臺北高等行政法院判決
105年度訴字第644號105年12月29日辯論終結原 告 張義權訴訟代理人 黃達元 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 陳勵新 律師上列當事人間不動產估價師法事件，原告不服內政部中華民國105年3月22日台內訴字第1042201364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為台灣大華不動產估價師聯合事務所之執業不動產估價師，於民國95年間接受被告所屬捷運工程局（下稱臺北捷運局）委託，辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發大樓及基地不動產估價（下稱系爭不動產估價），並於95年5月9日完成估價報告書（下稱系爭報告書）。嗣內政部為監察院調查前開開發案之權益分配涉及不動產估價師疑有違失情事，以102年9月26日函請被告依不動產估價師法第38條規定查明處理。經被告審認原告製作之系爭報告書，在運用比較法及收益法查估過程中，未盡查證確認各比較標的之基本資料如建物交易面積、價格日期、建物構造等估價基本責任，其在個別因素調整率、情況調整率、區分所有建物位置差異調整及估價方法之採行等，未符行為時不動產估價技術規則（下稱估價技術規則）規定。嗣經被告提送臺北市不動產估價師懲戒委員會（下稱估價師懲委會）104年第4次、第5次會議審議，認原告未依行為時估價技術規則第7條、第14條、第21條、第23條、第25條、第91條規定製作系爭報告書，違反不動產估價師法第19條第2項規定，依同法第36條第2款規定，以104年度估懲字第1號決定（下稱原處分）決議原告記申誡2次，並由被告以104年10月2日府地價字第10432514301號函（下稱被告104年10月2日函）檢送予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠關於本案懲戒是否已逾時效之部分：
⒈本案有無行政罰法之適用？
⑴按行政罰法第1條之立法理由載明：「……依本條規定
，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。……」可知，懲戒罰作用固係著重於某一職業內部秩序之維護，與行政秩序罰（行政罰)在對於違反行政法義務者之制裁有別；惟如懲戒之內容及目的係因違反行政法上義務所為之制裁，而屬於行政罰法第2條裁罰性不利行政處分者，即應有行政罰法之適用。
⑵原處分對原告處以申誡2次之處分，該申誡處分，既係
以原告違反不動產估價師法第19條第2項所課予不動產估價師之義務為論據，而非以違反不動產估價師公會章程等內部紀律規定為由，即以原告違反行政法上義務之情節，科以「申誡」之裁罰性處分，系爭申誡處分，雖名為「懲戒」，惟仍屬行政罰法所規範之範疇。
⑶實務見解關於裁處權時效，最高行政法院有103年度判
字第513號判決及101年度判字第488號判決可參，其已認定會計師及醫師有行政罰法之適用，而不動產估價師懲戒，自應為相同之認定。
⒉依行政罰法第27條第1項規定，原告製作系爭報告書之時
間為95年4、5月間，至遲於98年5月，相關裁處權依法均已消滅。
⒊最高行政法院105年度判字第436號判決，其中關於不動產
估價師法之懲戒時效，認應類推適用技師法第44條第1項第3款規定，最長亦僅為5年。
㈡被告以原處分懲戒原告，有違信賴保護原則及行政自我拘束原則：
⒈原告承作本件估價報告期間，臺北捷運局對於系爭報告書
進行詳細之實質審查，並提出實質之意見多達數十項，原告分別按其意見逐一修正，如不修正，原告無從結案取得報酬。原告並無完全之專業自主權，反係基於「協助行政機關提出估價意見」之地位，最後臺北捷運局始發文確定系爭報告書審查完竣，並支付報酬新臺幣8萬元。顯見，經被告所屬局處審查通過之系爭報告書，事隔9年，卻反遭被告所設之估價師懲委會懲戒，非但有違信賴保護原則，更牴觸行政自我拘束原則。
⒉依據臺北市政府組織自治條例第14條第2項規定：「市政
府各局、處及委員會分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由各局、處及委員會擬訂，報市政府核定；乙表由各局、處及委員會定之，報市政府備查。」可見，系爭報告書對於被告而言，若非屬核定案件，即屬備查案件。又依據「臺北市政府分層明細表（甲表）臺北市政府捷運工程局部份」，「聯合開發權益分配事項」應屬被告「核定事項」，既然被告核定在先，迄今該核定未經撤銷，今以原處分懲戒原告，顯已牴觸行政自我拘束原則。
⒊縱認非屬核定事項而係備查事項，備查程序未經被告主動
撤銷，更無任何經辦之公務人員遭認定為瀆職、違法，何以僅製作系爭報告書之原告遭懲戒，遑論臺北捷運局對於系爭報告書內容，僅係參考而非完全採用。
㈢本案估價師懲委會之組織違法：依直轄市縣（市）不動產估
