臺北高等行政法院判決
105年度訴字第69號106年6月1日辯論終結原 告 黃明宗訴訟代理人 廖湖中 律師
郭詠晴 律師被 告 新竹縣竹東鎮公所代 表 人 徐兆璋（鎮長）訴訟代理人 張彩玟
彭明慧
參 加 人 曾國洲上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服新竹縣政府中華民國104 年11月18日縣府法訴字第1040189120號（案號：0000000-
0 ）及105 年10月11日府綜法字第1050079690號（案號：0000000-0 ）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，臺灣臺中地方法院 訴之變更或追加，應予准許：…。二、訴訟標的之請求雖有
變更，但其請求之基礎不變。…。」行政訴訟法第111 條第
1 項、第2 項、第3 項第2 款定有明文。經查，原告於民國
105 年1 月12日起訴時，係聲明求為判決：「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、請准續訂新竹縣竹東鎮私有耕地三七五租約（竹山字第125-1 號）。」。嗣於本院106年2月15日準備程序期日當庭追加訴之聲明為：「一、兩階段的訴願決定及不利於原告之兩階段原處分均撤銷。二、請准續訂新竹縣竹東鎮三七五租約（竹山字第125-1號）。」雖其聲明經變更，惟因基礎事實同一，無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告對原告所變更之聲明並無異議，而為本案之言詞辯論，合於法律規定，自應准許，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：原告黃明宗承租出租人曾國洲（即參加人）所有坐落於新竹縣○○鎮○○段121-1及112-2地號土地（下稱系爭土地），訂有耕地三七五租約（新竹縣竹東鎮竹山字第125-1 號私有耕地租約，下稱系爭租約），租期至民國103年12月31日租約屆滿。租約期滿後參加人於104年2月4日以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回耕地自耕，原告亦於104年2月5日向被告申請續訂租約登記，經被告審查後，認參加人申請下員段112-1地號土地不符合收回自耕規定、系爭土地符合收回自耕規定，並以104年8月7日竹鎮民字第1045006171號函（下稱原處分，附有出租人須於期限內依法補償承租人之條件）通知參加人及原告，原告不服，提起訴願，經104年11月18日縣府法訴字第1040189120號決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣參加人以104年8月27日申請書所附對原告之郵局存證信函（湖口新工郵局存證號碼00185），表明已於期限內完成補償原告，被告認定參加人已合法補償原告，以105年6月15日竹鎮第0000000000號函（下稱第二階段原處分），通知原告及參加人，下員段112- 1地號土地不准參加人收回自耕、系爭土地准參加人收回自耕，原告不服，提起訴願，再經105年10月11日府綜法字第1050079690號決定駁回，原告遂對該第二階段原處分及訴願決定追加起訴。
貳、本件原告主張：
一、原告以耕作維生，妻與原告不同戶，其所得係自行管理使用，並未交付原告，且原告尚須撫養二未成年子女，出租人因收回系爭土地，將致原告失其家庭生活依據，合於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項第3 款規定參加人自不得收回自耕。原處分憑據之私有出租耕地103 年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）未就不同地域物價水準之差異為考量，亦未斟酌個別農家具體收支情形或其他特殊狀況，難謂切近實際，有失合理，與司法院釋字第422 號解釋保護農民之意旨不符，自不足為判斷原告失其家庭生活依據之標準，本院應拒絕適用。
