臺北高等行政法院判決
105年度訴字第598號106年2月8日辯論終結原 告 八仙樂園育樂股份有限公司代 表 人 陳柏廷（董事長）住同上訴訟代理人 林政憲 律師
吳絮琳 律師林佳萱 律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉（局長）訴訟代理人 陳宏杰 律師
彭正元 律師趙子澄 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年3月2日交訴字第1040027715號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分關於停止營業部分及該訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為謝謂君，訴訟繫屬中變更為周永暉，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告為「八仙海岸」觀光遊樂業之經營者，其於民國104年6月17日與訴外人瑞博國際整合行銷有限公司（下稱瑞博公司）簽訂「活動場地租賃合約書」（下稱系爭租約），雙方約定原告將位於新北市○里區○○路○段○○○號園區（下稱八仙樂園）後方之6、7、8遊樂區域（下稱系爭活動場地，即八仙樂園園區內之「快樂大堡礁」、「豔陽邁阿密」、「歡樂海岸」等遊樂設施所在地）出租予瑞博公司，並將水池抽乾，供該公司於104年6月27日舉辦「彩色派對」使用。惟於活動期間發生粉塵爆炸燃燒，死、傷之遊客共達數百人。經被告調查後，以104年6月30日觀旅字第1045001246號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），認原告未經核准分割出租觀光遊樂設施，違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項（原處分誤植為第2項）規定，裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並以同條例第54條第1項規定，命原告立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：(一)原告所營事業除包含觀光遊樂業外，尚包含租賃業等其他業務，系爭活動場地並非屬八仙海岸之觀光遊樂業範圍，且原告已取得使用權源，自得為公司其他所營事業例如租賃業之營業使用，尚無原處分所引發展觀光條例及相關觀光旅遊業管理規則之適用餘地。又查，系爭活動場地係於80年4月17日補辦編定，地目為雜，可作一般農業區農牧用地使用，參以79年空照圖，顯示水池形狀與範圍與現狀相似，足見原告就該土地使用，符合非都市土地使用管制規則第8條第1項前段規定「得為從來之使用」及都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定「得繼續為原有之使用」。(二)按觀光遊樂業管理規則第23條第1項限制之行為，係觀光遊樂業經營之「觀光遊樂設施」不得「分割出租」給他人作繼續性經營遊樂業使用；另同條例第2條第6款之「觀光遊樂設施」，係指該遊樂設施位於主管機關指定之觀光地區內，始足當之。查系爭活動場地非「八仙海岸」觀光遊樂業執照許可範圍，且該場地與八仙海岸之遊樂設施具有明顯區隔，且屬未開放之區域，原告將之出租與瑞博公司，自無涉違反觀光遊樂業管理規則相關規定之可言。況且，原告係將系爭活動「場地」出租予瑞博公司舉辦活動，並非將其中遊樂設施與瑞博公司共同經營或出租使用。故原告出租系爭活動場地予瑞博公司，係屬營業外、一次性、短時間之出租土地行為，自無觀光旅遊業管理規則第23條第1項之適用餘地。(三)又按觀光遊樂業管理規則第37條第2項規定，如被告擬停止觀光遊樂業之營業之一部或全部，應先實施檢查，並於檢查結果不合規定時，以書面先令觀光遊樂業者限期改善仍未改善始得為之。而查，被告於104年6月27日塵爆發生後迄今，從未至原告園區進行定期或不定期檢查，更未曾以書面通知原告限期改善，被告雖稱於104年6月27日塵爆發生當晚即作成不定期檢查報告，然該報告僅係其內部文件，而未有任何送達原告之紀錄，遑論原告有屆期未改善缺失之情事。被告固以103年8月19日觀旅字第1035001459號函（下稱103年8月19日函）命原告就督導考核競賽暨檢查定期改善缺失事項，然該函係被告依據觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽作業要點規定，就103年度所辦理之年度督導考核競賽，與本件104年度所發生之塵爆事件發生後之行政處分並無任何關聯性。