臺北高等行政法院判決
105年度訴字第686號106年3月30日辯論終結原 告 恩旺貿易有限公司代 表 人 蔡尚橙（董事）住同上訴訟代理人 陳郁婷 律師
陳寧馨 律師被 告 衛生福利部代 表 人 陳時中（部長）住同上訴訟代理人 謝閔華 律師
杜家駒 律師徐豪駿 律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國105年4月15日院臺訴字第1050158300號訴願決定， 提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為蔣丙煌，於本件訴訟進行中分別變更為林奏延、陳時中，茲據各該新任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷一第171至173頁、本院卷二第445至447頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告以其所屬食品藥物管理署（下稱食藥署）於民國104年3月查獲原告於103年9月至104年3月間向被告申請輸入「熊貓巧克力餅乾」等45項48批產品(下稱系爭產品，詳如附表)，其申報之製造廠地點與該等食品實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，以104年10月28日部授食字第0000000000G號裁處書(下稱原處分)處原告罰鍰計144萬元（原處分另載有：Brite布雷特奶精-原味，保存日期為2015.05產品部分，經被告另案撤銷該產品之輸入許可，並未裁罰該部分，此部分業經被告於訴願及本院審理時更正原處分系爭產品為48批，詳如附表所示）。原告不服，提起訴願，嗣經行政院105年4月15日院臺訴字第1050158300號訴願決定駁回(下稱訴願決定)。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：改制前行政院衛生署100年3月25日署授字第1001300991號公告（下稱系爭公告），有未經消費者保護法（下稱消保法）第33條之調查程序、不符消保法第36條規定之有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者構成要件、未給予人民陳述意見之機會、違反法律授權範圍以及比例原則等重大違法而無效，故被告自不得依據系爭公告裁罰原告。縱認被告得以系爭公告裁罰原告，惟被告僅以來路不明、具可更改性之私人杜撰網站資訊即認為系爭產品有申報不實之情事而裁罰原告，已有認定事實未依證據之重大違法，縱其事後提出日本原廠之回復信件，亦無從改變其違法裁罰之事實。再者，製造所固有記號所代表之產地為日本品牌廠商之營業秘密，除非其願意自行公開者外，任何第三人均無法得知其產地，且此連日本出口商均無法得知，又遑論原告客觀上亦不可能得知，原告已善盡一切辦法不進口日本茨城縣、群馬縣、千葉縣、福島縣、櫪木縣等地區之產品，且客觀上無法知悉日本品牌商之營業秘密，原告顯無過失可言，此亦有刑事不起訴處分書可為證實，遑論，被告迄今亦未舉證證明原告之過失，被告自不得裁罰原告，被告認定事實適用法律顯有重大違誤。且被告漏未審酌原告所涉申報日數僅有21日，且原告實係於一日內，基於單一意思同時申請輸入多批不同品項之產品等情事，原告單日內基於單一意思所為之數次申報行為，自應評價為一行為，被告僅依申報書之數量，恣意切割、擴張認定本件之行為數48次，進而裁罰原告高達144萬元之鉅額罰鍰，顯已違反一行為不二罰之原則等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：其經調查輸入查驗申請書、產品外包裝標示製造商及其製造所固有記號，並比對製造所固有記號查詢網頁，查得系爭產品45項48批食品，其製造廠係來自於日本茨城縣、群馬縣、千葉縣、福島縣、櫪木縣等地，又依系爭產品之製造商官網所載，或以個人名義之電子郵件向製造商詢問之回信內容，確實可印證其實際製造地與被告裁處時所查得之製造所固有記號網站記載之內容一致，可證原告申請輸入查驗時申報系爭產品製造地其實際製造廠地點不符，確有申報不實之情事。復依系爭公告事項三，可知原告尤應於輸入日本食品時，審慎並詳查所輸入食品之產地，以善盡業者之查證義務，卻僅以通知、聲明、叮嚀等方式告知日本出口商不得提供日本茨城縣、群馬縣、千葉縣、福島縣、櫪木縣等地區之食品，實難認其不可歸責。被告於作成原處分前函請原告陳述意見並提具相關資料，已踐行行政程序法第40條及第102條規定，被告依行政程序法第43條據以判定原告涉輸入申報資訊不實之情事，並無違誤。