二、減租條例規定參加人收回自耕將致承租人失其家庭生活依據，係以租期屆滿收回耕地時承租人之收支情形為準，本件應以103 年度之收支情形為計算基準，較能呈現系爭土地被收回後家庭生活之真實狀況。103 年度臺灣省最低生活費標準為每人每月新台幣（下同）10,869元，與被告核計之10,244元，尚有差距，如以103 年度之最低生活費標準及被告列入計算原告及張淑惠、王秀春、黃彥豪、黃彥傑及黃彥晨等6人作為核算範圍，則每人每年有130,428 元之生活費用可核計為家庭支出，共計為782,568 元。又被告既將與原告同居之母親王秀春之老農津貼給付84,000元計入原告家庭收支總額計算，則亦應將王秀春103 年度聘請外勞看護之費用共313,382 元之醫療費用亦列入支出。再就原告全家於103 年度支付之人身保險費用，除綜合所得稅所申報之健保費48,775元外，勞保及商業保險共支出119,345 元。另與原告同居之子女黃彥豪、黃彥晨、黃鈺珊等人103 年之學費共支出268,
052 元。原告全家於103 年度租期屆滿時整年家庭收支狀況，應計入之全家收入為1,253,188 元，扣除支出1,483,347元，顯為負數。故原處分以工作手冊規定之102 年度收支情形為計算基準，無法在「租期屆滿收回耕地時」確實評估原告失其家庭生活依據之狀況，顯然違反減租條例保障承租人生活之意旨。
三、又與原告長期共同生活同居之親屬尚有原告六弟黃建國及其與前妻所生之子女黃鈺珊，此有原告於本院105 年度訴更一字第73號案件所提之居住事實證明書可查，參酌最高行政法院100 年度判字第916 號及105 年度判字第429 號判決要旨，均應屬「承租人失其家庭生活依據」要件中得以計入核算範圍之親屬，方符民法「家」之規定，此由原告申報綜合所得稅時均有將黃鈺珊納入扶養親屬即明。另黃建國在103 年度則無任何收入，此由其財稅資料中心之收入資料得證。故將渠等2 人列入原告103 年度家庭生活費用計算，所有支出為1,792,978 元，所有收入則為1,253,188 元，扣除後仍為負數，自應准原告續訂系爭租約。
四、工作手冊六、（三）、5.（1 ）、G 規定出租人申請收回自耕或承租人申請繼續承租時應以1 張租約內所在之全部耕地為單位，不得為一部分之申請，是被告在審查整張系爭租約時，切割為不同處理，顯無法源依據。且被告自知上情及無前例可循下，遂以系爭租約為附件，並提出3 項建議方案（其中甲案同原告主張），由新竹縣政府層轉請求向內政部函釋，惟內政部104 年7 月2 日台內地字第1040421631號函（下稱內政部104 年7 月2 日函）並未允許被告得割裂處理，且已表明不宜逕予准其依減租條例第19條第2 項規定無需給予承租人地價補償而收回。
五、系爭租約租期起始於98年，參加人於99年即已購買系爭土地，而釋字第580 號解釋亦早於93年7 月9 日即已宣布，如參加人購買系爭土地之目的確係擴大家庭農場經營規模，何以不在購買系爭土地後就參照內政部104 年7 月2 日函示內容，於租約屆滿前依減租條例第17條之規定予以原告三分之一公告現值之地價補償後，即收回系爭土地以擴大家庭農場之經營規模，其捨此不為，顯為規避減租條例第17條終止租約時相關保障承租人之規定，故意待系爭租約期滿後，再以不需補償承租人地價之方式申請收回。據此，被告應就整張系爭租約准許續訂，方符減租條例保障承租人之意旨及內政部
104 年7 月2 日釋釋之真意。
六、系爭土地自前地主林明憲、曾秀女至現地主即參加人，優先購買價金暴漲1000萬元，依參加人所有權利範圍3/8 計算，須有2,250 萬元始能購買，衡諸常情，自任耕作者實無可能有如此鉅款，加以參加人居住地與系爭土地位在不同鄉鎮市，足見參加人非自任耕作。復揆諸系爭土地前幾次交易經過之不尋常疑點，顯見參加人係投機炒作耕地或其他不動產，依減租條例第19條第1 項第1 款規定，自不應准其收回系爭土地。另參酌法務部（81）法律字第06647 號函釋可知，當耕地為整體的一筆土地，有數個出租人時，即使部分出租人之收益不足以維持一家生活，仍不得收回出租之耕地，對承租人較為有利。本件參加人與訴外人李新城顯為規避前開法務部函釋及工作手冊規定，而故意共同集資向曾秀女購買系爭土地之部分權利範圍，再申請分割土地，當屬脫法行為。
七、原處分稱系爭土地符合減租條例第19條第2 項規定，卻未揭示其審查標準及認定事實之證據及適用法律依據，被告不得僅憑參加人片面之詞而為認定。況參加人未依同條例第19條第3 項準用第17條第2 項規定，於104 年8 月7 日竹鎮民字第1045006171號函到後20日內補償原告，被告自不得准參加人收回系爭土地。至被告稱內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函釋減租條例第19條第3 項規定自95年7 月89日失其效力云云，顯然違反中央法規標準法第22條第1 項規定，自無可採。縱依工作手冊相關規定，因參加人所有收益足以維持一家生活，依同條例第19條第1 項第2 款規定，應准原告續訂系爭租約。