且原告於103年收受前開函文後，業已改善完成，並函復被告在案。再者，原處分命原告停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止，亦逸脫發展觀光條例第54條第1項規定，對原告受憲法保障之財產權、營業權發生限制或剝奪之重大不利效果，亦有裁量逾越之違法，而應予撤銷。(四)查本件塵爆事件經調查鑑定結果係源於電腦燈之高溫所致，客觀上與原告之出租場地行為並無相當因果關係，業據臺灣士林地方法院（下稱士林地院）104年度矚訴字第1號刑事判決查明。又該事發現場於塵爆事件發生後即經檢調機關拉起封鎖線，而與園區之其他部分，包括大唐溫泉、詩泊溫旅、生態世界等區域，即無任何必要關聯性，被告為求保全現場目的，以原處分遽命原告停止整個園區之營業，顯已逾越實現目的之必要程度而違反比例原則，應予撤銷。(五)再者，本件於104年6月27日晚間發生之塵爆事件，於原處分作成時已發生，而該事件之爆炸或燃燒狀態、緊急救難等情狀均已終了，應已無行政程序法第103條第2款、行政罰法第42條第4款所稱之情況急迫；故被告未於原處分作成前給予原告陳述意見之機會，顯然未踐行正當法律程序，應予撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：(一)按觀光遊樂業管理規則第23條、第24條所稱「觀光遊樂設施」，應係泛指觀光地區內之土地、建物、場地及遊具等均屬之，並未以經核准範圍為要件。同規則第6條規定係課予業者經營觀光遊樂設施，應符合都市計畫法、區域計畫法及其他相關法令之規定，並以主管機關核定之興辦事業計畫為限之義務，非對「觀光遊樂設施」為定義性之規定，原告尚不得以系爭活動場地不屬核准公告之範圍，即不負觀光遊樂業管理規則相關條文所定之義務。原告所營「八仙海岸」觀光遊樂業，係於94年10月間經交通部公告為「觀光地區」，屬觀光遊樂業管理規則第4條所規範之「觀光地區」，而系爭活動場地確實列載於八仙樂園園區導覽圖，自屬「觀光遊樂設施」之範疇。另觀光遊樂業管理規則第23條，係規範觀光遊樂業將經營之觀光遊樂設施全部出租、委託經營或轉讓他人經營所須備妥文件及行政流程，並無區分是否為「一次性」或「非為遊樂設施經營目的之場地租賃」，且依系爭租約第5條第8項規定，足證原告尚有將所營八仙樂園之其他觀光遊樂設施，提供參與彩色派對之遊客使用，顯然係將原告所營八仙樂園之全部園區視為活動地點。故原告在未經被告同意下，逕將系爭場地「分割出租」予瑞博公司，並提供八仙樂園園區內之動線、步道等設施供該公司使用，顯已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，要與原告之所營事業項目是否包含「租賃業」無涉。被告依發展觀光條例第55條第3項規定，裁罰原告5萬元，並無違法不當。(二)又按發展觀光條例第54條第1項前段規定：「……除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰……」與後段「……情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部……」係以「分號」區隔，可知前揭法令規定對於觀光遊樂業違反相關檢查結果且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，而無先命限期改善之必要。否則，一旦出現緊急之重大危急情況時，仍須先命違規者限期改善，無異於放任危急之重大情節持續傷害遊客之生命安全，明顯緩不濟急，而與立法意旨相悖。查被告於103年8月8日辦理八仙海岸103年督導考核競賽暨檢查結果時，發現該園區除經建管機關檢查合格之設施外，另有未取得使用執照設施（即系爭活動場地）等缺失，爰以103年8月19日函請原告限期改善，然原告並未改善，經被告於104年6月27日實施不定期檢查，發現原告仍將系爭活動場地出租予瑞博公司供辦理「彩色派對」活動使用。復參酌遊客至原告所營八仙樂園園區遊玩所撰寫之網路日誌，即可證明原告曾經開放未取得使用執照之第6、7、8區域對外營業使用多年，顯有經檢查不合規定，限令改善而未改善之情事。又查園區現場之旅遊安全維護及觀光遊樂設施維護設備嚴重不足，塵爆意外造成現場傷亡人數慘重，情節堪認重大，被告依發展觀光條例第54條第1項規定裁處原告立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止，於法有據。且本件原處分之手段與其所欲達成保全現場、協助司法機關完成調查及釐清責任歸屬等目的衡量結果，尚屬相當，而無違反比例原則。