價師懲戒委員會組織規程（下稱估價師懲委會組織規程）第2條規定，本件懲戒委員之組成成員中，陳奉瑤、林子欽、林秋綿等3人，均屬不動產估價學者，顯然違反估價師懲委會組織規程之規定，所作成之懲戒決定，乏合法基礎。被告或係以地方公正人士為由聘請前揭3位之其中2位教授作為懲戒委員，但依據內政部85年1月5日（85）台內地字第8573055號函（下稱內政部85年1月5日函）內容可知，當組織規程中已列有不動產估價學者之項目時，地方公正人士之代表名額，即不應再以不動產估價學者作為聘任對象，以免重複而悖離組織規程之規範意旨。況所謂地方公正人士之認定，參考地價及標準地價評議委員會組織規程補充規定第5點規定：「委員中之地方公正人士於任期中調職或戶籍遷離該直轄市或縣（市）者，地方公正人士應予改聘，其任期以至原委員任期屆滿之日為止。」可見，尚且必須戶籍設於該直轄市者始符合之，而非可任意聘任。
㈣本案之懲戒程序違法：按依估價師懲委會組織規程第6條規
定可知，提供估價師懲委會意見者之範圍，僅限於縣市主管機關，並未包含非主管機關之捷運局、中華民國不動產估價師公會全國聯合會或新北市不動產估價師公會等機關團體。
本懲戒案之決定書，於事實欄表示其係參酌臺北捷運局提供之中華民國不動產估價師公會全國聯合會及新北市不動產估價師公會對系爭報告書之審查意見書。此等情形，亦屬牴觸懲戒程序之前揭規定。
㈤原處分關於估價技術規則第22條之部分：
⒈不動產估價師之查證責任，就「勘估標的」與「比較標的
」二者之責任範圍並不相同，此可由估價技術規則第13條、第22條規定得知，訴願決定混淆「勘估標的」與「比較標的」之調查範圍，違反估價技術規則第22條規定。又第22條僅提及「比較標的狀況」，並非如同第13條提及「基本資料及權利狀態」，顯然，估價師對於比較標的之查證，並無查明其基本資料（具體門牌）、權利狀態（面積）之責任。
⒉倘委託方對於原告比較標的之查證情形有所質疑，何以未
於冗長之實質審查過程中提出質疑。此外，系爭報告書第94頁之查證情形，可看出原告當時盡力查證，原處分竟反此而認原告之系爭報告書第160頁不查證即有違失。且臺北市政府法規委員會95年6月22日北市法一字第09531550700號函（下稱臺北市政府法規會95年6月22日函）甚且通知臺北市地政處表示不同意讓不動產估價師知悉「具體門牌及交易日期」等資訊，何以本案檢討原告之估價報告時，反而要求估價師應查明具體門牌。
㈥原處分關於估價技術規則第91條之部分：
⒈系爭報告書第96頁「調整率誤作正向調整1%」之誤載部分
，刑事訴訟法、行政訴訟法均準用民事訴訟法之規定，法院判決都可容忍判決書誤寫、誤算之情形，何以反而不動產估價報告書，一發生誤寫，即納為懲戒理由，顯然欠缺依據，更不符舉重以明輕之法則。
⒉原處分認原告之系爭報告書並未依據修正前之估價技術規
則第91條規定，按位置差異進行水平調整。然原告之系爭報告書第125頁第㈤段明文記載：「根據其位置及面積上之差異予以比較修正。另考量D～P棟1～3樓設計有高牆阻礙景觀，影響價格」，且第126頁之調整表，即可看出各棟之調整率已納入位置差異之調整。
㈦原處分關於估價技術規則第25條之部分：
⒈依估價技術規則第25條修正後之規定可知，「調整率大於
15％而不可採用」之對象，新法僅限於「區域因素調整及個別因素調整」，並未包含「情況」及「價格日期」兩項。原處分擴張估價技術規則第25條有關15%限制之適用範圍，遽為認定原告之系爭報告書第97頁「比較標的二」之情況調整率大於15%而仍採用、且未說明理由，已有恣意擴張估價技術規則第25條規定之情形，顯然牴觸該規定。
因此，既然估價技術規則第25條對於情況調整率並無15％之限制，原告之估價報告即使於情況調整率達16％，亦無違誤。
⒉原告於95年5月間製作系爭報告書，並未注意該修正案尚
未正式施行，而誤以為區域因素調整率已無15%之限制，因而未就「比較標的二」進行處理。惟，依據原處分所引行政罰法第5條之規定，本件可適用新法，而新法就調整率大於15％，若要採用應敘明理由之規範對象，並未包含「情況調整」，原處分之認定確屬誤解估價技術規則之規定。
㈧原處分關於估價技術規則第14條（停車位）之部分：
⒈本件勘估標的主要並非停車位，停車位僅屬勘估標的之附
屬建物或公設範圍。原告就勘估標的均依估價技術規則採用2種以上估價方法，於停車位估價時，漏未敘明僅採用1種估價方法之說明，此情形實不足以作為懲戒之理由。
⒉關於不動產估價師法第19條第2項規範性質之部分：
⑴不動產估價師法第19條第2 項之立法理由為：「不動產
估價師受委託辦理業務，應交付委託人不動產估價報告書，並應親自簽證，俾便估價成果發生錯誤等情事而致委託人權益受損時，得以追究其責任。為資統一，特規定不動產估價報告書之製作，應依中央主管機關之規定。」可見，主要在於規範親自簽證以及格式統一，絕非只要不符估價技術規則，一律懲戒之意旨。
⑵自不動產估價師法第36條第1項第1款規定觀察，違反第