被告以原告48次行為決意填報48張申報不實申請書向被告申請輸入查驗之行為，認定其已各自獨立實現48次構成要件行為並無違誤，況基於食品安全衛生管理法對於申報不實之立法目的及風險預防之概念，判斷此類案件行為數之依據，自應以原告向主管機關申報之次數作為判準等語資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷一第27至36頁)、訴願決定(本院卷一第37至50頁)、系爭公告(原處分卷第541至545頁)、系爭產品報驗申請書、進口食品基本資料申報單、食藥署輸入食品及相關產品許可通知、系爭產品外包裝之中文及日文標示、製造所固有記號網頁查詢資料、系爭產品各製造商官方網頁資料等影本（見原處分卷第1至320頁）、系爭產品原製造廠之電子郵件及回函(見本院卷一第350至430頁)等影本可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，以原處分處原告罰鍰計144萬元，有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠按為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，訂有食品安全衛生管理法。依該法第2條規定：「本法所稱主管機關：
在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」第33條第3項規定：「第30條、第31條及本條第1項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第47條第13款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……十三、違反第30條第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。……」又依食品安全衛生管理法第33條第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法第2條第1款規定：「本辦法用詞，定義如下：一、報驗義務人：指輸入食品、食品添加物、食品器具、食品包裝或食品用洗潔劑等相關產品（以下簡稱產品）之業者。」第4條第1項規定；「報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署（以下簡稱食品藥物署）指定之文件。」）」第22條第1項規定：「輸入產品經查驗符合規定者，查驗機關核發輸入許可通知予報驗義務人；報驗義務人亦得向查驗機關申請核發書面之輸入許可通知。」㈡又按「主旨：公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫
停受理輸入報驗。依據：食品衛生管理法第11條第1項第6款，及消費者保護法第36條及38條。公告事項：一、自100年3月26日零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗。二、新增或解除管制輸入之地區、產品以及實施時間，由本署食品藥物管理局公布。三、報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之產地資料。」業經被告100年3月25日公告在案(即系爭公告，見原處分卷第541至545頁），並檢附日本47都道府縣中英名稱。而系爭公告乃被告本於其食品衛生主管機關之地位，就99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院91年度判字第2335號判決意旨參照），且其內容核與當時食品衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，被告自得加以援用。由上可知自100年3月26日起，於日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣（下稱福島等5縣）生產製造之食品，係暫停受理報驗，報驗義務人如自日本其他地區輸入食品，則應於輸入申請書內載明食品實際製造地之資訊，供主管機關查驗。是若報驗義務人於100年3月26日之後，輸入於日本福島等5縣生產製造之食品，惟於輸入申請書中填載食品製造地為該5縣以外地區者，自屬對於產品資訊申報不實，違反食品安全衛生管理法第30條第1項所定行政法上義務。
㈢本件原告自103年9月至104年3月間向被告申請自日本輸入系
爭產品之查驗，所申報之產品製造廠地點為日本岡山、東京、兵庫、長野、大阪、東京都港區等地（詳如附表所示）。