至於原告所提土地登記謄本顯示，系爭活動場地之地目為「雜」，無法證明系爭活動場地自始即為水池；另自原告所提79年5月16日空照圖，無法顯示系爭活動場地原為水池之用。(三)本件原處分作成所據事證明確，且基於維持本案事故現場狀況應保留供司法機關調查，俾釐清責任歸屬之急迫性，並慮及公眾遊客安全之公益考量，是在作成處分前未給予原告陳述意見之機會，依行政程序法第103條、行政罰法第42條之規定以觀，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭租約、原處分及訴願決定在卷可稽（見本院卷第27至45頁），堪認為真正。經核本件兩造爭點為：被告認原告未經核准分割出租觀光遊樂設施之行為，違反觀光遊樂業管理規則第23條第1 項規定，依發展觀光條例第55條第3 項規定，裁處原告5 萬元罰鍰；並依同條例第54條第1 項規定，命原告立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止，有無違誤？
六、本院之判斷：
(一)按行為時發展觀光條例（104年2月4日修正公布）第2條第6款、第11款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……六、觀光遊樂設施：指在風景特定區或觀光地區提供觀光旅客休閒、遊樂之設施。……十一、觀光遊樂業：指經主管機關核准經營觀光遊樂設施之營利事業。」第35條第1項規定：「經營觀光遊樂業者，應先向主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光遊樂業執照，始得營業。」第37條第1項規定：「主管機關對觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查。」第54條第1項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。」第55條第3項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。」第66條第4項規定：「觀光遊樂業之設立、發照、經營管理及檢查等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」又行為時觀光遊樂業管理規則（103年7月25日修正發布）第1條規定：「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第66條第4項規定訂定之。」第4條規定：「本規則所稱觀光遊樂設施，指在風景特定區或觀光地區提供觀光旅客休閒、遊樂之設施。」第5條規定：「（第1項）觀光遊樂業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）觀光遊樂業之設立、發照、檢查、輔導、獎勵、處罰與監督管理事項，屬重大投資案件者，由交通部委任交通部觀光局執行之，並將委任事項及法規依據公告之，並刊登於政府公報或新聞紙。（第3項）前項執行事項，非屬重大投資案件者，除本條例或本規則另有規定外，由地方主管機關辦理之。」第6條規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施，應符合區域計畫法、都市計畫法及其他相關法令之規定，並以主管機關核定之興辦事業計畫為限。」第7條規定：「（第1項）觀光遊樂業申請籌設面積不得小於2公頃，但其他法令另有規定者，或直轄市、縣市政府依其自治權限另定者，從其規定。（第2項）觀光遊樂業籌設申請案件之主管機關，區分如下：一、符合本條例第35條第3項所稱之重大投資案件者，由交通部觀光局受理、核准、發照。二、非屬前款規定者，由地方主管機關受理、核准、發照。」第8條規定：「前條所稱重大投資案件，係指申請籌設面積，符合下列條件之一者：一、位於都市土地，達5公頃以上。二、位於非都市土地，達10公頃以上。」第23條第1項規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施除全部出租、委託經營或轉讓外，不得分割出租、委託經營或轉讓。但經主管機關同意者，不在此限。」第37條規定：「（第1項）地方主管機關督導轄內觀光遊樂業之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項，應邀請有關機關實施定期或不定期檢查並作成紀錄。（第2項）前項觀光遊樂設施經檢查結果，認有不合規定或有危險之虞者，應以書面通知限期改善，其未經複檢合格前不得使用。……（第4項）交通部觀光局對第1項之事項得實施不定期檢查。」第40條規定：「（第1項）觀光遊樂業違反……第23條……規定，屬重大投資案件者，由交通部依本條例第55條第3項、第61條規定處罰之……。（第3項）觀光遊樂業違反第33條、第34條、第37條規定者，由主管機關依本條例第55條第3項、第54條第1項規定處罰之。」查交通部依前開發展觀光條例第66條第4項規定之授權，制定觀光遊樂業管理規則，乃執行母法之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。