15條（訂立書面契約之義務）規定應予警告或申誡。然當前法院民事執行處、行政執行處委託不動產估價師辦理估價，俱未為書面契約，何以未曾因此發動懲戒程序，此乃因不動產估價師法文上之應予警告或申誡之「應」字，並非強制規定，而係屬「訓示規定」，應否處罰，仍應探究實際情形而定。故即使不動產估價師法第19條第2項條文內容有「應」依技術規則之規定、估價技術規則第14條但書有應兼採之規定，實質上均屬「訓示規定」而非強制規定，不足作為懲戒之理由等語。並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：㈠關於本案懲戒是否已逾時效之部分：
⒈本案有無行政罰法之適用？
⑴不動產估價師法並未規定懲戒權行使期間，解釋上固非
不得認為未規定即無行使期間之限制，且原告主張之實務見解並非最高行政法院之判例，尚無判決之拘束力。
⑵懲戒罰如採用行政罰法第2條所規定之其他種類行政罰
，且兼有行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，但其應否適用行政罰法，仍要考量其立法目的、淵源等因素，未可一概而論。關於不動產估價師之懲戒罰，既於不動產估價師法已有特別規定，依行政罰法第1條但書，解釋上當無行政罰法之適用。退步言之，不動產估價師之懲戒罰仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的，另考量專門職業之憲法地位，就有關行政秩序罰性質之問題自應持消極立場，而認不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍。
⑶內政部103年1月24日台內地字第1030072511號函釋（下
稱內政部103年1月24日函釋）意旨，因不動產具極高價值性，估價結果對於民眾財產權及金融市場秩序等影響甚鉅，不動產估價師之專業職能及道德操守至為關鍵，是以不動產估價師擔負持續性之專業責任有其必要性，倘依行政罰法於估價報告書交付委託人3年後即逾裁處權期間，將不利於不動產財產權價值保障及市場秩序維護，故關於不動產估價師懲戒權行使期間應不得類推適用行政罰法第27條之裁處權時效。
⒉律師法第39條、第44條、不動產估價師法第35條及第36條
，係針對律師及不動產估價師所特別訂立之專責法律，對於懲戒權之行使期間並未明文規定，顯見，係立法者刻意不訂立懲戒權之行使期間，並非有所疏漏，故不動產估價師法關於懲戒權應無行使期間之限制。
㈡原告主張原處分有違信賴保護原則及行政自我拘束原則之部分：
⒈臺北市政府組織自治條例第14條係被告就訂定分層負責明細表之權責予以規範，原告自不得援引之。
⒉原告係依民法之委任契約於95年5月9日完成系爭報告書，
是依臺北捷運局於105年7月14日函文及所檢附之95年5月25日台灣大華土地鑑價報告審查會議紀錄所示，臺北捷運局係依雙方於95年4月10日所簽定之鑑定契約書就原告所提供之系爭報告書是否完成委託項目為概要式討論，且臺北捷運局並非不動產估價師業之主管機關，僅係就鑑價契約委任人之立場就原告所提之鑑價報告提供意見，純屬民法委任關係之範疇，非關公權力之行使或為行政處分，自無信賴保護原則或行政自我拘束原則之適用可言。
㈢估價師懲委會組織規程第2條第1項規定懲戒委員會之組成，
其中以地方公正人士擔任委員者，並未規定不得由不動產估價學者擔任，是本件關於懲戒委員之遴選並無違法。
㈣再者，被告為調查系爭報告書有無違失，係參酌利害關係人
、有關機關、專業公會所提資料及意見及原告答辯內容，依相關法令規定提送估價師懲委會審議，作業程序符合估價師懲委會組織規程規定。
㈤原處分關於估價技術規則第22條之部分：
⒈原告援引估價技術規則第13條、第22條規定，指陳懲戒決
定混淆勘估標的及比較標的之調查範圍，進而認定有違反第22條之規定，惟其所引用第22條之內容係本案行為時第23條之規定，95年6月12日估價技術規則修正發佈全文134條，其中第23條條次調整為第22條，與原處分引用行為時第23條內容相同，並未混淆。
⒉估價技術規則第7條對於估價所稱之面積已有明定「以登
記之面積為準」，至同規則第21條規定比較法估價之程序，被告乃就本案估價報告書之「比較標的概況表」所列個別因素細項包括面積、結構、屋齡、樓高等，向新北市新店地政事務所調閱地籍登記資料逐項查對，發現有價格日期查無成交紀錄及建物面積、構造等錯誤情形，經原告於104年3月6日覆函答辯：「各比較標的均有載明資料來源，成交案例來自官方『內政部地政司房地交易價格』及具可信度之民間機構『台灣不動產交易中心』平台，其實際謄本資料出現落差，係相信當時公示資料登載所致。」，可證其僅有蒐集而未盡查證之責，則本案價格之形成、成交單價之計算、估算過程及價格決定之理由即不無疑義，有違前開規定。
⒊依內政部102年5月16日台內地字第1020186015號函釋：「
……不動產估價師於估價作業所需進行之個別因素調整，仍須依個案性質確實進行個別因素分析，各比較標的明確標示資訊即使未於估價報告書中呈現，仍屬估價工作記錄之一部分，不動產估計師自應依不動產估價技術規則暨上開規定踐行估價程序及資料保存作業，……」，故不動產估價師辦理不動產估價業務，仍應查明各比價標的明確標示資訊。原告引述臺北市政府法規會95年6月22日函，係地政局針對所建置之「房地產價格簡訊」，如提供詳細門牌資訊供不動產估價師使用，對不動產交易資訊之當事人而言，是否已侵犯其個人隱私權及違反電腦處理個人資料保護法之相關疑義所為之解釋，有關提供詳細門牌之相關規定，於前開95年6月22日函說明四、五有詳細說明，需依政府資訊公開法及電腦處理個人資料保護法等有關規定方得請求提供詳細門牌資訊。原告片面引述前開95年6月22日函，實乃斷章取義。