八、依被告審核「擴大家庭農場經營規模」要件程序之行政慣例，原處分作成時，未見參加人提供之估價報告，且原告主張未收到參加人補償未收獲農作物之存證信函後，被告卻函催參加人應證明已補償之租期屆滿時尚未收獲農作物之價值，被告更為參加人就本件函詢內政部。再者，被告僅以拍到參加人自耕地有農作物之照片，即認參加人確有擴大家庭農場經營規模之意，而未經實地勘查等為實質認定，皆與被告過往之慣行不同，顯然違反平等原則等情。
九、綜上所述，並聲明：
（一）兩階段之訴願決定及不利於原告之兩階段原處分均撤銷。
（二）請准續訂新竹縣竹東鎮三七五耕地租約(竹山字第125-1號）。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、關於第一階段審查部分：
（一）被告依工作手冊規定審核原告與配偶102 年底戶內直系血親共6 人，計算102 年度一家總收入為1,287,505 元，生活費用為737,568 元，醫療費用為6,390 元，保險費用為74,520元，故原告一家總支出部分為818,478 元，被告並非以固定不變之金額推計原告生活費用，是原告102 年度收支為469,027 元。又原告配偶屬民法永久共同生活之親屬，縱其收入為自行管理使用，仍應納入核算範圍。本件被告依據工作手冊規定之審核標準，原告及其配偶與同一戶內之直系血親102 年度綜合所得總額足以支付渠等全年生活費支出，應認參加人收回系爭土地，不致使原告失其家庭生活依據，原告自無因此失其家庭生活依據之情事。
（二）原告稱應以103 年度而非工作手冊所示之102 年度作為審核收支計算基準年度云云，然最高行政法院諸多判決見解皆肯認有關減租條例第19條審核出租人及承租人雙方收支係以「租約期滿前一年度」為計算基準年度，形成慣例。本件被告遵循工作手冊以租約期滿前一年度（即102 年）作為計算原告及參加人之收支審核標準，作為認定事實之準則，並無違誤。
（三）黃建國及黃鈺珊不應列計為原告一家之成員：
1.原告對黃建國及黃鈺珊因家長、家屬關係，其扶養義務順序為第3 順位，然黃建國須符合民法第1117條規定，方有受原告扶養之權利，原告並未提出具體事證證明黃建國確實不能維持生活且無謀生能力。另依民法第1116條之2 規定，黃建國之前妻對於黃鈺珊負有第2 順位之扶養義務，原告並未說明何以需由第3 順位之原告扶養。復依民法第1118條及第1119條規定，原告於無法無維持生活之情況下，對於黃建國及黃鈺珊扶養義務順序僅為第3 順位，得依民法相關規定有所主張。
2.原告有兄弟數人，原告與黃建國及黃鈺珊雖經其提示里長證明為同門居住，惟被告於104 年2 月24日向竹東戶政事務所求證原告102 年12月31日戶內實際人口資料時，此二人與原告並不在同一戶籍內，同戶籍者僅有原告八弟黃德慶及原告侄子黃學勻。
3.倘原告一家以含黃建國及黃鈺珊等8 人列計，則據原告所提資料推算黃建國應屬工作手冊規定16歲以上，未滿65歲之年齡範圍內，然原告未提供黃建國無謀生能力之證據，應為有謀生能力者，參以工作手冊規定及最高行政法院10
6 年度判字第231 號判決要旨可知，有關有工作能力者應核計基本所得及其收支計算基準年度。
4.因原告未提供具體事證證明黃建國符合社會救助法第5 之
3 條規定為無工作能力者，故參酌勞動部公佈之基本工資核計黃建國全年所得，則原告一家總收入加上黃建國部分應為1,515,268 元。原告一家總支出加上黃建國及黃鈺珊
2 人生活費245,856 及健保費17,976，總計為1,082,310元，是原告102 年度收支為432,958 元。反之，若原告能證明黃建國符合社會救助法第5 之3 條規定為無工作能力者而得不列計，則原告一家總收入為1,287,505 元，原告一家總支出同上，是原告102 年度收支為205,195 元（正數），故本件即便列計黃建國及黃鈺珊，仍應認參加人收回耕地，不致使原告失其家庭生活依據，原告自無因參加人收回耕地而有失其家庭生活依據之情事。
（四）另據被告實地訪查原告「收益情形訪談筆錄」，原告表示承租耕地之收入為零，由此可知耕種並非原告主要經濟來源，參加人收回出租耕地自耕與原告是否「家庭生活失去依據」並無相當因果關係存在。
