，且該房舍係於93年10月13日始申請接水電等情，有中和戶政事務所103年11月10日新北中戶字第1034649560號函、中和市公所93年11月1日北縣中工字0000000000號函影本（見本院卷一第151-153頁）在卷可稽，原告無法提出系爭00之0號房舍於85年2月6日以前之戶籍、稅籍、水錶或電表等證明，亦不影響系爭00號之0房舍係於85年2月6日前興建，並由原告占有使用之事實認定。
從而，總政戰局93年12月22日函核准原告補件違占建戶案，符合眷改條例第23條及同條例施行細則第22條第4項規定之違占建戶規定，難認於法有違。原處分依行政程序法第117條予以撤銷，於法即有未合，而屬違法；訴願決定遞予維持，亦有違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法及原告聲請命被告提出系爭「中和五眷村遷移南勢角金門新村國宅改建計畫」之歷次說明會相關資料，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明及調查，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 許麗華法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 14 日
書記官 徐子嵐