(二)原處分關於罰鍰5萬元部分：⒈經查，原告所營「八仙海岸」觀光遊樂業，經被告於94年
10月間公告為「觀光地區」，其土地有90筆，面積為12.3166公頃（即八仙樂園1至5區域），此有交通部94年10月4日交路（一）字第0940011245號公告附卷可參（見本院卷第133至137頁）。而原告與瑞博公司於104年6月17日簽訂系爭租約，約定由原告將系爭活動場地（即八仙樂園6、7、8區城）出租予供瑞博公司，並將水池抽乾後供其於104年6月27日舉辦「彩色派對」使用，當日晚間活動期間發生粉塵爆炸燃燒，致數百名遊客死傷等情，亦有合約書、被告104年6月27日八仙海岸不定期檢查報告附卷可稽（見本院卷第115至131頁），是系爭活動場地非在八仙海岸觀光遊樂業核准範圍內，堪以認定。原告雖據此主張系爭活動場地坐落於興辦事業計畫核准範圍「外」，非屬「觀光遊樂設施」，其將觀光遊樂業範圍外之場地出租，尚不在觀光遊樂業管理規則第23條第1項處罰範圍內，被告以此裁罰，在認事用法上有重大違誤而應予撤銷云云。惟查，參諸「八仙海岸觀光遊樂設施一覽表（第三次變更）」（見本院卷第341至344頁），可知人行過橋、步道、活動廣場、停車場、餐廳、廁所、機械室、六角亭等設施均列入觀光觀遊樂設施，是八仙樂園園區內場地、遊具、觀景設施、步道、賣店等，均屬該條所指「觀光遊樂設施」之範疇，非僅限於「遊具」，而將「場地」排除在外。而上開一覽表所列固然是經核准範圍內（已取得使用執照）之遊樂設施，但不能因此推論遊樂設施必然是經核准範圍內之遊具，仍須視法律規定及其規範之目的定之。
⒉按觀光遊樂業係主管機關核准營利事業經營觀光遊樂設施
之權利，與一般財產權有別，自不宜非經主管機關核准而擅自讓與、出租或其他方式轉由他人經營。從而，觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設設施除全部出租、委託經營或轉讓外，不得分割出租、委託經營或轉讓。但經主管機關同意者，不在此限。」明定觀光遊樂業將所營之觀光遊樂設施出租委託經營或轉讓時，原則應全部出租、委託經營或轉讓，不得部分為之；惟因觀光遊樂業係屬資本密集且觀光遊樂設施多樣化之產業，為符合觀光遊樂業實際經營之彈性處理實際需求，故報經主管機關同意則得為之。上開條文所稱「經營之觀光遊樂設施」，並未以經核准範圍為要件，故在文義解釋上，只要屬於觀光遊樂業所得支配經營者均屬之。換言之，凡在風景特定區或觀光地區供遊客休閒、遊樂之設施，諸如風景特定區或觀光地區範圍內之各種土地、建物、工作物或定著物等均屬之，包括各種場地、建物、遊具、觀景設施、步道、動線、賣店、餐飲設施等，均屬該條文所稱「觀光遊樂設施」之範疇。又查系爭活動場地非原告依觀光遊樂業管理規則第6條第1項規定興辦事業核准核准範圍內，固有被告105年6月13日觀旅字第1055000934號函（下稱105年6月13日函）附卷可稽（見本院卷第176、177頁）。惟按上開管理規則第6條規定：「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施，應符合區域計畫法、都市計畫法及其他相關法令之規定，並以主管機關核定之興辦事業計畫為限。」係課予業者經營觀光遊樂設施，應符合都市計畫法、區域計畫法及其他相關法令之規定，並以主管機關核定之興辦事業計畫為限之義務，並非對「觀光遊樂設施」為定義性之規定，與觀光遊樂業管理規則第23條第1項之規範目的不同，原告實不得以系爭活動場地不屬核准公告之範圍，即不負觀光遊樂業管理規則相關條文所定之義務。否則豈非觀光遊樂業者依法於經主管機關核定之興辦事業計畫範圍內所提供之休閒、遊樂之設施，不得分割出租；而於經主管機關核定之興辦事業計畫範圍外違法提供休閒、遊樂之設施，反而不負義務，其不合理至明。參酌原告印製供遊客遊園參考之遊園導覽圖（見本院卷第288頁），可知原告將系爭活動場地（即八仙樂園6、7、8區域）列載於八仙海岸遊園導覽圖，屬於原告所得支配經營之範圍，即為觀光遊樂業管理規則第23條第1項所稱「經營之觀光遊樂設施」。從而，原告將其所經營之系爭活動場地出租予瑞博公司，即已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施不得分割出租」之規定，且與原告所營事業項目是否包括「租賃業」無涉。
