臺北高等行政法院判決
105年度訴字第660號106年3月30日辯論終結原 告 林天賜
傅俊龍共 同訴訟代理人 陳宏銘 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 吳天珦
江怡貞（兼送達代收人）鄧又民被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）訴訟代理人 陳啟聰
傅俊昇（兼送達代收人）上列當事人間有關土地事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國105年5月10日起訴時，原係聲明：「⒈請求確認原告有新北市○○區○○段443-1、444地號的（使用用途）法律上利益關係存在。⒉請求撤銷被告同意秀明福德宮土地契約關係。⒊請求本院依行政訴訟法第196條回復系爭土地使用用途，供住戶機車汽車停放使用。⒋請求本院要求被告將新北市○○區○○段443-1、444地號註記於（使用執照）內，為建築線外供供本社區住戶（人車通行使用）道路長寬範圍，永久保存於建築執照及使用執照內。⒌被告應賠償原告（法律上利益關係）減損之損害賠償，每人新臺幣20萬元，自書狀送達日起至清償日止，按週年利率百分之五加計利息之。」（參見本院卷第10頁～第11頁）；嗣原告於訴訟程序中撤回前揭聲明⒉至5項；並追加變更聲明為：「確認新北市○○區○○段443-1、444與442地號土地公用地役權關係存在。」，本院認原告追加變更聲明前後請求權基礎事實不變，爰依前揭規定予以准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告林天賜為新北市○○區○○段○○○○號土地（下稱440地號土地）及其上新北市○○區○○段1190建號建物（門牌為○○街00巷0 弄00號）所有權人，原告傅俊龍為設籍於該址之允升機電工業有限公司（下稱允升公司）之負責人。440 地號土地毗鄰訴外人盧張秀香等人所有之新北市○○區○○段○○○ ○號土地（下稱442 地號土地）、新北市所有○○○區○○段○○○○○ ○號土地【下稱443-1 地號土地，由新北市政府水利局（下稱水利局）管理】○○○區○○段○○○ ○號土地【下稱444 地號土地，由被告新北市政府工務局（下稱工務局）管理】（以上442 、443-1 、444地號土地合稱系爭土地）。原告因認訴外人秀明福德宮無權占用444 地號部分土地，其通行系爭土地之權益遭影響；並認有通行系爭土地之必要，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告林天賜為440地號土地及其上房屋所有權人，原告傅俊
龍開設允升公司於該址上，又440地號土地確實為系爭土地所毗鄰圍繞之土地，原告當初係依法申請建築物門牌使用，自有每日通行系爭土地之必要性，而與一般公眾通行相異。況系爭土地至少已長達40年以上供公眾通行，惟今444地號土地部分自卻遭訴外人秀明福德宮無權占用，雖仍有部分土地可供通行，但道路通行寬度減損（僅剩3.6～4公尺），致附近住戶將機車放置於○○街00巷0 弄00號1 樓門口，造成原告通行不便，嚴重影響原告通行之權益。此外，81年實施地籍重測前之秀朗段尖山腳小段190-1 地號土地及190-8 地號土地（下稱190-8 地號土地）為秀朗段尖山腳小段190 地號土地（下稱190 地號土地）之子地號，均屬前任土地權利人即訴外人劉必權，劉格菲持有，190-8 地號土地之地目原為：田，因辦理建築執照變更登記地目為：道，為供社區人車通行計畫道路，190-8 地號土地權利人申請容積轉移登記，由被告新北市政府接手，81年實施地籍重測後將190-8 地號土地變更為444 地號土地，190 地號土地變更為442 地號土地，444 地號土地及442 地號土地於64年間變更地目為道。原告必須通行系爭土地上之道路方能通行至計畫道路，原告能否正常使用通行系爭土地，關係原告每日生活之重大事項，該等情形與一般民眾之通行權益不同，依學說通說見解與司法院釋字第469 號解釋理由書所闡釋之「新保護規範理論」，原告自具有合法之權利或法律上利益，而得提起本件確認訴訟。
㈡按司法院釋字第400號解釋及憲法第80條規定之意旨，成立
公用地役關係之要件有三：為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事與須經歷之年代久遠而未曾中斷。於符合上開構成要件時，法院即須依法獨立審判予以認定是否成立公用地役關係，不應受行政機關之解釋或認定之拘束。查新北市中和區公所102年9月12日新北中工字第1022078225號函認定新○○○區○○街○○巷○ 弄所坐落地號444 地號土地符合巷道通行20年以上認定標準，且444 地號土地非屬法定空地，有袋地通行權之證明文件與土地使用權同意書可稽；另依新北市政府稅捐稽徵處104 年11月3 日新北稅中一字第1043544554號函，442 地號土地確實具有純屬公眾通行之道路土地，依被告新北市政府改制前臺北縣政府函文，442 地號土地及其子地號，均是建築執照內的法定空地。是系爭土地至少已長達20年，甚或40年以上供公眾通行，符合上開公用地役關係之構成要件，而具有公用地役關係。