⒋不動產估價師辦理不動產估價業務，應遵循估價技術規則
，對於比較標的，應經常蒐集相關交易、收益及成本資料，並詳予求證其可靠性，前項資料得向當事人、四鄰、其他不動產估價師、不動產經紀人員、土地登記代理人、金融機構、公有土地管理機關、司法機關、媒體或有關單位蒐集之，估價技術規則第4條已有明定。
㈥原處分關於估價技術規則第91條之部分：
⒈系爭報告書第96頁勘估標的土地聯合開發4樓住宅之調整
修正表所載，該比較標的四之移轉樓層為14層樓高之第10層，因10樓之房價水準應高於4樓，但報告書在樓高/樓層調整率卻誤作正向調整1%，其修正邏輯不符實際情形，未符估價技術規則第91條規定。
⒉依系爭報告書第88至97頁可知，原告於勘估住宅與辦公室
產品，僅依樓層別進行垂直修正，並未依位置差異進行水平棟之價差分析調整，亦未符估價技術規則第91條規定。
系爭報告書第125頁第㈤段：「推估本勘估標的聯合開發A、B棟六樓辦公室之單價為每坪236,659元，C棟1樓商場之單價為每坪599,065元，D～P棟4樓住宅之單價為每坪217,165元，其餘樓層價格之推估係以上述單價為基準，根據其位置及面積上之差異予以比較修正……」，且第126頁表43之表格名稱為「臺北縣新店市新店機廠聯合開發大樓『樓層別』修正比率一覽表」，其以各棟大樓之基準樓層單價對該棟大樓依樓層別進行垂直修正，並未進行水平價差調整。
㈦原處分關於估價技術規則第25條之部分：
⒈系爭報告書第97頁勘估標的土地聯合開發4樓住宅試算價
格推估表所載，該比較標的二之情況率下修達16％，依估價技術規則第25條規定，該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用，惟原告未予排除，已違反估價技術規則第25條規定。
⒉系爭報告書第97頁試算價格推估表備註1所引用之估價技
術規則第25條，即為本案行為當時之規定，顯見原告確已知悉當時並無如上但書規定，原告身為執業不動產估價師，明知估價技術規則之規定，並未依法作為。況現行估價技術規則第25條但書規定，係於95年6月12日修正公布，惟系爭報告書係於95年5月9日製作，且原告亦未於系爭報告書中敘明情況調整率大於15%之案例為排除適用之原因，是原告之行為違反估價技術規則第25條之規定，係屬明確。
㈧原處分關於估價技術規則第14條（停車位）之部分：
⒈原告於勘估停車位價格僅用比較法推估，且並未在系爭報
告書中說明何以不能採取2種以上方法估價之理由，已違反估價技術規則第14條規定。
⒉關於不動產估價師法第19條第2項規範性質之部分：
⑴按依不動產估價師法第19條規定，內政部據以訂定估價
技術規則，供估價師從事不動產估價時，對於不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行之事項能有一致的規範，並非僅如原告所執不動產估價師法第19條第2項主要在於規範親自簽證以及統一格式。
⑵所謂「訓示規定」，意謂法律條文中僅敘述所應為者，
未述及違反之效力。被告依不動產估價師法第36、37、38條規定，將原告提送估價師懲委會處理，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有臺北都會區大眾捷運系統聯合開發大樓及基地委託不動產鑑定公司鑑價契約書、系爭報告書、被告104年10月2日函暨原處分及訴願決定在卷可稽（參見原處分卷可閱卷第22～102頁、第219～391頁、第9～18頁及本院卷第58～64頁），自堪信為真正。本件兩造主要爭執在於原處分是否適法；被告作成原處分是否已罹於懲戒權時效等問題。
五、本院之判斷：㈠按「（第1項）不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵
行事項等技術規則，由中央主管機關定之。（第2項）不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人。」「（第1項）不動產估價師之懲戒處分如下︰警告。申誡。停止執行業務二個月以上二年以下。除名。（第2項）不動產估價師受警告處分三次者，視為申誡處分一次；申誡處分三次者，應另予停止執行業務之處分；受停止執行業務處分累計滿三年者，應予除名。」「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定懲戒之︰違反第九條第二項、第十條至第十二條或第十五條規定情事之一者，應予警告或申誡。違反第十八條或第十九條第二項規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務。