⒊原告雖主張由觀光遊樂業管理規則第23條第2項、第3項規
定，可知該規則第23條所欲規範之出租行為係指將「觀光遊樂設施」出租給他人作「繼續性經營遊樂業」使用，如為一次性或非為遊樂設施經營目的之場地租賃，即無適用本條規定之餘地云云。按觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定之立法目的，在於觀光遊樂業係主管機關核准某一特定公司經營之權利，與一般財產權有別，自不宜非經主管機關核准而擅自讓與他人；惟因觀光遊樂業係屬資本密集且觀光遊樂設施多樣化之產業，為符合觀光遊樂業實際經營之彈性處理實際需求，故觀光遊樂業所為之部分出租、委託經營或轉讓等行為，倘報經主管機關同意，尚非不許，已如前述。因此，觀光遊樂業者以出租、委託經營或轉讓方式交由他人繼續性經營，固為觀光遊樂業管理規則第23條之主要規範對象，然該條文構成要件並無區分「一次性」或「非為遊樂設施經營目的之場地租賃」，基於前述立法理由，一次性租賃行為亦應在其規範範圍內，否則業者經常利用一次性租賃行為，可輕易規避主管機關之監督，自不合理，原告上開主張，不足為採。綜上，原告將系爭活動場地出租予瑞博公司，於104年6月27日舉辦「彩色派對」活動，業已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施不得分割出租之」規定，原處分依發展觀光條例第55條第3項規定，處罰鍰5萬元部分，核無違誤。
(三)原處分關於停止營業部分：⒈本件原告將系爭活動場地出租予瑞博公司，於104年6月27
日舉辦「彩色派對」活動，業已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關分割出租之規定，原處分除依發展觀光條例第55條第3項規定，處罰鍰5萬元，已如前述外，另認其情節重大，依發展觀光條例第54條第1項規定停止其營業。關於此部分相關規定，發展觀光條例第37條第1項規定：「主管機關對觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查。」第54條第1項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。」又觀光遊樂業管理規則第37條第1項、第4項分別規定：「地方主管機關督導轄內觀光遊樂業之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項，應邀請有關機關實施定期或不定期檢查並作成紀錄。」「交通部觀光局對第1項之事項得實施不定期檢查。」原告雖援引上開條文，主張觀光遊樂業有檢查不合規定情事，主管機關應另令限期改善，使其負有缺失改善義務，若屆期仍未改善，違反該缺失改善義務且情節重大者，始得定期停止營業一部或全部；被告於104年6月27日塵爆事件發生後迄今從未至原告進行定期或不定期檢查，未曾以書面通知原告限期改善，被告顯未盡檢查及限期改善之先行法定程序，原處分之程序要件顯有不備云云。
⒉查對於發展觀光條例第54條第1項規定之意旨，就文義解
釋而言，觀諸上開條文之結構，前段「……除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰……」與後段「……情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部……」係以「分號」區隔，分號後、情節重大前，並無「令限期改善」之字句，可知對於觀光遊樂業違反相關檢查結果，且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，不需先行限期改善之程序。另就規範目的而言，若觀光遊樂業出現緊急之重大危急情況時，仍須先命違規者限期改善，對於遊客之生命、身體、安全之維護，明顯緩不濟急，而與立法意旨相悖。再者，命限期改善之規範目的，為預防情節重大之損害，倘業者不合格之情形並非重大，尚未造成重大傷害，自得命其限期改善，以達預防情節重大損害之目的；然若業者不合格之情形經年累月未經改善，更已釀成重大傷亡損害，顯屬情節重大，此時已無法達成預防重大損害之目的，如再命其限期改善，非但有違限期改善之規範目的，更無法及時保障人民之生命、身體、安全，此時主管機關自得不命限期改善，而得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，方與法條規範意旨相符。從而，主管機關對觀光遊樂業違反相關檢查結果且情節重大者，得定期停止其營業之一部或全部，並無命停止營業前須予以業者限期改善為必要，原告前揭主張，尚有誤會，難以採認。