㈢為此聲明請求判決：確認新北市○○區○○段443-1、444與442地號土地公用地役權關係存在。
四、被告新北市政府抗辯略以：㈠443-1地號土地為水利局於103年度瓦溝綠地用地競價收購
之土地，現由水利局管理，現況為圍籬並已規劃施作綠美化。444地號土地現由被告工務局管理，部分土地現況作為通行道路使用，經被告工務局所屬養護工程處（下稱養工處）於102年9月27日辦理會勘，現場確認訴外人秀明福德宮確實無權占用444地號土地之部分土地。養工處除已依「新北市市有不動產被占用處理原則」第3、4點規定，向訴外人秀明福德宮主委陳明堂收取無權占用期間之使用補償金外，就訴外人秀明福德宮違建部分，被告新北市政府所屬違章建築拆除大隊業以102年8月19日新北拆認一字第1023110076號函認定為一般性違建在案。原告非系爭土地之所有權人或使用權人，亦非系爭土地之主管機關，就系爭土地是否成立公用地役關係，依司法院釋字第400號解釋，原告只享有反射利益，並無法律上之利益，其即無提起本件確認訴訟之確認利益，故其提起本件確認公法上法律關係存在（成立）之訴訟，其當事人適格即有欠缺。且依系爭土地現況照片及地籍資料所示，原告住所係位於440地號土地，其鄰近442地號土地所有權人為盧張秀香等人，原告主張無法通行主因係442號地號土地所有權人於該地設置布告欄所致，442號地號土地並未作道路使用，且與444地號土地遭秀明福德宮無權占用無涉，原告確無提起本件確認訴訟之利益。
㈡有關涉及新北市境內都市○○區○○○巷道之認定，係由被
告新北市政府所屬城鄉發展局（下稱城鄉局）依「新北市政府都市計畫區申請認定現有巷道標準作業程序」予以認定。444地號土地部分，經函詢城鄉局回復略以：「旨揭地號土地未涉及本府指定建築線之現有巷道在案，……現況通行之範圍是否具有公用地關係，應符合上述要件方成立，該通行範圍是否具有公用地役關係，建請目的事業機關視業務所需，邀集相關單位查核審認」，爰此444地號土地現況作為道路使用，僅係被告未開闢前，供民眾事實上通行，非謂該土地上已成立公用地役關係。443-1地號土地部分，經函詢城鄉局回復略以：「另查旨揭地號土地非屬本府指定建築線在案之現有巷道，爰旨揭地號土地是否具有公用地役關係本府城鄉發展局無資料可稽」，爰此443-1地號土地現況作為道路使用，僅係被告新北市政府未開闢前，供民眾事實上通行，非謂該土地上已成立公用地役關係。原告另主張442號地號土地具有公用地役關係，惟查64中使字第1283號使用執照（63中建字第1724號建造執照），與卷內原核准配置圖核對結果，系爭土地屬上開執照法定空地，且有新北市政府稅捐稽徵處104年11月3日函復原告該土地業依土地稅減免規則第9條核課地價稅在案，益證442地號土地非如原告訴稱具有公用地役關係等語資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、被告工務局抗辯略以：原告提起本件訴訟前，就起訴意旨「被告將系爭土地註記載於使用執照內，為建築線外供本社區人車通行使用……」事項，未先向被告工務局提出申請，即逕提起行政訴訟，自欠缺權利保護必要等語資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有地籍圖謄本、新北市中和地區地籍圖查詢資料、440地號土地登記謄本、新北市○○區○○段1190建號建物登記謄本、經濟部商業司公司資料查詢頁面、養工處102年9月27日「為查明本市（新北市○○○區○○段○○○○號土地占用情形」會勘紀錄、系爭土地建物查詢資料等在卷可稽（參見本院卷第13頁、第71～72頁、第253頁、第254頁、第255頁、第79～83頁、第209頁、第210頁、第215～217頁），自堪信為真正。
兩造之爭點係原告就非其等所有之系爭土地，訴請確認公用地役關係存在之訴，是否具備適格當事人要件而有訴之利益；其請求是否適法有據。
七、本院之判斷：㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政
府；在縣(市)為縣(市)政府。」「（第1項）直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第2條第1項、第48條、第101條定有明文。次按「新北市政府（以下簡稱本府）為實施建築管理，依建築法（以下簡稱本法）第一百零一條之規定，訂定本規則。」「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：公用地役關係之巷道。私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。本法於中華民國七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第一款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達二十年，且為不特定公眾通行所必要者。」新北市建築管理規則第1條、第2條定有明文。