惟嗣經被告調查結果，系爭產品中，附表序號1、2、7至18之產品，外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「K」、「QPG」，係代表茨城縣；序號3至5、19至29、37、44至48之產品，外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「T」、「OS」、「BLT」、「H」、「C8」、「M1」、「TM」，係代表群馬縣；序號6、35、39至40之產品，外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「WB」、「M74」、「F」，係代表千葉縣；序號30至32、36、38之產品，外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「7」、「M72」，係代表福島縣；序號33至34、41至43之產品，外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「TU」、「72」，係代表櫪木縣；又序號1產品關東（茨城）工廠所生產之熊貓巧克力餅乾，與本社（岡山）工廠所生產糖果類產品係屬不同等情，有食藥署輸入食品及相關產品報驗申請書、進口食品基本資料申報單、食藥署輸入食品及相關產品許可通知、系爭產品外包裝之中文及日文標示、製造所固有記號網頁查詢資料、系爭產品各製造商官方網頁資料等影本附卷可稽（見原處分卷第1至320頁）（詳細對照表見本院卷二第359至360頁）。是系爭產品係於福島等5縣生產製造，為系爭公告暫停受理報驗之食品，原告卻於103年9月至104年3月間向被告申請輸入系爭產品，並申報系爭產品係在日本岡山、東京、兵庫、長野、大阪、東京都港區等地點製造之不實資訊等情，堪以認定。被告乃以原告申報48批產品之製造廠地點與該等食品實際產地不符，分別違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，各依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低罰鍰3萬元，合計裁處原告罰鍰144萬元，經核於法並無不合，所為裁處，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。
㈣原告雖主張系爭產品外包裝上明確載明其製造者及產地，且
經原告與日本出口商確認系爭產品並非來自於日本福島等5縣，並無申報不實，惟被告於「原處分作成時」未經任何查證，即以私人所架設之網站資訊，認定系爭產品外包裝上載有英文記號「K」等，即個別代表來自於福島等5縣，且迄今仍無法說明其作成原處分時所依據之網站資料為何，其事後提呈新證據亦非屬行政程序法第114條之補正，已足見原處分顯有違誤云云。經查：
1.按依食品安全衛生管理法第1條規定，為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。而同法第30條第1項，就輸入經中央主管機關公告之食品應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。所稱之有關資訊，當以公告食品足以實踐食品衛生安全及品質併維護國民健康之程度，始符合法規範之意旨。復按認定申報屬實或不實，應以「申報內容」與「客觀真實」互相比較之結果為斷，亦即應以其「申報之產地」與「實際產地」是否相符為斷，而非以產品「外包裝」所記載之產地為斷。故進口商「申報之產地」，如與「實際產地」不符者，自屬申報不實。
2.系爭產品外包裝上分別載有「K」、「QPG」、「T」、「OS」、「BLT」、「H」、「C8」、「M1」、「TM」、「WB」、「M74」、「F」、「7」、「M72」、「TU」、「72」等文字，此有產品外包裝拍照可稽(參原處分卷第4、10、
16、22、28、34、38、46、52、58、64、70、76、82、88、94、100、105、112、118、124、130、136、142、148、154、160、166、172、178、184、190、196、202、214、222、230、238、244、250、258、266、274、282、290、298、306、318頁)，原告於系爭產品報驗申請書上載明其產地為日本岡山、東京、兵庫、長野、大阪、東京都港區等地等情，為原告所不爭執(見本院卷二第363頁筆錄)。
3.被告於作成原處分前，除上網至系爭產品原製造廠之網站查詢前開英文固有記號所代表之產地即為茨城、群馬、櫪木、千葉及福島等縣（見原處分卷第5、11、17、23、319、29、35、59、65、71、77、83、89、95、101、41、47、53、107、113、119、125、131、137、143、149、155、161、167、173、179、185、191、197、203、209、223、231、239、245、251、291、307、259、267、275、283、299頁），與原告申請輸入查驗時申報案內食品其製造廠地點不符，並函請原告陳述意見並提具相關資料（見原處分卷第337至339頁），顯見被告已踐行行政程序法之依職權調查證據及給予當事人陳述意見機會等程序。又依食品安全衛生管理法第32條第1項、第41條第1項第2款及第2項之規定，食品輸入業者本有義務提供證據資料向負責查驗之主管機關為輸入申報，以證明其產品符合規定，然於被告行政調查及陳述意見期間，原告始終無法提具系爭產品其製造廠產地確為其所申報產地之證明資料，以推翻或動搖被告對於本案違法事實之認定，是被告依行政程序法第43條，經斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，據以認定原告就系爭產品輸入申報資訊不實之情事，並無違誤。