違反第十六條第一項、第十七條、第二十一條或第二十二條第四項規定情事之一者，應予停止執行業務或除名。」「（第1項）直轄市及縣（市）主管機關應設不動產估價師懲戒委員會，處理不動產估價師懲戒事項。（第2項）前項懲戒委員會之組織，由中央主管機關定之。」「不動產估價師有第三十六條各款情事之一時，利害關係人、直轄市或縣（市）主管機關或不動產估價師公會得列舉事實，提出證據，送請該不動產估價師登記地之不動產估價師懲戒委員會處理。」不動產估價師法第19條第1、2項、第35條、第36條、第37條、第38條定有明文。次按「本規則依不動產估價師法第19條第1項規定訂定之。」「（第1項）不動產估價師應經常蒐集比較標的相關交易、收益及成本等案例及資料，並詳予求證其可靠性。（第2項）前項資料得向當事人、四鄰、其他不動產估價師、不動產經紀人員、土地登記專業代理人、金融機構、公有土地管理機關、司法機關、媒體或有關單位蒐集之。」「依本規則辦理估價所稱之面積，已辦理登記者，以登記之面積為準；其未辦理登記或以部分面積為估價者，應調查註明之。」「不動產估價師應兼採二種以上估價方法推算勘估標的價格。但因情況特殊不能採取二種以上方法估價並於估價報告書中敘明者，不在此限，並應於估價報告書中敘明。」「（第1項）比較法估價之程序如下：蒐集並查證比較標的相關資料。選擇與勘估標的條件相同或相似之比較標的。對比較標的價格進行情況調整及價格日期調整。比較、分析勘估標的與比較標的間之區域因素及個別因素之差異，並求取其調整率或調整額。
計算勘估標的之試算價格。決定勘估標的之比較價格。
（第2項）前項第五款所稱之試算價格，指以比較標的價格經情況調整、價格日期調整、區域因素調整及個別因素調整後所獲得之價格。」「（第1項）運用比較法估價時，其所蒐集之比較標的，除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，進行情況調整及價格日期調整：有無特殊交易目的。交易價格及各項費用之負擔方式。有無特殊付款方式。比較標的狀況。價格日期。（第2項）前項查證確有困難之事項部分，應於估價報告書中敘明。」「試算價格之調整運算過程中，情況調整、價格日期調整、區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之十五，或總調整率大於百分之三十時，則判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。」「（第1項）區分所有建物之估價，應就專有部分、共用部分之比例及基地權利合併估價，並考量其與比較標的之樓層別效用比及位置差異作適當之調整。
（第2項）前項樓層別效用比由不動產估價師公會全國聯合會按不同地區公告之，未公告前依市場行情及地方習慣推估之。（第3項）前項全聯會公告之資料，應先報請中央主管機關備查。」行為時（即90年10月17日訂定發布）估價技術規則第1條、第4條、第7條、第14條、第21條、第23條、第25條、第91條亦定有明文。
㈡本件原告為台灣大華不動產估價師聯合事務所之執業不動產
估價師，其於95年間接受臺北捷運局委託，辦理系爭不動產估價，並於95年5月9日完成系爭報告書。茲經被告審認原告製作之系爭報告書，在運用比較法及收益法查估過程中，未盡查證確認各比較標的之基本資料如建物交易面積、價格日期、建物構造等估價基本責任，其在個別因素調整率、情況調整率、區分所有建物位置差異調整及估價方法之採行等，未符行為時估價技術規則之規定。查據系爭報告書第160頁土地勘估標的素地比較標的價格概況表所載，該比較標的一、二、三未列出詳細門牌資料，僅載明坐落位置為臺北縣新店環河路天闊附近，因未查明其地號，則如何佐證其價格日期？面積大小？並據以分析與勘估標的間之區域因素與個別因素之差異，並求取其調整率？是認原告製作系爭報告書違反行為時估價技術規則第7條、第21條、第23條規定明確；又據系爭報告書第96頁勘估標的土地聯合開發4樓住宅之調整修正表所載，該比較標的四之移轉樓層為14層樓高之第10層，因10樓之房價水準應高於4樓，但系爭報告書在樓高/樓層調整率卻誤作正向調整1％，其修正邏輯不符實際情形，未符行為時估價技術規則第91條規定；另據系爭報告書第88至97頁可知，原告於勘估住宅與辦公室產品，僅依樓層分別進行垂直修正，並未依位置差異進行水平棟之價差分析調整，亦未符行為時估價技術規則第91條規定；再據系爭報告書所載，原告於勘估停車位價格僅用比較法推估，且並未在系爭報告書中說明何以不能採取二種以上方法估價之理由，違反行為時估價技術規則第14條規定；復據系爭報告書第97頁勘估標的土地聯合開發4樓住宅試算價格推估表所載，該比較標的二之情況率下修達16％，依行為時估價術規則第25條規定，該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用，惟原告未予排除，已違反該規定（以上參見原處分卷219～391頁之系爭報告書所載），經核並無不合。