臺北高等行政法院判決
105年度訴字第601號106年3月2日辯論終結原 告 張嘉倩被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 蔡昇嘉被 告 臺北市松山區公所代 表 人 薛秋火（區長）訴訟代理人 廖于清 律師
連思成 律師上列當事人間公有場地租借事件，原告不服臺北市政府中華民國105年4月14日府訴一字第10509053800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年12月7日經由臺北市民e 點通系統（下稱e點通）提出如訴願決定附表編號1至16（參本院卷第42至48頁）所示16件申請案（下稱系爭申請），申請使用臺北市所有，由被告臺北市松山區公所（下稱區公所）管理之臺北市松山區中正區民活動中心（設址於門牌號碼臺北市○○區○○○路○段○○○號11樓，下稱系爭場地）。經被告區公所審核後，因原告申請使用之時段均已有訴外人朱孟梅於104年11月16日以電話申請使用，乃分別於104年12月7日、9日經由e點通回復通知原告「案件申請不通過」等內容（詳如訴願決定附表所示），同日另以手機簡訊通知原告所申請案件已結案（不通過）（下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告提起訴願之日為105年1月13日，惟臺北市政府（下稱
市府）所屬法務局（下稱法務局）收到訴願書後，未能先行判斷朱孟梅之「已租借」未具法源依據，而要求被告區公所提出答辯，亦未停止朱孟梅就系爭場地之使用，避免侵權事件繼續發生，等同應作為而不作為，如此訴願審議實有問題。被告市府未對憑空捏造不實之電話和文件，進行審慎的檢視及要求具體舉證，即以電話申辦符合已租借資格，對於所有不法皆未一一詳細查證，對於違法侵權，並未善盡責任，以專業法學素養勸導及監督糾正，實令原告不服。
㈡e點通為公開的網路線上申辦系統，具備公權力和公信力
。因此所呈現之資料內容，依政府公開資訊法所示「保障人民知的權利」之宗旨，即表示資訊正確。e點通網站介面顯示，就申請租借之狀態分為三階段，即尚無人租借之「歡迎租用」、已有預約但尚未繳費之「已預約」及已繳費完成之「已租借」，原告就「歡迎租用」之閒置場地，依臺北市區民活動中心設置管理要點（下稱管理要點）第9點規定於使用前10日進行「申辦」，乃屬合法正當，且有案號可稽。被告區公所以系爭場地已租借而駁回原告之申請，乃與實際情形不符。被告區公所雖主張朱孟梅已先於104年11月16日以電話申請使用，惟其所提出之「臺北市松山區中正區民活動中心105年場地租用一覽表（下稱一覽表）」為不實假造，並未附具案號，且未提出電話通聯紀錄、朱孟梅填寫之申請書或臨櫃申請之錄影以茲證明。又依管理要點第12點所列8款駁回之要件內容，被告區公所以「已租借」為由駁回原告之申請，於法無據。另被告區公所對於原告嗣後之極力陳情不予理會，濫用行政程序法第173條之裁量權，亦已違反行政程序法第10條之規定。
㈢被告區公所於原告提出申請後，以私相授受之作為，私下
通知朱孟梅繳費，意圖保留系爭場地予朱孟梅，此已違反公務員服務法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條及行政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條規定。被告區公所亦未提出朱孟梅繳費之相關繳費單副聯或收入傳票以證明業已實際按實際使用時間繳費。又原告合法申請之租借案件預計需繳費新臺幣（下同）7萬餘元，反觀依被告區公所所提資料，朱孟梅僅繳納3萬餘元，二者差距近約一倍，被告區公所包庇之行為實有損公庫收入。
㈣本件已租借系爭場地之朱孟梅自94年至今長期從事開班授
課，同時佔用週一和週五晚間時段的場地，有收費明確事實，由其網站資訊及招生簡章，有開班授課收取學費及制服費、課程記錄、高額收費活動等記錄。被告區公所無視管理要點第12點規定，不作為而未將朱孟梅之核准予以廢止。此另已涉及逃漏稅捐及公務機關圖利私人，被告區公所顯過度放任、怠忽職守。