4.再者被告於本院審理期間，並另以電子郵件向系爭產品記載之原製造廠查詢，據回覆該固有記號確分別代表「茨城縣」、「群馬縣」、「櫪木縣」、「千葉縣」及「福島縣」等地，與被告網頁上所查代號結果相同，有被告以消費者名義詢問日本原製造廠之電子郵件及回函為憑(見本院卷一第350至430頁)。更佐證系爭產品非如原告所申報係來自日本岡山、東京、兵庫、長野、大阪、東京都港區等地，顯見原告自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，洵堪認定。原告主張被告前開證據調查有違誤云云，尚無足採。
㈤原告主張系爭產品製造所固有記號所代表之產地為日本品牌
廠商之營業秘密，除非其願意自行公開者外，任何第三人均無法得知其產地，且此連日本出口商均無法得知，又遑論原告客觀上亦不可能得知，原告已善盡一切辦法不進口日本福島等5縣地區之產品，且客觀上無法知悉日本品牌商之營業秘密，原告顯無過失可言，此亦有刑事不起訴處分書可為證云云。經查：
1.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。準此，違反行政法上義務之處罰，除須具備客觀之違規行為外，尚以其行為具有主觀歸責事由即故意或過失為必要。而所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節「應注意」，並「能注意」，而「不注意」者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言（最高行政法院98年度判字第1374號判決意旨參照）。
2.次按食品衛生管理法於102年6月19日修正時，增訂前引第30條第1項規定，課予自國外輸入食品之業者，應據實申報所輸入產品相關資訊之義務，並明定有關該規定部分係自公布後1年（即103年6月19日）施行，且依食品安全衛生管理法之立法目的，業者向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊，當以公告食品足以實踐食品衛生安全及品質併維護國民健康之程度，始符合食品安全衛生管理法規範之意旨。再按100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健康，認有必要實施進口食品之管制措施，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險，爰依據99年1月27日修正公布之食品衛生管理法（修正後名稱為食品安全衛生管理法）第11條第1項第6款規定，以系爭公告規定暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。該公告事項三明定報驗義務人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，即已明文規定報驗義務人應自行檢視輸入食品之實際生產製造地並如實填報產地資料至都道府縣行政區域層級。故原告應依食品安全衛生管理法第30條第1項規定及系爭公告，於輸入系爭產品時，檢視查證所輸入之系爭產品之生產製造處，並於製造廠代碼欄位中據實填報繁體中文之產地資料，且其向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊，當以公告食品足以實踐食品衛生安全及品質併維護國民健康之程度，始符合食品安全衛生管理法規範之意旨，此乃原告之義務。