（五）依內政部86年10月29日台內地字第8610098 號函釋，內政部係參酌司法院釋字第422 號解釋意旨，訂頒工作手冊有關出租人及承租人之生活費用審核標準。依工作手冊規定，出、承租人生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）等機關分別公告之102 年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用，並得加計租用房屋費用、醫藥及生育支出、災害損失支出等費用，另勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計，非原告稱以固定不變之金額標準推計。又原告所提103 年度之外勞看護費、商業保險費用、補習費用、學費等費用，除年度不符工作手冊規定之102 年度外，亦非維持生活之必要費用，不屬於工作手冊核算生活費用之範疇，無法納計為年度支出費用項目。
（六）本件參加人之自耕地為其自有，且經實地測試及網路電子軟體測量自耕地與耕地距離未逾15公里，故被告審認參加人自耕地與系爭土地為鄰近地段，且參加人自耕地使用分區及類別編定為特定農業區農牧用地、系爭土地使用分區為農業區，皆符合出租耕地工作手冊相關規定及內政部函釋。原告雖稱參加人係投機炒作系爭土地之論述並無法否定被告本件審核要件之函攝，又參加人自外觀觀察並無重大肢體殘疾致無法耕作之情形，並已提供「出租人自任耕作切結書」。再者，據被告104 年5 月14日實地會勘參加人自耕地紀錄，自耕地種植水稻，確有耕作農作物之事實，非僅憑參加人片面之詞，故被告審認參加人能自任耕作，並無違誤。另參加人因擴大家庭農場經營規模收回自耕，並無減租條例第1 項第2 款規定之限制。
二、關於第二階段審查部分：
（一）依參加人補償文件所述，參加人未曾接獲原告書面通知有關土地改良物費用，被告並以105 年5 月6 日竹鎮民字第1050026680號函請原告於期限內提供「未失效能之土地改良支付費用書面證明文件」及改良當時書面通知參加人之證明文件據以審核，惟原告並未於期限內提出相關書面證明文件。被告嗣再以105 年5 月23日竹鎮民字第1050004800號函知原告，因原告逾期未提供相關文件，故被告審認原告確實無改良土地未失效能部分所支付之費用。
（二）依參加人提供之證明文件內容表示，因雙方協議未達共識，故參加人同意系爭土地之尚未收穫農作物由原告收穫後，再由參加人收回耕地自耕。又因耕地之尚未收穫農作物收穫完成之期日已逾工作手冊所訂20日內之期限疑義，業經內政部以105 年5 月26日台內地字第1050417267號函釋在案，參以司法院釋字第287 號解釋理由要旨，本件內政部針對工作手冊有疑義部分本有解釋之權，其解釋20日之補償期限係訓示期間而非不變期間，屬職權行為，非如原告稱裁量權無限大，違反誠信原則。而參加人既已於工作手冊所訂期限內同意由原告收穫後，再由參加人收回耕地自耕，且原告並未因為參加人收回自耕而損失尚未收穫農作物價額，故被告審認參加人已完成補償。
（三）減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項第3 款部分，業經司法院釋字第580 號解釋宣告應於解釋公布後2 年內失效，已確認該規定牴觸憲法無效，到期後應不再援用。至內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函僅為轉知減租條例第19條第3 項規定失其效力，並通知下級單位遵辦，尚無違反中央法規標準法第22條規定。
三、依內政部102 年8 月13日台內地字第1020275696號令規定，系爭土地使用分區為都市計畫內農業區，符合出租人依減租條例第19條第2 項之耕地。至下員段112-1 地號土地使用分區為都市計畫內溝渠用地，不符耕地。惟依行政院67年4 月13日台（67）內字第3117號函，下員段112-1 地號為溝渠用地，現況亦為溝渠，似為農地經營不可分離之設施，又出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時，應以1 張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1 張租約內為一部分之申請，被告於該耕地之收回審認上認有疑義，經內政部104 年