㈤是原告聲明：
⒈關於被告市府部分：確認訴願決定違法。
⒉關於被告區公所部分：確認原處分違法。
三、被告方面：㈠被告市府則以：原告於105年1月13日提起訴願，請求撤銷
原處分。經被告市府審議後，因原告部分申請使用時段，於作成訴願決定時已逾原告申請使用時段，此部分縱經審議亦無法回復其法律上之地位或利益，提出訴願已無實益。另依管理要點第9點規定，申請借用區民活動中心場地者，應於使用10日前提出申請；申請人得以電話、傳真、電子郵件等方式辦理，並於核准通知繳費時補送相關文件。原告其餘申請時段已有朱孟梅申請使用，被告市府爰依訴願法第79條第1項規定作成訴願駁回決定。至原告請求申請程序由e點通管控、修改管理要點、多次陳情市政信箱、廢止臺北市各區民活動中心申請使用須知（下稱申請須知）及使用臺北市中山區區民活動中心所生爭議等節，並非訴願審議範圍，且業經法務局分別移請被告所屬資訊局、民政局及臺北市中山區公所依權責處理在案。又系爭申請審核結果均係由被告區公所作成，被告市府係受理訴願機關，依行政訴訟法第24條規定，原告將列為被告亦非合法等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
㈡被告區公所則以：
⒈原告於起訴時原提起撤銷訴訟，嗣於訴訟進行中更正聲
明為確認原處分及訴願決定違法，然原告尚無若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之情形，即所謂即受確認判決之法律上利益可言，顯欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益。
⒉管理要點第9條係規定對於人民申請借用區民活動中心
場地時應遵循之流程，原則上人民僅需於使用10日前向所轄區公所提出申請，此申請方式可透過電話、傳真、電子郵件等方式辦理，申請後經所轄區公所核定相關費用後並於使用該場地前繳費，即可使用所借用之區民活動中心進行相關活動，所轄區公所承辦人員對於人民申請借用場地時，須確認其所申請之場地有無他人先行申請借用，亦即採取先申請者優先之方式，進行場地借用之安排，如人民所申請借用之時段已有他人先行申請，則無法同意後申請者之申請，同一時段同一場地當無同時允許兩申請案之理。本件原告係於104年12月7日向被告區公所申請105年1月4日起至105年6月6日止，星期一與星期五晚間6時至10時於系爭場地借用，惟系爭場地自105年1月4日至105年6月27日之同時段，已有朱孟梅於104年11月16日以電話方式先行向被告區公所提出申請，承辦人員即將朱孟梅所申請之時段記載於一覽表，故原告於104年12月7日申請系爭場地時，承辦人員發現原告申請時段已有他人先行申請，依先申請者優先而否准原告之申請，並無違法。
⒊管理要點第9點僅規定申請人必須於使用10日前向所轄
區公所提出申請，並未規定申請人應於何時繳費，申請人繳納費用與申請並無關係，僅係申請人必須繳納費用後始得使用，故繳費時間先後與被告區公所承辦人員填寫一覽表並無任何關係。本件朱孟梅於104年11月16日以電話方式申請系爭場地租借，亦於104年12月11日以電子郵件先行傳送場地申請書以及場地租借費用計算表予承辦人員，且於使用前完成相關費用繳納，並將申請書、切結書紙本資料補齊，其申請租借之程序並無違法。原告陳稱習慣上遞交申請書當天即需繳費，以及依管理要點第9點規定必須於使用前10日完成申請及繳費等語並不足採。又一覽表為被告區公所日常登記相關場地租用時所填具之表格，當有人租借時，承辦人員即將租借人之資料填具於一覽表，避免重複承租，且此作業方式並非僅為證人藍慧真一人如此為之，如有其他同仁接獲申請租借電話，亦係以此模式進行，並無假造之可能。
⒋由於申請可透過電話、傳真、電子郵件等方式為之，相