㈡又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。故確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須由爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益，其原告之當事人始為適格。換言之，在確認之訴之當事人適格，係依所謂確認之利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，並據此以為決定其是否適格。而所謂確認利益，則係指法律上之利益。而所謂法律上利益，通說則採保護規範理論（司法院釋字第469號解釋參照）。至反射利益係法律規範反射效果，即法規目的在於保障公共利益而非個人私益，但因法規有此規定對個人也產生一種有利之附隨效果，故反射利益尚非所謂法律上之利益。復按司法院釋字第400號解釋之解釋理由書明白闡示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。……。」故公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益（最高行政法院91年度裁字第468號裁定意旨參照）。再者，所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體（人）間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之公法上利用關係。而公用地役關係為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在於形成或確認公用地役關係之行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。故而，公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生，係反射利益，則人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，即欠缺訴之利益。因此，原告就其所爭執之公法上法律關係僅有反射利益而無所謂法律上利益時，即應認原告因無提起此確認訴訟之確認利益，其當事人適格即有欠缺。又確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告其當事人始為適格；若由對公法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告，當事人方為適格。
㈢本件原告林天賜係440地號土地暨其上建物之所有權人；原
告傅俊龍則為設籍該址之允升公司負責人，其等主張毗鄰訴外人盧張秀香等人暨新北市所有之系爭土地之通行權益受損，而對被告新北市政府及工務局，依行政訴訟法第6條第1項前段提起確認系爭土地公用地役權關係存在之訴訟，然查：⒈茲依上揭規定可知，關於新北市○○○○巷道之主管機關
為新北市政府，此亦為被告新北市政府暨工務局陳明在卷（參見本院卷第323頁），則原告提起本件確認系爭土地公
用地役權關係存在訴訟，除以新北市政府為被告外，另以工務局為被告，則關於被告工務局部分，其權利或法律上利益無法經由此訴訟得以確認，自有未洽。原告據以對被告工務局提起本件確認訴訟，難認其為適格當事人，是此部分訴訟，在法律上並無理由，即屬無據，應予駁回。⒉次以，原告之所以認為就系爭土地有確認公用地役權關係
存在之利益，無非以其等係系爭土地毗鄰之用路人之一，其等通行系爭土地權利受損等情為據。然查，原告並非系爭土地之所有權人或使用權人，亦非系爭土地之主管機關，只是主張其等為該土地之利用人，縱認原告主張系爭土地確有公物利用之情屬實，惟利用人只是在不相妨害之情況下得平等自由使用公物以增進其生活便利，並未賦予利用人權利，使其得對抗公物主管機關或第三人，亦即公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生，係反射利益。故就系爭土地是否成立公用地役關係，原告充其量只享有反射利益，並無法律上之利益，如前所述，原告即無就他人或他機關所有之系爭土地提起本件確認訴訟之確認利益，則原告提起本件確認公法上法律關係存在之訴訟，其當事人適格即有欠缺。
⒊從而，原告就本件確認訴訟不具訴之利益，難認其等為適
格當事人，是原告對被告訴請判決確認系爭土地公用地役權關係存在，為無理由，應予駁回；又本件既因當事人不適格而被駁回，故兩造關於本件訴訟之實體上爭執及其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料暨原告聲請調查事證等項，即與判決結果無影響，本院自無再予論述審究暨調查之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 4 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 鍾 啟 煌法 官 李 君 豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 27 日
書記官 李 承 翰