7 月2 日函釋在案。本件參加人以「整張」系爭租約以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已符合行政院上開令之意旨。被告針對租約內符合內政部102 年8 月13日令耕地認定之地號核定准予參加人收回系爭土地自耕，同時針對不符合耕地認定之下員段112-1 地號核定准由原告續訂租約，符合內政部函釋意旨，且被告核定部分收回耕地、部分續訂租約非法規所明文禁止。
四、系爭租約與竹山字第125-2 號租約係源自竹山字第125 號租約，因原出租人林聖泰、李新城及參加人與原告協議分戶分耕而由出、承租人雙方會同共同申請為各自獨立之租約，其中竹山字第125 號租約因原告申請放棄耕作權而終止租約。
竹山字第125-2 號租約因原告不服被告核定終止租約之行政處分而提起行政訴訟，惟原告已與李新城和解而撤銷訴訟。
又依工作手冊「出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時，應以1 張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1 張租約內為一部分之申請」，本案租約既已與另案出租人李新城不同一張租約，自得依個別申請條件審核辦理等語，資為抗辯。
五、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、參加人則以：
一、參加人依減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭土地自耕，不受同條第1 項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人，補償範圍包括：承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之償值為限。尚未收穫農作物之價額。至終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅稅額三分之一部分，已於95年7 月
9 日起停止適用。本件被告業以原處分函知原告及參加人，准由參加人收回系爭土地，並囑咐參加人於文到20日內依前開規定補償原告相關費用，參加人並於104 年8 月20日以存證函予原告說明補償事宜。
二、就土地改良所支付費用部分，因原告未曾提出改良土地通知書及改良土地所支付費用憑證，嗣經被告105 年5 月6 日竹鎮民字第1050026680號函請原告提供土地改良費用及證明文件，仍逾期未提供，原告迄今並未提出改良土地支付費用憑證，應視為未有改良土地之事實，依法不予補償。另就尚未收穫農作物之價額，參加人願依據減租條例第18條規定，待
104 年第2 期稻作收割完成後收回自耕，農作物已於104 年11月30日前收割完成。是參加人已完成相關補償程序，且無其他應補償項目，經被告另以105 年6 月15日竹鎮民字第1055004351號函通知參加人及原告，准由參加人收回系爭土地自耕。
三、參加人自耕土地有新竹縣竹北市○○段22、37、39、43等地號，102 年至104 年華城段地號22、37、39等依行政院農業委員會農糧署調整耕作制度活化農地計劃、辦理登記及申報，一期水稻、一期綠肥，105 、106 年度並繳交公糧，足證參加人確能自任耕作。
四、依被告103 年底私有耕地租約期滿出、承租人收益情形訪談筆錄記載，原告表示耕作系爭租約土地收入為零元，收入既為零，參加人回收耕地應不致使原告失其家庭生活依據，自與前開規定之立法意旨不符，原告主張有違經驗論理法則。
五、參加人其餘主張均援引訴願決定理由及被告答辯等語，資為抗辯。
六、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年8 月7 日竹鎮民字第1045006171號函（原處分可閱覽卷第42頁）、新竹縣政府104 年11月18日縣府法訴字第1040189120號（案號：
0000000-0 ）訴願決定書（本院卷第14至19頁）、105 年10月11日府綜法字第1050079690號（案號：0000000-0 ）訴願決定書（本院卷第250 至258 頁）及本院卷、訴願卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、工作手冊是否足為判斷原告失其家庭生活依據之標準？本院應否拒絕適用？
二、承租人有無失其家庭生活依據之判斷，應以103年度之收支情形為計算基準？抑或以102年度之收支情形為計算基準？
三、原告六弟黃建國及其與前妻所生之子女黃鈺珊，應否列入「承租人失其家庭生活依據」中計入核算範圍之親屬？