關申請文件可日後補送，故於申請階段承辦人員僅能先視人民所申請之時段該場地有無空檔可使用決定是否准許場地租借申請，並不需實質審核相關活動內容，而由網路上透過e點通申請場地租借，被告區公所亦僅能得知其申請之場地、申請時段以及活動名稱，而無其他申請表單，且實際上申請人活動尚未開始前，被告區公所僅能透過相關申請書表瞭解申請人所租借之用途，並無從進行實質審查，僅能藉由申請人提出場地租借申請書以及切結書，保證申請人並無違反系爭要點之相關規定，如有違反申請人願無異議由被告區公所廢止使用許可，且已繳納之費用不予退還之方式，亦即承辦人員於接受人民申請租借場地進行相關活動時，僅得就申請人形式上有無完成申請租借場地之相關程序進行審核，至於申請人如日後有違反管理要點之行為，則是另外廢止使用之問題。
⒌是被告區公所聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告於e點通申請使用系爭場地之網路頁面、朱孟梅105年1月4日就系爭場地提出之許可使用申請書、一覽表、市府民政局102年12月20日北市民治字第10233672200號函、原處分及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原處分否准原告系爭申請，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按管理要點第1 點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）
為規範本市區民活動中心之設置、管理事宜，促使本市區民活動中心達到多目標使用，發揮多元化功能，特訂定本要點。」第9點規定：「申請借用區民活動中心場地者，應於使用10日前，向所轄區公所提出申請，經區公所核定並依區民活動中心收費基準表繳納場地使用費後，始得使用，區公所並得依收費基準表收取保證金。但申請人有正當理由而未及於10日前申辦，經區公所同意者，不受10日之限制。申請人得以電話、傳真、電子郵件等方式辦理，並於核准通知繳費時補送相關文件。區民活動中心收費基準表之訂定及調整，由民政局報本府核定後實施。」第10點規定：「依本要點第8點第1款規定使用區民活動中心者，得僅繳納水費及電費（含冷氣費）。區民活動中心提供召開里民大會、基層建設座談會、社區會員大會及理監事會、里鄰工作會報等基層公共性質會議者，免繳納各項費用。申請人每週定期使用連續達3個月以上者，場地使用費以七折計算。每次借用以6個月為限，如借用期間使用情形良好者，得辦理續借。」第12點規定：「申請人有下列情形之一者，區公所應駁回其申請，已核准者即予廢止許可使用，必要時通知有關機關依法處理，其所繳費用不予退還：㈠有違反法律行為者。㈡有營業行為者。㈢有安全顧慮者。㈣活動內容變更或轉讓他人使用，未經區公所同意者。㈤侵犯他人權益而不聽勸止者。㈥妨害公務者。
㈦蓄意破壞公物者。㈧其他不法行為。」臺北市區民活動中心場地收費基準第1點規定：「本基準依規費法第10條及臺北市政府所屬各機關場地使用管理辦法第6條規定訂定」。
㈡次按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、
駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」為行政訴訟法第24條所規定。是「「行政訴訟之被告官署以一個為限，原告當事人雖於原行政處分及訴願決定均有不服，亦不得以原處分官署及訴願官署，併列為被告。」（最高行政法院61年度裁字第216號判例意旨參照）經查，本件係業經訴願程序之行政訴訟，原告除列區公所為被告外，另列市府為被告，於法不合，先此指明。
㈢繼按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及