是經被告以原告製作系爭報告書確有前引違誤，提送估價師懲委會104年第4次、第5次會議審議，認原告未依行為時估價技術規則第7條、第14條、第21條、第23條、第25條、第91條規定製作系爭報告書，違反不動產估價師法第19條第2項規定，依同法第36條第2款規定，處原告申誡2次，於法並無違誤。至原告雖主張估價師懲委會有3人屬不動產估價學者，違反估價師懲委會組織規程規定云云，惟依估價師懲委會組織規程第2條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）不動產估價師懲戒委員會（以下簡稱本會）置委員七人至九人，其中一人為主任委員，由直轄市政府秘書長以上人員、縣(市)政府主任秘書以上人員擔任，其餘委員，由直轄市或縣(市)主管機關就下列人員遴聘之：地方公正人士一人至二人。不動產估價學者一人。法律專家學者一人至二人。不動產估價師公會代表一人。建築主管人員一人。地政主管人員一人。（第2項）本會委員任期三年，期滿得續聘之。但代表機關或團體出任者，應隨其本職進退。（第3項）第一項委員出缺時，直轄市或縣（市）主管機關應予補聘。（第4項）曾受懲戒處分之不動產估價師不得為第一項第一款至第四款之委員；在該直轄市或縣（市）開業之不動產估價師，不得為第一項第一款至第三款之委員。」觀之，並無該組成委員「地方公正人士」擔任委員者，不得由「不動產估價學者」擔任之規定，是被告依前揭規定辦理委員遴選，經核於法並無不合，難謂有原告所主張之本案估價師懲委會之組織違法情事。至原告援引內政部85年1月5日函暨地價及標準地價評議委員會組織規程補充規定第5點規定，核與本件無涉，自無從援引之。又原告主張系爭不動產估價案經臺北捷運局實質審查通過，有違信賴保護原則及自我約束原則云云，惟以臺北捷運局係基於私經濟契約關係委託原告辦理系爭不動產估價，該局並非不動產估價業之主管機關，並未對原告有無違反法令規定予以審核；至臺北市政府組織自治條例第14條係被告就訂定分層負責明細表之權責予以規範，原告據以主張被告違反信賴保護原則及行政自我約束原則云云，乃屬誤解。再者，被告調查系爭報告書有無違失，係參酌利害關係人、有關機關、專業公會所提資料及意見及原告答辯內容，提送懲戒委員會審議，並無原告所指本案之懲戒程序有違法情事。另原告主張原處分違反行為時估價技術規則規定等情，亦據被告辯明在案，經核並無違誤，原告主張乃屬其誤解而不可採，是被告所為原處分固無違誤。
㈢惟原告另主張本件懲戒案，其行為終了日為95年5月9日完成
系爭報告書，則以本件懲戒為行政罰性質，依行政罰法第27條規定乃有3年時效之適用；又依最高行政法院105年度判字第436號不動產估價師事件之判決意旨，應類推適用技師法第44條第1項第3款規定，其時效最長僅為5年，是本件懲戒時效業已完成等語，是否可採，茲敘明如下：
⑴按我國憲法第86條規定：「左列資格，應經考試院依法考
選銓定之：公務人員任用資格。專門職業及技術人員執業資格。」係將專門職業納入考試權之行使對象，採取相當於公務員考選之中立制度，冀此具有高度公共性格之職業，得以保有不隨政權更迭而搖擺之地位。司法院釋字第378號解釋即指出專門職業之自治性格：「關於專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而須受懲戒者，基於職業團體自治原則及各種專門職業之特性，掌理懲戒事項之組織，多由法律授權主管機關以訂定組織規程方式，組成包括各該職業團體成員、行政主管人員及有關專家之委員會，如會計師及建築師等之懲戒組織是。」司法院釋字第682號解釋亦指出專門職業之倫理素養係進入市場之必要條件：「專門職業人員執業能力及倫理素養概須藉由相當程度系統化之教育始能培養，難謂僅憑考試方式即得予以鑑別。」足見專門職業制度於憲法上之特殊地位，其專業能力、職業倫理及自治制度均溯源於其歷史形成之特定內涵。大法官蘇永欽在司法院釋字第682號解釋的協同意見書中即指出專門職業至少有5個特徵可與一般職業相區隔：技術性（需要長期累積並系統化保存及傳承的特別技能）、公益性（所提供服務有高度的外部效益）、理想性（傳統上此類職業尚有實現特定社會理想的目的，抱著某
種人文的關懷，營利反而非其主要目的）、一身專屬的不可替代性（強調親力親為並對其服務親負其責）、高度自律性（使其職業內容原則上不受國家干預）。並進一步分析其間環環相扣之關係：高度技術性使其服務品質之優劣非一般消費者依生活經驗所能判斷，故有賴於國家以考試作進入市場的管制；此一市場失靈的理由也存在於公益性之特徵，其外部效益的另一面即是不當服務的高度外部成本，同樣非一般交易所能內化；至於非營利性的強調，則使一般針對營利事業所設的管制規定，對其並非當然合用，比如競爭法、勞工法的管制；其一身專屬性又使得在組織上，必須要求僅得組成不得免除個人責任的合夥，而不得公司化；最後是其自律性，又可以合理化國家對其作「業必歸會」的高度強制，而不致違反結社自由，唯有高度的專業自律（包括懲戒罰），才可合理化國家只對其職業內容作低度管制。而關於專門職業之定性，首先重視技術性、公益性，其次是理想性、專屬性及自律性。前者為市場功能障礙之經濟判斷，市場功能越弱者，越可合理化其專門職業之定性；後者屬社會、文化之判斷，文化底蘊越深，或社會信任度越高，對其菁英性格越有共識者，越可合理化其專門職業之定性。查不動產估價師法係於89年制定，在此之前，不動產估價原為建築師業務之一，但並未專屬於建築師，坊間多以不動產鑑價公司型態從事該事務，品質參差不齊，其成為專門職業之一，幾可認為是由立法者透過立法所形塑，發展至今亦不過10多年，相較於行憲前已存在且發展至今、公會組織齊備之律師（30年制定公布律師法）、會計師（34年制定公布會計師法）、技師（18年制定公布技師登記法，36年制定公布技師法）、醫