四、本件是否就1 張租約內所在之全部耕地收回自耕？有無違反工作手冊六、（三）、5.（1 ）、G （不得為一部分申請）之規定？
五、參加人居住地與系爭土地位在不同鄉鎮市，是否非自任耕作？參加人待系爭租約期滿後，以不需補償承租人地價之方式申請收回（而未於租約屆滿前終止租約）是否脫法行為？被告是否未經實地勘查，僅以照片認定參加人確有擴大家庭農場經營規模？原處分是否有違過往慣例及平等原則？
六、參加人是否未依減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項規定，於104 年8 月7 日竹鎮民字第1045006171號函到後20日內補償原告？
陸、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）耕地三七五減租條例第6 條「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」
（二）耕地三七五減租條例第19條第1 項及第2 項：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」
（三）耕地三七五減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
（四）以下審核標準係被告為處理耕地三七五減租條例第19條、第20條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，自無違誤：
私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊第6點辦理程序及作業方法（三）審查5.（2）審核標準：
1.B、「甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」
2.Ｆ、「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。」
二、工作手冊可作為判斷原告失其家庭生活依據之標準，本院不應拒絕適用：
按工作手冊係主管機關內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其就出、承租人生活費用之計算標準，係依衛生福利部（原內政部）等機關分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用，並得加計租用房屋費用、醫藥及生育支出、災害損失支出等費用，另勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計，並非以固定不變之金額標準推計，工作手冊內容與減租條例第19條規定之意旨有悖之部分，本院固得拒絕適用，但與減租條例第19條規定意旨無違之部分，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並就出租人及承租人適用同一標準認定之，仍得作為判斷原告是否失其家庭生活依據之認定事實準據（最高行政法院106 年度判字第231 號判決參照），本院不應拒絕適用，原告主張尚不足採。
三、承租人有無失其家庭生活依據之判斷，應以102年度之收支情形為計算基準：
原告雖主張減租條例規定參加人收回自耕將致承租人失其家庭生活依據，係以租期屆滿收回耕地時承租人之收支情形為準，本件應以103年度之收支情形為計算基準，較能呈現系爭土地被收回後家庭生活之真實狀況云云。惟查本件租期屆滿之時間固為103 年12月31日，但理論上而言，租期屆滿之時點，亦有可能在該年度之上半年，若以租期屆滿當年度之收支來計算承租人家庭生活是否失其依據，採計之數據可能不夠全面性，且容易流於刻意製作，內政部88年10月22日台內地字第8812350 號函及工作手冊因而規定以租約期滿前一年度（即102 年）作為計算原告及參加人之收支審核標準，於出租人及承租人適用同一標準認定之，應較客觀及準確，且為現行司法實務所採納（最高行政法院106 年度判字第23
1 號判決參照），並無違誤，原告主張尚不足採。
四、本件縱使列計黃建國及黃鈺珊，原告102 年度收支仍為正數，原告並未因參加人收回耕地而有失其家庭生活依據之情事：