⒊經查，原告所營八仙樂園6、7、8區域，迄未取得使用執
照，原告應向建管單位申請使用執照後，始能對外開放經營。惟原告就上開部分仍對外開放經營，此有遊客於97年7月、101年8月、102年4月所載網路日誌、原告公司網站介紹等附卷可證（見本院卷第453至466頁）；原告復於104年6月27日分割出租系爭活動場地予瑞博公司舉辦「彩色派對」活動，亦如前述，是原告就核准外區域未取得使用執照，仍有陸續違規使用之情事，堪以認定。而本件塵燃事件於104年6月27日發生後，被告於當日赴現場瞭解事故原因，並進行檢查，此有八仙海岸不定期檢查報告附卷可參（見本院卷第115頁），核屬前述規定之不定期檢查，被告據此所為停止營業之處分，揆諸前開說明，尚無不合。況且，縱認被告命停止營業前須命原告限期改正，查原告前於93年間向被告申請核發「八仙海岸」觀光遊樂業執照，被告於93年4月20日辦理現勘查驗，參與會勘單位即改制前臺北縣政府工務局認其範圍外增設波浪池，亦應申辦雜項執照及雜項使用執照，此有現勘查驗紀錄附卷可稽（見本院卷第335至336頁）。另被告辦理103年觀光遊樂業督導考核競賽暨檢查案，其結果記載：「一、立即改善事項……⒋除經建管機關檢查合格之設施外，其有未取得使用執照設施，應另依建管法令規定取得相關證照並經查驗合格後，方得對外開放使用，違者將依相關法令規定辦理。」等語；內政部營建署因此函請新北市政府工務局依法查處、限期改善等情，有被告103年8月19日觀旅字第1035001459號函所附「交通部觀光局103年觀光遊樂業督導考核競賽暨檢查應改善、缺失改進意見及建議事項彙整表」、內政部營建署103年8月29日營署建管字第1030056001號函附卷可參（見本院卷第140至146頁）。是被告於93年間即已發現原告所營八仙樂園園區有核准範圍外未取得使用執照設施等缺失，並命原告應進行改善。原告雖主張：依新北市政府工務局103年9月3日北工使字第1031639212號函（見本院卷第250頁），其於督導考核競賽檢查後，至遲於103年9月3日就該檢查所指應改善事項及建議事項實已改善完成，並無逾期未改善之情事云云。惟查，依遊客於97年7月、101年8月、102年4月之網路日誌所載，可認被告仍有對外開放經營之情；此外，原告復於104年6月27日分割出租系爭活動場地予瑞博公司舉辦「彩色派對」活動，均如前述，足證原告就檢查結果並未改善完成。原告雖又主張：依非都市土地使用管制規則第8條第1項前段及都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，得對系爭活動場地為從來之使用；由79年空照圖所顯示之水池形狀與範圍與現狀相似，足見原告就該土地於使用編定前之使用亦屬水池，符合土地使用編定後「得為從來之使用」及「得繼續為原有之使用」，無需申請建照云云。惟查，系爭活動場地之地目為「雜」，有土地登記謄本可稽（見本院卷第369至372頁），依原告所提空照圖等資料，尚無法證明系爭活動場地（即6、7、8遊樂區域）「從來之使用」為水池。況自原告所提「臺北縣八里鄉開發事業計畫（第二期）開發事業計畫書」之「圖2-3-1：土地使用現況示意圖」所標示之「3.水上遊樂設施」即已包含6、7、8遊樂區域（見本院卷第375、376頁），可見原告早已將該區域作為園區的水上樂園設施使用，而非僅單純作為水池使用，是原告主張對系爭活動場地之使用係「為從來之使用」云云，無足採認。從而，被告先前檢查時已針對「觀光遊樂設施未取得使用執照」之缺失，命原告應進行改善，惟原告遲未申請，反將未取得使用執照之6、7、8遊樂區域出租予瑞博公司舉辦彩色派對，對外開放使用。綜上，被告以原處分命原告停止營業，並無違反限期改善之先行法定程序。
⒋然按，「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法
應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定。所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性（最小損害性）」及「手段損害與目的間之均衡（狹義比例性原則）」。所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係（最高行政法院104年度判字第342號判決參照）。換言之，所謂比例原則，在於要求「方法」與「目的」之均衡，凡採取一項措施以達成一項目的時，該措施須為合適、必要及合比例之方式，故亦稱「禁止過度」原則。又按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條亦有明文，而此條規定之目的，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟，以符合法治國原則。