師（32年制定公布醫師法）等專門職業，不動產估價師此種新興專門職業，於文化底蘊、社會信任度或菁英性格與之仍有差距，其專業自律機制相對亦較弱，例如不動產估價師之懲戒罰，雖設有懲戒委員會議決，但其救濟則回歸訴願程序，未如律師、會計師、技師或醫師等另設置專門職業人員參與之懲戒覆審委員會。
⑵又按94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第
1條、第2條分別規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」依上開規定，該法第2條雖就同法第1條本文所稱其他種類行政罰加以定義，惟依第1條但書規定，如其他法律有特別規定者，即使是此定義下之裁罰性不利處分，仍應依其他法律之特別規定。至於行政罰法第1條之立法理由：「依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第二條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。」固指懲戒罰如採用行政罰法第2條所規定之其他種類行政罰，且兼有行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，但其應否適用行政罰法，仍要考量其立法目的、淵源等因素，未可一概而論。關於不動產估價師之懲戒罰，既於不動產估價師法已有特別規定，依行政罰法第1條但書，解釋上當無行政罰法之適用。退步言之，不動產估價師之懲戒罰仍以內部秩序之維護及管制為主要目的，其行政法上義務違反之制裁則屬次要目的，另考量專門職業如前所論之憲法地位，就有關行政秩序罰性質之問題自應持消極立場，是本院認不動產估價師之懲戒罰非屬行政罰法之適用範圍，故原告主張本件有行政罰法第27條第1項規定，即行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅之適用，尚無可採。
⑶然依不動產估價師法並未規定懲戒權行使期間，解釋上固
非不得認為未規定即無行使期間之限制，惟基於「權利失效法理」，對於已逾相當時間之事由，似應令懲戒權消滅，以符合法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障不動產估價師之權益。又為避免對涉有違失之不動產估價師應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，實不利於維持法秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，故懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護其權益及法秩序之安定，自應認為對不動產估價師之懲戒權應有行使期間之限制（司法院釋字第583號解釋理由書參照）。查現行不動產估價師法並未規定懲戒權行使期間，應屬法律漏洞，尚待填補，而依填補法律漏洞之類推適用，應以達成憲法平等原則中之「相同者為相同處理」之要求。
⑷復按技師法第19條規定：「（第1項）技師不得有下列行
為：容許他人借用本人名義執行業務或招攬業務。違反或廢弛其業務應盡之義務。執行業務時，違反與業務有關之法令。辦理鑑定，提供違反專業或不實之報告或證詞。無正當理由，洩漏因業務所知悉或持有他人之秘密。執行業務時，收受不法之利益，或以不正當方法招攬業務。（第2項）前項第五款規定，於停止執行業務後，亦適用之。」第40條規定：「（第1項）技師之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下列規定行之：警告。申誡。二個月以上二年以下之停止業務。廢止執業執照。廢止技師證書。（第2項）技師受申誡處分三次以上者，應另受停止業務之處分；受停止業務處分累計滿五年者，應廢止其執業執照。」第41條規定：「（第1項）技師違反本法者，依下列規定懲戒之：違反第十六條第一項規定：應予警告或申誡。違反第十七條、第二十條或第二十三條第一項規定：應予申誡或停止業務。違反第十六條第二項、第三項、第十八條或第十九條第一項第二款至第六款規定之一：應予申誡、停止業務或廢止執業執照。違反第二十一條規定：應予廢止執業執照。違反第十九條第一項第一款規定：應予停止業務、廢止執業執照或廢止技師證書。（第2項）技師有第三十九條第二款或第三款規定情事者，其懲戒，由技師懲戒委員會依前條規定，視情節輕重議定之。」第44條規定：