（一）被告於104 年2 月24日向竹東戶政事務所求證原告102 年12月31日戶內實際人口資料時，黃建國及黃鈺珊與原告雖不在同一戶籍內（同戶籍者僅有原告八弟黃德慶及原告侄子黃學勻），但戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然，……查工作手冊第6點以減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言之規定，於個案適用結果，如與本院前開見解不合時，工作手冊第6點之該部分，即與減租條例第19條第1項第2款、第3 款規定意旨不符，在此範圍，應不予適用（最高行政法院105 年度判字第429 號判決、106 年度判字第231 號判決參照）。本件黃建國及黃鈺戶籍謄本之地址與原告相同（見原處分不可閱卷第20頁），屬同一地址不同戶口名簿情形，而原告已提示里長證明原告與黃建國及黃鈺珊為同門居住（見本院卷第360 頁），堪認原告與黃建國及黃鈺珊為永久共同生活為目的而同居之親屬團體，原告六弟黃建國及其與前妻所生之子女黃鈺珊，即應列入「承租人失其家庭生活依據」中計入核算範圍之親屬。至黃建國及黃鈺珊應否由受原告扶養？抑或應由其他人扶養，與應否計入「承租人失其家庭生活依據」核算範圍之親屬無涉。
（二）惟按「與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定原因致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。」（最高行政法院106 年度判字第231 號判決參照），可知有工作能力者，應核計其收支計算基準年度之法定基本工資。本件黃建國係為工作手冊所規定年齡16歲以上，未滿65歲之人，原告亦未舉證證明黃建國無謀生能力，應認黃建國有謀生能力，參酌勞動部公佈之102 年度基本工資核計黃建國全年所得，原告一家總收入加上黃建國部分應為1,515,
268 元，而原告一家總支出加上黃建國及黃鈺珊2 人生活費245,856 及健保費17,976，總計為1,082,310 元，有原告之各類所得資料清單及醫療院所收費資料明細清單、原告所具102 年度全年生活費用明細表及被告審核原告102年度全年收支明細表（見原處分可閱卷第12-21 頁）可稽，原告102 年度收支仍為432,958 元之正數。縱認黃建國符合社會救助法第5 之3 條規定為無工作能力者而得不計算其基本工資，則原告一家總收入為1,287,505 元，原告一家總支出為1,082,310 元，原告102 年度收支為205,19
5 元，仍為正數。易言之，原告一家再加上黃建國及黃鈺珊102 年度收支為正數，參加人收回耕地，並不會致使原告失其家庭生活依據；更何況據被告實地訪查原告「收益情形訪談筆錄」，原告表示承租耕地之收入為零（見原處分可閱卷第22-23 頁），益足證明原告本不以耕種當作經濟來源，參加人收回出租耕地自耕，與原告是否「家庭生活失去依據」實無因果關係，原告主張尚無足採。
五、本件參加人係就1 張租約內所在之全部耕地收回自耕，並未違反工作手冊六、（三）、5.（1 ）、G （不得為一部分申請）之規定：
查系爭租約與竹山字第125-2 號租約，原係竹山字第125 號租約之內容，因原出租人林聖泰、李新城及參加人與原告協議分戶分耕，故由出、承租人雙方共同申請為各自獨立之租約，此為兩造及參加人所不爭執。其中竹山字第125 號租約因原告申請放棄耕作權而終止租約，竹山字第125-2 號租約因原告不服被告核定終止租約之行政處分而提起行政訴訟，惟原告已與李新城和解而撤銷訴訟，是本案租約與另案出租人李新城並非同一張租約。本件參加人乃以「整張」系爭租約申請收回自耕（見原處分不可閱卷第7 頁），已符合工作手冊六、（三）、5.（1 ）、G （不得為一部分申請）之規定。且法規並未禁止主管機關就申請事項為「部分准予收回、部分不准收回」之核定，是本件被告依據內政部102 年8月13日台內地字第1020275696號令，認定系爭土地為耕地，准予參加人收回自耕，並因「下員段112-1 地號」其使用分區為都市計畫內溝渠用地，不符合耕地之定義，依據行政院67年4 月13日台（67）內字第3117號函（略以下員段112-1地號為溝渠用地，現況亦為溝渠，為農地經營不可分離之設施），就下員段112-1 地號核定准由原告續訂租約，本院經核尚無違誤，原告主張尚不足採。
六、參加人居住地縱與系爭土地位在不同鄉鎮市，但符合自任耕作要件，參加人待系爭租約期滿後，以不需補償承租人地價之方式申請收回（而未於租約屆滿前終止租約）並非脫法行為，被告有實地勘查認定參加人確有擴大家庭農場經營規模，原處分並未違反平等原則：