3.原告自承為日本食品進口商，從事日本食品進口，已長達數10年之經驗（參見原告起訴狀第5頁所載，本院卷一第15頁），並有經濟部商業司公司資料查詢表在卷為憑（見本院卷一第55頁），原告就前開申報義務自應知悉，故其於103年9月至104年3月間向被告申請輸入系爭產品時，自應確實查明系爭產品之實際製造地點，向被告申報。至於輸入食品業者應以何種方式進行查證產品製造地點，法令並無限制，是原告或請日本出口商提供具有公信力之產地證明，或者實地訪查日本製造廠，均無不可。即便原告未直接與出口商或製造廠接洽，由原處分卷所附系爭產品外包裝照片，顯示該等產品之原文標示，均載有所謂「製造所固有記號」（即製造商於標示上除記載其總公司地點外，另行加註代表該公司個別製造廠代號之英文或數字符號，作為區別產品實際製造廠之用），及系爭產品製造商之官方網頁，皆明確記載固有記號代表之製造廠地點，或實際生產製造各該食品之工廠所在地等情以觀，原告藉由以網路檢索系爭產品製造商之官方網頁，由其上所載製造所固有記號或製造廠地點之相關資訊，與系爭產品外包裝之原文標示相互對照，亦可輕易知悉系爭產品之實際製造地點。詎其未詳為查證，於未能確切掌握產品實際製造地情形下，僅以系爭產品外包裝之原文標示所載日本製造商總公司地址及以通知、叮嚀方式告知日本出口商不得進口來自福島等5縣為據，向被告為產地申報，對其就系爭產品製造地點之申報不實，自有應注意、能注意而未注意之過失。
4.至原告稱日本進口食品之產地為日本廠商之營業秘密，除日本進口食品之品牌廠商願意自行公告者外，其產品產地，任何第三人均無從知悉，故客觀上除產品外包裝所載之「產地」及日本出口商所告知之資訊外，原告根本不可能知悉其產地乙節，固以日本出口商宮田公司及石光公司回覆原告之電子郵件影本各乙份為據（見本院卷一第85至88頁）。然依原告所提之日本出口商宮田公司回覆原告之電子郵件記載略以：「……和廠商進行確認後，得到由於工廠所在地是不對外公開的秘密事項，故無法告知的回答。」等語（見本院卷一第86頁）；另一位日本出口商石光公司回覆原告之電子郵件記載略以：「……有願意公開工廠代碼及工廠所在地的廠商，也有商業機密不願對外公開的廠商。對於那些不願意公開工廠所在地的廠商，若沒有搜查機關的搜索狀，是無法獲得工廠資訊的。……就算經由臺灣交流協會向日本農林水產省要求產地的提供，若無兩國政府間的共識，也是無法有產地的資訊。」等語（見本院卷一第88頁），可知仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而原告身為進口食品業者，有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實遵守我國法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品。從而，原告可從上開諸多措施，以確認系爭產品之實際產地，或可於難以確認時選擇不予進口製造來源不明產品。惟原告捨上開途逕不為，反而冒然進口，不僅對於進口系爭產品之實際產地，未作查證確認，且依原告上開主張，無異於系爭產品之實際產地毫無掌控，且僅於申報時單純地對照原文包裝上資訊填報產地之情形，仍照常進口，足認原告應有過失，原告此部分之主張，自難作為免責之依據。
5.況查系爭產品之外包裝原文標示均記載有「製造所固有記號」，只是這項固有記號之真實意義如何，無法由外觀上直接判斷，原告為食品之進口商，由日本地區進口食品，在主管機關公告日本受輻射污染地區（日本福島等5縣）生產製造之食品，暫停受理輸入報驗之情形下，當然更要注意進口之日本食品是否涉及或來自日本受輻射污染地區；而系爭產品之外包裝原文標示，既然均記載有「製造所固有記號」，原告當然有進一步查明之義務，而製造所固有記號，即使為製造廠之內部機密，所難以查知者是製造所固有記號如何編寫，在商場上交易紀錄完整之情況下，製造所固有記號之記載，將是提示日本地區商品進口商如原告，有更進一步查明進口商品，是否涉及或來自日本受輻射污染地區之查證途徑；何況製造所固有記號，日本早自昭和時代（1959年12月28日）即以厚生省令第37號「食品衛生法施行規則の一部を改正す省令」所訂定，在日本生產廠商地址可以填企業所在地，但實際製造地須以製造所固有記號為公開標示等情，有日本食品衛生法施行規則、食品衛生法第19條新舊條文對照、食品表示法、食品標示基準及日本消費者廳對製造所固有記號制度政策說明文件等影本在卷為憑（見本院卷二第146至356頁），是原告自不能因外觀上無法判讀「製造所固有記號」之意義，而認為未進一步查證實際產地，仍為無過失。且如前所述，被告曾以消費者個人名義，使用電子郵件方式詢問日本公司其實際製造產地，日本公司亦迅速回復，並無拒絕回答之情事。原告怠於查證其申請進口產品之實際製造地點，所稱日本進口食品之製造地為日本食品製造商之營業秘密，其客觀上無法知悉系爭產品之實際製造地云云，自不足採。
6.末查，刑事責任是否構成，其要件與行政法上義務之違反認定不同。原告雖舉該公司負責人涉嫌偽造文書罪部分經臺灣新北地方法院檢察署檢察官104年度偵字第8836等號不起訴處分書為證，主張其無過失云云。惟查該不起訴處分書（見本院卷二第41至79頁），係以原告公司負責人蔡尚橙未具刑法第216條、第215條之行使業務登載不實文書罪嫌之犯罪故意，因而對蔡尚橙為不起訴處分（見本院卷二第48至56頁）。惟本件原處分係認定原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項之申報義務，有應注意、能注意而未注意之過失。兩者行為就構成要件及義務之違反均不相同，前開不起訴處分書，自難採為有利於原告之證據。㈥原告主張被告作成系爭公告，有未經消保法第33條之調查程