「（第1項）自違法行為終了之日起至移送技師懲戒委員會之日止，已逾下列期間者，技師懲戒委員會應為免議之議決：有第四十一條第一項第一款情形者，二年。有第三十九條第三款或第四十一條第一項第二款、第三款情形之一者，三年。有第三十九條第二款或第四十一條第一項第四款、第五款情形之一者，五年。（第2項）前項行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。（第3項）第三十九條第二款之情形，自判決確定日起算。（第4項）懲戒之決議因覆審、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為決議者，第一項期間，自原決議被撤銷確定之日起算。（第5項）第一項免議之規定，於本法中華民國九十六年七月四日修正施行前應付懲戒者，亦適用之。（第6項）技師依規定免議，自免議之日起五年內再違反本法規定應予懲戒者，技師懲戒委員會應依第四十一條規定從重懲戒。」⑸茲以不動產估價師如前所述，係屬新興專門職業之一，且
屬具高度技術之專門職業人員，依不動產估價師法第1條規定：「中華民國國民經不動產估價師考試及格，並依本法領有不動產估價師證書者，得充任不動產估價師。」故不動產估價師依其屬高度技術之專門職業人員性質，核與前揭所引同為專門職業技術人員之技師法之規定（按依技師法第3條第1項規定：「中華民國國民，依考試法規定經技師考試及格，並依本法領有技師證書者，得充任技師。」），乃有相類之情。則以技師法原於36年制定時，並無時效之規定，而於96年7月4日增訂第42之1條（即現行第44條）「逾期免議」之規定，其立法理由為：「技師懲戒目前雖無『時效』規定，然依『權利失效法理』，對於已逾相當時間之事由，似應令懲戒權消滅，以符合法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障技師之權益。」，就技師懲戒權之行使增設行使權時效之規定，以維法安定性及保障技師權益。則就本件原處分所據以懲戒原告所引之不動產估價師法，雖就懲戒權之時效，迄今未為規定，然同樣基於法安定性之要求及身為不動產估價師之原告權益之保障，自不應認對於原告所得為之懲戒處分，永無時間限制。是本院基於上揭理由，認本件原告所受懲戒處分，應類推適用與不動產估價師法相類似之技師法規定，始符法理（參見最高行政法院105年度判字第436號判決意旨）。
⑹則以依前揭技師法第44條第1項規定可知，自違法行為終
了之日起至移送技師懲戒委員會之日止，分別就技師違反不同情節下，有2年、3年、5年之逾期免議規定。是可知技師法在技師於不同違法行為時，業規範該懲戒權行使之時效分別為2年、3年、5年，是該懲戒權時效最長亦為5年即消滅。查原告本件違反事由，如前所述，係因原告受託辦理系爭不動產估價事務，未依行為時估價技術規則第7條、第14條、第21條、第23條、第25條、第91條等規定製作系爭報告書，乃經被告提送估價師懲委會審議決議，以原告違反不動產估價師法第19條第2項規定，依同法第36條第2款規定，對原告處以申誡2次之處分。茲以前揭技師法規定觀之，就此並無相同之規定，惟依性質相類之規定（即技師法第19條第1項第3款規定：「技師不得有下列行為：……執行業務時，違反與業務有關之法令。……」；又依技師法第41條第1項第3款、第44條第1項第2款規定可知，於此種情形下，技師法對於該違反規定之技師，其懲戒權之行使時效為3年，是本院認本件原告在其違反情節相類之情形下，應予類推適用該懲戒權之行使時效3年，較為妥適，故本件對於原告懲戒權行使時效應為3年。則以本件原告行為終了時間為95年5月9日完成系爭報告書時，此為兩造所不爭；又本件因監察院調查而由內政部於102年9月26日函請被告依不動產估價師法第38條規定查明處理等情，據被告陳明在卷，亦為原告所不爭（參見本院105年12月29日言詞辯論筆錄），復有內政部102年9月26日函、監察院102年9月13日函在卷可按（參見原處分卷不可閱卷），堪予認定。是本件自原告違反前揭規定之行為終了之日（95年5月9日）起，至內政部102年9月26日函請被告查明處理時，既已超過7年以上，該懲戒權長期未予行使，基於「權利失效法理」法之安定性及保障原告權益，自不應再予懲戒原告。從而，本件原處分所為原告記申誡2次之懲戒處分，經類推適用前揭技師法關於懲戒權時效行使期間之規定，業已逾懲戒權行使時效3年之規定。退一步言之，縱認本件懲戒權行使期間，應類推適用技師法前揭較長之5年行使時效之規定，本件對原告懲戒權之行使，亦已逾越該行使期間之規定。是被告在長期對原告違規行為未進行審查，亦未行使懲戒權，而於該違規行為終了日後逾7年以上，始行使本件懲戒權，即有違誤。
六、從而，被告所為原處分已逾懲戒權行使期間，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 君 豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 李 承 翰