（一）原告雖主張參加人居住地與系爭土地位在不同鄉鎮市，不符合自任耕作要件，且參加人待系爭租約期滿後，以不需補償承租人地價之方式申請收回，規避租約屆滿前終止租約之補償，為脫法行為；又被告未經實地勘查，僅以照片認定參加人確有擴大家庭農場經營規模，有違過往慣例及平等原則云云。
（二）惟查本件參加人之自耕地為其自有（見原處分不可閱卷第
9 頁），且經實地測試及網路電子軟體測量自耕地與耕地距離未逾15公里（見原處分不可閱卷第14-15 頁），且參加人外觀並無重大肢體殘疾致無法耕作之情形，並已提供「出租人自任耕作切結書」（見原處分不可閱卷第8 頁），何況「所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之」（司法院大法官會議釋字第580 號參照），參加人自耕之耕地，與系爭土地為鄰近地段，參加人自耕地使用分區及類別編定為特定農業區農牧用地，系爭土地使用分區則為農業區，被告因而審認參加人符合自任耕作要件，尚無違誤，原告主張不足採信。
（三）又「七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第十七條第二項第三款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨，且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」，司法院93年7 月9 日大法官釋字第580 號解釋著有明文，可知參加人本可選擇於耕地租約期滿時，再申請收回耕地，用以避免必須以地價三分之一補償承租人，乃法律賦予合法權利之行使，合於規範目的，並非脫法行為。內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函轉前揭大法官會議解釋要旨，僅為轉知減租條例第19條第3 項規定失其效力，並通知下級單位遵辦，尚無違反中央法規標準法第22條規定。又被告104 年
5 月14日現況會勘照片，顯示會勘紀錄人為「張佳純」，現況為「種植稻榖」，並附照片為證（見原處分不可閱卷第16頁），可知被告確有實地會勘參加人自耕地，並非僅憑照片認定參加人有擴大家庭農場經營規模之情形，原告亦未舉反證證明前揭照片有何不實，原處分並未違反平等原則，原告主張尚不足採。至參加人是否與訴外人李新城共同集資向曾秀女購買系爭土地之部分權利範圍，再申請分割土地？有無脫法行為？與本件申請要件無關，本院尚無審究之必要。
七、參加人已依減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項規定，於104 年8 月7 日竹鎮民字第1045006171號函到後20日內補償原告：
（一）本件被告曾以105 年5 月6 日竹鎮民字第1050026680號函請原告於期限內提供「未失效能之土地改良支付費用書面證明文件」及改良當時書面通知參加人之證明文件，惟原告並未於期限內提出相關書面證明文件。被告嗣再以105年5 月23日竹鎮民字第1050004800號函知原告，因原告逾期未提供相關文件，故被告審認原告並無改良土地（且未失效能部分）所支付之費用，核無違誤。
（二）工作手冊雖規定出租人應於20日內補償承租人承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，但衡諸72年12月23日增訂之減租條例第19條第3 項規定鼓勵「擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化」之立法目的，並審酌承租人與出租人雙方之利益，工作手冊所規定之20日之補償期限，應係訓示期間而非不變期間，且內政部針對工作手冊有疑義部分本有解釋之權，其以105 年5 月26日台內地字第1050417267號函釋該20日之補償期限應係訓示期間而非不變期間，與立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤。是本件參加人已於工作手冊所訂期限內「同意由原告收穫後，再由參加人收回耕地自耕」，原告並未因為參加人收回自耕而損失「尚未收穫農作物價額」，被告因認參加人已如期完成補償，尚無違誤，原告主張尚不足採。
八、從而，原處分及第二階段原處分不利原告部分並無違法，訴願決定各予維持，核無不合。原告之訴及追加之訴請求撤銷，均為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
書記官 簡若芸