確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」第111條第3項第3款規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」經查，本件原告係就其自105年1月1日至105年6月6日，於每週週一及週五晚上6時至10時使用系爭場地一事提出系爭申請，經被告區公所以原處分否准，提起訴願復經被告市府駁回，因而提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，惟於訴訟進行中，業已屆至上開申請期間之末日，如仍聲明撤銷則與法理及上開規定有違，故由本院闡明後，原告將訴之聲明變更為確認訴願決定及原處分違法（本院卷第134頁），自係符合上開行政訴訟法第6條第1項後段、第111條第3項第3款之規定。是被告區公所主張原告並無即受確認判決之法律上利益，欠缺權利保護之必要等情，顯與上開規定有違而不可採。
㈣經查，本件原告於104年12月7日經由e點通提出系爭申請
使用被告區公所管理之系爭場地，被告區公所以原告上開申請時段，系爭場地已由朱孟梅先於104年11月16日以電話申請使用，並據被告區公所提出一覽表可稽（原卷第115頁），故原告於104年12月7日申請系爭場地時，承辦人員發現原告申請時段已有他人先行申請，依先申請者優先而否准原告之申請，並無違法。
㈤原告主張：原告依管理要點第9點規定於使用前10日為系
爭申請，且原告並無管理要點8款之任一駁回事由，則被告區公所以系爭場地已租借朱孟梅而駁回原告之申請，惟其所提之一覽表為不實假造，且未附通聯紀錄、朱孟梅填寫之申請書或臨櫃申請之錄影，亦未提出朱孟梅繳費之相關繳費單副聯或收入傳票以證明業已實際按實際使用時間繳費，涉私相授受、意圖保留系爭場地予朱孟梅；又朱孟梅自94年至今長期租借週一、週五晚間之場地從事開班授課，有收費明確事實，被告區公所無視管理要點第12點規定，未將其對朱孟梅之核准予以廢止，顯然圖利朱孟梅，是原處分否准原告之申請，訴願決定未予以糾正，均於法無據等情。茲以：
⒈前揭管理要點第9條，係規定對於人民申請借用區民活
動中心場地時應遵循之流程，原則上人民僅需於使用10日前向所轄區公所提出申請，此申請方式可透過電話、傳真、電子郵件等方式辦理，申請後經所轄區公所核定相關費用後並於使用該場地前繳費，即可使用所借用之區民活動中心進行相關活動，所轄區公所承辦人員對於人民申請借用場地時，須確認其所申請之場地有無他人先行申請借用，亦即採取先申請者優先之方式，進行場地借用之安排，如人民所申請借用之時段已有他人先行申請，此時因同一時段同一場地具有排他、互斥之特性，自無從同意後申請者之申請，即當無同時允許兩申請案之理，否則豈非治絲益棼，反而使問題更加複雜，此乃申請系爭場地使用之當然解釋，不因未將之訂定為管理要點第12條各款中，即得謂不得否准後申請者之申請。經查，件原告係於104年12月7日以e點通向被告區公所提出自105年1月4日起至105年6月6日止，每週一與週五晚間6時至10時借用系爭場地，惟上開期間系爭場地之相同時段，業據朱孟梅於104年11月16日以電話方式先行向被告區公所提出申請，承辦人員藍慧真即將朱孟梅所申請之時段記載於一覽表，此有一覽表附卷可稽（原卷第115頁），並據證人藍慧真到場證述明確（本院卷第181至185頁），參諸電話及e點通均為上開規定許可之申請方式，且各種申請方式均處於平等地位，此時准否之決定即在於申請時間之早晚而已，是原告e點通申請之時在後，並無法較朱孟梅先前電話申請而具有優先順位，是被告區公所依先申請者優先原則，進而否准原告之申請，即難謂有何違誤。
⒉次以，管理要點第9點，係規定申請人必須於使用10日
