臺北高等行政法院判決
105年度訴字第505號106年1月18日辯論終結原 告 王月寶
王家伸王淑麗王淑華王淑如王家亮共 同訴訟代理人 楊鈞國 律師
范呈楷 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）住同上訴訟代理人 陳清進 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為陳威仁，訴訟繫屬中變更為葉俊榮，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下稱捷運新店線工程），報經被告以民國80年1月24日台(80)內地字第891630號函核准徵收重測前臺北縣新店市（99年12月25日改制為新北市○○區○○○○段○○○○段00-00地號等239筆土地（下稱系爭徵收處分），並交由前臺北縣政府（改制後為新北市政府）以80年3月9日北府地四字第068431號公告，公告期間自80年3月10日起至80年4月8日止。原告之被繼承人王傳火（原告與訴外人王家濟為王傳火之繼承人）已於80年5月20日領取其所有被徵收同段○○○○段000-0、000-0及000地號（重測後為○○段000、000、000地號）土地（下合稱系爭土地）之徵收補償費在案。
原告於104年10月23日以104協律字第1023-2號聲請書，向被告請求確認系爭徵收處分關於核准臺北市政府申請徵收系爭土地作為聯合開發用地辦理聯合開發部分為無效。被告未為確答，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：(一)原告請求確認系爭徵收處分無效，係本於對系爭土地所有權為請求，且如確認系爭徵收處分為無效後，即發生回復共有物之結果，其客觀法律上之利益亦係由系爭土地原所有權人王傳火之繼承人即原告及王家濟共享，而繼承人王家濟已死亡，原告經王家濟之全體繼承人同意，提起本件確認之訴，自屬當事人適格，並有確認利益。另原告及王家濟100年6月14日申請書之內容，係依據土地徵收條例第49條、第50條規定請求撤銷系爭徵收，並因不服被告否准撤銷之處分而提起行政訴訟，嗣經本院102年度訴字第516號判決駁回，核與本件確認系爭徵收處分無效，為不同之訴訟標的，故本件訴訟自無違反一事不再理原則。(二)查系爭徵收處分之法律依據為77年7月1日制定公告之大眾捷運法（下稱77年大眾捷運法）第7條第1項、第3項及79年2月15日訂定之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱聯合開發辦法）第9條第1項。按徵收土地之範圍，依土地法第208條第2款之規定，以其事業所必需者為限；然77年大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項，准許興辦捷運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收，卻對聯合開發之用地，如毗鄰地區之內涵與範圍，未詳為具體明確之規定，自不符法律明確性之要件。本件臺北市政府報請被告徵收土地之範圍，顯非為捷運交通事業所必須，系爭徵收處分並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式，而剝奪原告之財產權及居住自由；甚至於開發後移轉登記為其他私有而成為私用，並由臺北市政府轉與建商日勝生活科技股份有限公司簽約興建住、商、辦公大樓，復依據新北市政府於95年5月25日核發之95店建字第378號建築執照內容觀之，其使用基地包含原告所有系爭土地，且其容積率236.78 %遠高於臺北縣政府88年3月20日擬定新店都市計畫細部計畫書中所載之187%容積率，可證系爭土地實際上確實已經作為本件聯合開發建案之建築基地使用，顯已逸脫公用徵收、為興辦公用事業或為其他公益目的而徵收之範圍，與憲法第108條第1項第14款公用徵收、土地法第208條第2款及司法院釋字第236號、第409號、第400號、第516號、第579號、第652號等解釋內容牴觸。甚且，77年大眾捷運法第7條第3項及開發辦法第9條第1項已遭司法院釋字第732、743號解釋宣告違憲。因此，系爭徵收處分准許徵收原告所有系爭土地作為非捷運交通事業土地之聯合開發使用，違反憲法第23條比例原則、第15條保障人民財產權、第10條保障人民居住自由之意旨，應屬違憲，依行政程序法第111條第5款及第7款規定，應為無效之行政處分等語。並聲明：確認系爭徵收處分關於原告所有系爭土地之核准徵收處分為無效。
四、被告則以：(一)系爭土地之原土地所有權人王傳火於99年7月16日死亡，其繼承人包括配偶王月寶及子女王家伸、王家亮、王家濟、王淑麗、王淑華、王淑如等7人。然本件當事人部分欠缺王傳火之繼承人王家濟，原告亦未舉證證明已獲王家濟或其繼承人同意進行訴訟，故欠缺當事人適格。(二)按司法院釋字第732號解釋意旨以觀，就交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，若為達到利用土地資源、促進地區發展等目的，因尚有其他如共同開發、市地重劃等侵害程較徵收輕微之手段可達成，故認90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項、77年大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項等不應適用於徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地之情形；但該號解釋僅稱公布後應不予適用，並未使上開相關條文失其效力，故系爭徵收處分作成時，77年大眾捷運法第7條第4項仍屬有效條文。因此，系爭徵收處分應仍屬合法有效之行政處分，非因法規事後不予適用，而異其效力。且查，王傳火原所有之十二張小段167-1地號土地，其上已興建捷運新店機廠汙水處理廠，十二張小段187-1、188地號土地，其上已興建捷運新店機廠、小碧潭支線軌道，業經本院102年度訴字第516號判決調查甚明，益徵系爭土地係屬捷運系統用地所需之土地，非屬司法院釋字第732號解釋所稱交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地。而縱依原告主張系爭徵收處分因77年大眾捷運法第7條第4項規定違憲而有瑕疵，然此瑕疵顯係屬具高度法律專業訓練及專業能力方能判斷，而非普通社會一般人一望即知其瑕疵，應非屬行政程序法第111條第7款所稱之重大明顯瑕疵，故系爭徵收處分應未具行政程序法第111條之無效事由等語。並聲明：
駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段著有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年度上字第316號、52年度台上字第1240號判例參照）。又按當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。而確認之訴，其訴訟性質及目的，僅在就既存之權利狀態或法律關係之歸屬、存在或成立與否，而對當事人間之爭執以判決加以澄清而已，既無任何創設效力，亦非就訴訟標的之權利而為處分，祇須主張權利存在者對否認其主張者提起，當事人即為適格。查系爭土地原為原告之被繼承人王傳火所有，經被告以系爭徵收處分核准徵收，原告主張此部分徵收處分無效，係其得否回復土地所有權之前提，衡諸前開說明，原告提起本件訴訟自有法律上之利害關係，當事人適格亦無欠缺，核先敘明。
(二)次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。原告於105年4月6日提起本件訴訟前，曾於104年10月23日具狀向被告請求確認系爭徵收處分無效，此有聲請書影本1份在卷可稽（見本院卷第26至30頁），惟被告並未答覆，是原告提起本件確認原處分無效之訴訟，即符合行政訴訟法第6條第2項所定之要件。又原告王淑如代表其餘原告及訴外人王家濟等人，前於100年8月4日向被告提出撤銷土地徵收申請書，並請求確認土地徵收聯合開發土地部分無效，經提被告土地徵收審議小組第5次會議決議「不予撤銷，且應無徵收處分無效」，被告乃以101年5月10日台內地字第1010187232號函（下稱101年5月10日函）覆原告及訴外人王家濟上開決議結果。
原告就上開有關撤銷系爭徵收處分部分表示不服，循序提起起行政訴訟，經本院102年度訴字第516號判決及最高行政法院102年度裁字第1406號裁定駁回原告之訴確定，此有申請書、會議紀錄、101年5月10日函、本院判決書、最高行政法院裁定書附於被告參考資料卷可參。是原告提起本件訴訟，請求確認系爭徵收處分關於原告所有系爭土地之核准徵收處分為無效，尚非前述確定判決效力所及，核無違反一事不再理原則，亦予敘明。
(三)又按行政處分之合法有效，必需具備形式及實質要件，行政處分若不具形式或實質之合法要件，為有瑕疵之行政處分，係屬違法，其處理方式約有以下數項：⒈更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101條第1項參照）。⒉補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114條參照）。⒊得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117條、第119條參照）。⒋無效：行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111條參照）。就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始不生效力之謂，關於行政處分無效之原因，學說上素有爭議，各國立法例亦有不同，我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，行政程序法第111條設有規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決、101年度判字第18號判決參照）。至於行政程序法第111條第5款所定「內容違背公共秩序、善良風俗者」，所謂公共秩序，乃指國家社會之一般利益；善良風俗，則指社會之一般道德觀念而言。是行政處分內容「違背公共秩序、善良風俗者」，自必屬依一般人之通念，處分內容顯然有悖於社會習知之道德標準、社會常軌而言。
(四)經查，本件原告主張系爭徵收處分關於其所有系爭土地之核准徵收處分為無效，無非指該處分依據之法規即77年大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項，已經司法院釋字第732號解釋宣告違憲，系爭徵收處分依上開法令規定，容許主管機關以徵收方式取得原告所有系爭土地，作為聯合開發使用，應屬無效云云。惟查，系爭徵收處分作成時，司法院釋字第732號解釋尚未作成，且該號解釋僅稱自公布之日起不予適用，並未使上開相關條文失其效力，前揭77年大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項規定，於處分時係屬有效條文，被告據此作成之系爭徵收處分亦屬有效，自難因法規事後不予適用，而異其效力。至於原告所有系爭土地，是否屬於司法院釋字第732、743號解釋所指之非交通用地所必需之毗鄰地區土地、其現狀是否為捷運場站以外之建物所使用、本件徵收是否未適用聯合開發辦法第9條第1項規定、是否違反憲法第23條比例原則、第15條人民財產權、第10條人民居住遷徒自由等爭點，兩造猶有爭議，原告指摘之各項違法性疑義，尚需深入審查，甚至需由具高度法律專業訓練及專業能力之大法官，經過大法官會議縝密研析討論，始能作出判斷，顯非一望即可獲知之重大明顯瑕疵。另本件系爭徵收處分，其內容旨在昭示被告所有系爭土地經徵收作為捷運新店線工程用地，乃重大交通建設之開發事項，其內容並無悖於社會習知之道德標準、社會常軌，亦與「內容違背公共秩序、善良風俗者」有間，難認有明顯重大之瑕疵。
六、綜上所述，系爭徵收處分並無內容違反公共秩序、善良風俗之情形，亦無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，自非無效，原告主張系爭徵收處分有行政程序法第111條第5、7款所定情形，訴請系爭徵收處分關於原告所有系爭土地之核准徵收處分為無效，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 15 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 15 日
書記官 徐偉倫