⒌經查，原告所營八仙樂園共分4大園區：⑴八仙水上樂園
：營業時間為夏季（6至9月），占地9公頃，15項水上遊樂設施，可容納18,000人；⑵八仙大唐溫泉：營業時間為冬季（10至5月），占地0.5公頃；⑶八仙詩泊溫旅：營業時間為冬季（10至5月），位於大唐溫泉會館2樓；⑷八仙生態世界：為海濱植物園、營業時間全年，占地22公頃，含露營區、烤肉區等，各園區有獨立出入口，而系爭活動場地（即6、7、8區域）係坐落於「八仙海岸」園區西北側之外圍，該區域非依觀光遊樂業管理規則第6條第1項規定興辦事業核准核准範圍內，此有遊園導覽圖、八仙海岸簡介資料、被告105年6月13日函附卷可參（見本院卷第28
8、407至410頁）。又原告將系爭活動場地出租予瑞博公司，供其於103年6月27日舉辦「彩色派對」活動，然當日晚間發生粉塵爆炸燃燒，致數百名遊客死傷；經調查結果發現本件塵燃事故係因瑞博公司工作人員在活動現場噴灑可燃性彩色玉米粉，高溫電腦燈引燃粉塵所導致；瑞博公司實際負責人呂忠吉因此涉犯業務過失致人於死等罪，對於此經內政部消防署火災調查組鑑定科科長葉金梅、新北市政府消防局火災調查課股長王惠慧及新北市政府消防局火災調查課隊員陳逸帆於刑事案件審理時證述明確，且經士林地院104年度囑訴字第1號刑事判決認定在案（見本院卷第220頁）。
⒍原告就「觀光遊樂設施未取得使用執照」之缺失，長期遲
未改善，進而將原有水池抽乾後出租予瑞博公司，於104年6月27日舉辦「彩色派對」活動，業已違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項有關「觀光遊樂業經營之觀光遊樂設施不得分割出租」之規定；而瑞博公司工作人員於系爭活動場地架設電腦燈，嗣配合活動內容噴灑彩色玉米粉後，因電腦燈之高溫引發粉塵爆炸意外，造成數百名民眾傷亡，堪認原告違反相關規定情節重大，被告依發展觀光條例第54條第1項規定，命原告「停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止」，固非無據。然按行政機關所為處分，不僅只考量行政目的之達成而已，而須斟酌人民權益損害之比例權衡，已如前述。查被告命原告停止營業之目的，在於「本件事故民眾傷亡慘重，且事故亟需保全俾有助司法機關釐清責任歸屬」（見本院卷第110、285頁）、「對於消防、急救及安全設備等缺失之調查及改善」（見本院106年2月8日言詞辯論筆錄）。然原告所營八仙樂園園區共分「八仙水上樂園」、「八仙大唐溫泉」、「八仙詩泊溫旅」、「八仙生態世界」4大園區，該等園區面積廣大，且各自獨立，已如前述。本件違規行為，既為原告「未取得使用執照之6、7、8區域，違法分割出租對外開放經營」，則其停止營業之範圍應限於違規之系爭活動場地，不應擴及與本件案情無涉之其他園區。被告雖主張唯恐原告所營八仙樂園中，除系爭活動場地外，其他遊樂區域之安全設備及措施亦有不足，為免相類情形再次發生並釀憾事，實有對於原告所營八仙樂園全部園區安全設備進行整體通盤檢討之必要，以保障遊客安全云云（見本院卷第572頁）。惟查系爭活動場地於塵燃事件發生後即經檢調機關豎立封鎖線隔離，已達保全證據之目的；且本件塵燃事故係因系爭活動場地內之高溫電腦燈引燃粉塵所導致，系爭活動場地以外區域並無違規情事，被告在無證據足認該等區域有何缺失立即引起公共安全之危險，僅為實施檢查，即未定範圍遽命原告停止「整個八仙樂園園區」之全部營業，顯然逾越實現目的之必要程度，且使原告之財產權、營業權遭受嚴重損害。再者，原處分命停止營業「至所有調查釐清及缺失改善為止」，然何謂「所有調查」、「調查釐清」、「缺失改善」？原處分並未指明其內容、範圍，在此情形下，被告上開處分無異「無限期」命原告停止營業，揆諸前開規定及說明，有違比例原則、明確性原則。從而，原處分命原告停止「八仙海岸觀光遊樂業」全部園區之營業部分，其認事用法，即有違誤，應予撤銷。
七、綜上所述，原告請求撤銷訴願決定及原處分，關於禁止營業部分（立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止），為有理由，應予准許。至原處分其餘部分（罰鍰5萬元），核無違誤，訴願決定，予以維持，即無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 1 日
書記官 徐偉倫