前向所轄區公所提出申請，即已完成申請程序；至於嗣後經所轄區公所核定並依區民活動中心收費基準表繳納場地使用費，此為得否使用之要件，並未規定申請人應於何時繳費，則申請人於申請後是否繳納費用，與其是否完成申請程序係屬二事，僅係申請人必須繳納費用後始得使用，故繳費時間先後與藍慧真填寫一覽表並無任何關係。經查，朱孟梅於104年11月16日以電話方式申請系爭場地租借，亦於104年12月11日以電子郵件先行傳送場地申請書以及場地租借費用計算表予承辦人員，且於使用前完成相關費用繳納，並將申請書、切結書紙本資料補齊，此據被告區公所提出電子郵件、申請書、切結書、收據在卷可查（本院卷第167頁、原卷第111至113頁），則由此以觀，朱孟梅申請租借之程序難認違法，是原告陳稱習慣上遞交申請書當天即需繳費，及依管理要點第9點規定必須於使用前10日完成申請及繳費等情，並不足採。而一覽表為被告區公所日常登記相關場地租用時所填具之表格，當有人租借時，承辦人員即將租借人之資料填具於一覽表，避免重複承租，且此作業方式並非僅為證人藍慧真一人如此為之，如有其他同仁接獲申請租借電話，亦係以此模式進行，此據證人藍慧真證述在案（本院卷第181至185頁），故原告僅泛以一覽表可能出於日後補行製作，進而主張一覽表係憑空捏造等情，亦難憑採。
⒊繼以，依前述管理要點第9點第2項之規定，由於申請可
透過電話、傳真、電子郵件等方式為之，相關申請文件可日後補送，故於申請階段，承辦人員僅能先視申請之時段該場地有無空檔可使用決定是否准許場地租借申請，並無從實質審核相關活動內容，而由網路上透過e點通申請場地租借，被告區公所亦僅能得知其申請之場地、申請時段以及活動名稱，而無其他申請表單，且實際上申請人活動尚未開始前，被告區公所僅能透過相關申請書表瞭解申請人所租借之用途，並無法進行實質審查，僅能藉由申請人提出場地租借申請書以及切結書，保證申請人並無違反系爭要點之相關規定，如有違反申請人願無異議由被告區公所廢止使用許可，且已繳納之費用不予退還之方式，亦即承辦人員於接受人民申請租借場地進行相關活動時，僅得就申請人形式上有無完成申請租借場地之相關程序進行審核，至於申請人如日後有違反管理要點之行為，則是另外廢止使用之問題。原告雖主張朱孟梅租借系爭場地涉及營業行為，雖提出於網頁上所擷取之相片、招生廣告、簡章為證（本院卷第25至28、70至73、146至151、153至154頁），惟核上開資料均係於105年3月後所蒐集，無法以此推論朱孟梅先前於104年底申請時有何違規行為，而得由被告區公所進行審查；另原告所提94年至105年相關課程表（本院卷第29至38、74至83頁），僅能證明上開期間究係進行何課程；至於原告另陳稱朱孟梅曾販賣衣服一事，亦未見其為何證明。綜上，依原告所提上開證物，尚難認朱孟梅於申請時即涉營業行為，而得由被告區公所進行審查，是原告此部分之主張，亦非可採。
⒋原告繼以：依被告區公所現行作法，電話申請者既未附
通聯紀錄，亦未即時登記於相關網站，行政程序未能公開透明，是原處分自有違誤；又曾於本件行政救濟程序中，請求申請程序由e點通管控、修改管理要點、多次陳情市政信箱、廢止使用須知及使用臺北市其他區區民活動中心所生爭議等情。惟查，本件申請之依據即係管理要點之相關規定，電話申請既為上開規定明文允許之方式，自無從逕予排除電話申請者申請使用系爭場地之權益；至於被告區公所之相關處理方式可能無法完全達成公示制度，進而產生誤解，惟此僅能表示被告市府之相關規定有所疏漏，行政監督方式未能與現行科技與日精進，相關行政程序尚顯粗糙，均有待被告市府、區公所加強改進，然尚不能以前述相關制度尚非嚴謹、細緻為由，遽為原處分違法之推論。至於申請程序是否均依e點通為據，使用須知是否廢止，涉及被告市府修改管理要點及相關規定，另原告曾多次陳情市政信箱，均非本件所得審酌，且經法務局分別以105年1月18日北市法訴一字第10536029012號及105年4月7日北市法訴一字第10531293901號函移請被告市府所屬資訊局、民政局及中山區公所依權責處理在案，而無從為原處分違法之依據。
六、綜上所述，本件原告之主張尚非可採，被告區公所認事用法並無違誤，被告市府之訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請確認訴願決定及原處分違法，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 3 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 16 日
書記官 吳 芳 靜