序、不符消保法第36條規定之有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者構成要件、未給予人民陳述意見之機會、違反法律授權範圍以及比例原則等重大違法而無效，故被告自不得依據系爭公告裁罰原告云云。經查：
1.本件原告所違反之行政法上義務，乃食品安全衛生管理法第30條第1項暨第47條之規定，亦即，其向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊（依食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第1項規定，申請查驗時報驗義務人應檢具查驗申請書、產品資料表、進口報單影本及食藥署指定之文件），所申報之資訊不實時，即已構成此條之要件。易言之，原告申請輸入查驗時提出之一切文件或資訊，應負有保證其真實性之義務，其內容倘有因其過失而致不實即屬違法，而與該資訊是否屬法定應填載事項無涉。是被告以原處分對原告裁罰，乃因原告未據實申報系爭產品之產地資訊，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，非僅以系爭公告為據，先予敘明。
2.況按「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。……」99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款定有明文。次按「直轄市或縣(市)政府對於企業經營者提供之商品或服務，經第33條之調查，認為確有損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者，應命其限期改善、回收或銷燬，必要時並得命企業經營者立即停止該商品之設計、生產、製造、加工、輸入、經銷或服務之提供，或採取其他必要措施。」「中央主管機關認為必要時，亦得為前5條規定之措施。」消保法第36條及第38條分別定有明文。被告為避免日本核災區生產製造之食品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定商品輸入，慮及掛萬漏一、防範密度不足之危險，遂依上開規定之授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求所有自日本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地，確屬「其他必要措施」。
3.又被告依上開食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項規定，本得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地。而本院認被告主要係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定為系爭公告之授權法律依據，上開規定自得為一般性函令之法律依據，故被告發布系爭公告前，自毋庸再依消保法施行細則第31條規定，讓原告有說明或申訴之機會。是原告主張：消保法36條規定為避免危害繼續發生之緊急處置，尚非得作為一般性函令使用，被告以此作為系爭公告依據，亦屬重大違法，系爭公告發布前，亦未依法給予人民陳述意見之機會，違反消保法施行細則第31條規定，亦已重大違法云云，自不足採。
4.再按「直轄市或縣(市)政府認為企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應即進行調查。於調查完成後，得公開其經過及結果。（第2項）前項人員為調查時，應出示有關證件，其調查得依下列方式進行：一、向企業經營者或關係人查詢。二、通知企業經營者或關係人到場陳述意見。三、通知企業經營者提出資料證明該商品或服務對於消費者生命、身體、健康或財產無損害之虞。四、派員前往企業經營者之事務所、營業所或其他有關場所進行調查。五、必要時，得就地抽樣商品，加以檢驗。」消保法第33條定有明文。揆諸前揭明文可知，調查方式不以該條第2項所列舉者為限，即主管機關以任何方法得到足以使主管機關確信企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。經查，100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經檢測之輻射值極高，前行政院衛生署（現為衛生福利部即被告）為保障國人食品安全及健康，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險，踐行行政調查程序後，發布系爭公告，規定暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內，尚難認被告未踐行消保法第33條之行政調查，原告前揭主張，自無足採。
5.再按對於健康之保護，不以實害發生為限，而必須提前至該物品對於健康有損害之虞。系爭公告所限制者，乃針對有侵害健康之虞之食品禁止其進入國內，所保障者乃國民健康，其對原告之營業自由僅為部分限制（原告仍得自日本除福島等5縣外，其他縣市進口食品），自難認違反比例原則。且被告發布系爭公告乃本於其食品安全衛生主管機關之地位，就99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院91年度判字第2335號判決意旨參照），且其內容核與當時食品衛生管理法及現行食品安全衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，業如前述，被告為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止系爭公告，而要求進口食品業者遵行系爭公告所課予之行政法上義務（要求填寫實際生產地點），並無嚴重限制原告權益甚鉅之情形。是原告主張系爭公告強制原告申報製造地之層級，從原先之「國家」全面擴張至「縣市」等級，顯已增加法所無之限制而有違法律保留原則，且嚴重侵害原告之權益而違反比例原則云云，不足採信。
㈦原告主張被告漏未審酌原告所涉申報日數僅有21日，且原告
實係於一日內，基於單一意思同時申請輸入多批不同品項之產品等情事，依最高行政法院105年度判字第633號判決意旨，原告單日內基於單一意思所為之數次申報行為，自應評價為一行為，被告僅依申報書之數量，恣意切割、擴張認定本件之行為數48次，進而裁罰原告144萬元，顯已違反一行為不二罰之原則云云。經查：
1.按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、裁罰意義、期待可能與社會通念等因素決定之。至於所謂「自然一行為」，係指由非法學者之客觀第三人依自然觀察方式可認係單一行為者而言。首先，單一的身體活動屬之；再者，因行為之外在過程之相互關係而構成「意識上單一性」者屬之；但此非指單一決意，而是由客觀觀察行為之外在過程，在意識上認其具有單一性，亦即行為人縱係基於「單一決意」所為，構成違反相同法益之「多次行為」，於行政法上仍得評價為「數行為」。又對於法規所要求之多數作為義務之不作為，僅於應為之作為係同種類之作為義務且基於同一目的，始得認係一行為，如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為，已構成數行為違反數個行政法上作為義務，而不問其義務內容是否相同。
2.次按食品安全衛生管理法之立法目的，在於管理食品衛生安全及品質，俾保護消費者，維護國民健康，並規範食品業者應遵守之事項，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，申報產品有關資訊不實者，依同法第47條第13款規定應予處罰，其處罰目的所欲防止之風險，乃行為人向被告申請輸入查驗之行為，各自獨立實現，倘對食品進口申報不實，導致國內消費者有使用危害健康食品之虞，同一品項之食品於不同日期進口，均需重新申報，且不同品項產品，來源不同，風險管制亦不相同，均不能免除申報義務，違反此申報義務者，自應以食品之進口「批次」作為認定違法之行為數，而不能以食品之「品項」作為行為數之認定標準。
3.經查，本件原告共有45項產品，分48批進口，每一批均向被告申報產品資訊，所為申報不實，並非僅係出於違反食品安全衛生管理法第30條第1項所定義務之單一意思，且申報品項不相同部分，來源不同，風險管制亦不相同，揆諸前揭規定及說明，原告應該當於48個違反上開行政法上義務之行為，而應評價為48行為而非1行為，依行政罰法第25條規定，應依食品安全衛生管理法第47條第13款規定分別處罰。是被告以一批為一行為，認定原告之行為數共48個，以原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3萬元，合計處罰鍰144萬元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。原告前揭主張，自不足採。原告所引最高行政法院105年度判字第633號判決意旨，與本件情節並不相同，自難比附援引。
七、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告所為原處分，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 鄭 聚 恩