臺北高等行政法院判決
105年度訴字第602號105年10月27日辯論終結原 告 何守中訴訟代理人 盧國勳律師複代理人 歐德芳律師被 告 國防部代 表 人 馮世寬（部長）訴訟代理人 林志宏律師複代理人 楊翕律師複代理人 章修璇律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國105 年3 月18日院臺訴字第1050157168號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由高廣圻變更為馮世寬，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之兄何守綱持憑陸軍總司令部（民國94年1月1 日改稱為國防部陸軍總司令部，下稱陸軍總司令部；95年2 月17日再改稱為國防部陸軍司令部，下稱陸軍司令部）55年2 月出具之土地使用權同意書，其上記載前陸軍總司令部同意使用人即原告之母龔語蘭、兄何守綱及第三人張君在臺北市○○區○○段○○○ ○號內土地（下稱系爭土地）面積
100 坪興建國民住宅，並申請建築執照辦理移轉登記，及前陸軍第一營產管理所58年10月8 日出具之土地使用權證明書，其上記載原告之兄何守綱擬在系爭土地內土地面積300 平方公尺（100 坪）興建眷舍列入營產管理，並申請建築執照。其間，何守綱於58年間在系爭土地內興建3 層樓房舍（下稱系爭房舍），其中第1 層樓（下稱第1 層房舍）為何守綱所有，第2 層樓為何守興所有，第3 層樓（下稱系爭第3 層房舍）為原告所有，於59年間辦理建物所有權第一次登記，渠等並檢附建物所有權狀、戶籍謄本等，申經陸軍司令部99年6 月18日國陸政眷字第0990002801號呈（下稱99年6 月18日呈）報被告同意依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第26條規定比照原眷戶納入臺北市九號基地（下稱九號基地）列管，並以99年8 月9 日國政眷服字第0990010510號令（下稱99年8 月9 日令）准予備查。嗣被告為辦理國軍老舊眷村改建作業，依眷改條例及其施行細則等規定，於101 年
5 月4 日舉辦九號基地等3 處遷建樂群新村改建基地說明會（下稱改建說明會）後，原告及其兄何守綱、姊何守興經被告核配眷舍，惟於102 年間經人檢舉渠等原眷戶資格涉有疑義。陸軍司令部政治作戰室據以103 年1 月27日國陸政眷字第1030000472號函（下稱103 年1 月27日函）限期請原告及其兄何守綱、姊何守興提供相關資料送審，並敘明於釐清相關疑義前，暫緩辦理渠等遷建樂群新村改建基地簽約及繳款作業。原告及何守綱、何守興於104 年6 月11日具申明書，以何守綱及何守興已補建為九號基地原眷戶，業經被告確認無誤，應可先行辦理簽訂買賣契約及繳交自備款後憑辦產權移轉登記。至原告所有系爭第3 層房舍，並非屬何守綱所有第1 層房舍之自增建超坪建物，自不可納入計算等語，請作成行政處分，詳列法律依據，以供行政救濟之用。經陸軍司令部104 年6 月18日國陸政眷字第1040002497號呈（下稱10
4 年6 月18日呈）報被告，以陸軍司令部前依眷改條例第3條第1 項第3 款及第26條規定，檢附原告現住系爭第3 層房舍之土地使用權同意書、土地使用權證明書及建物所有權狀等資料申請補建為原眷戶，該部以99年8 月9 日令核定准予補建列管。惟查前陸軍第一營產管理所58年10月8 日核發何守綱土地使用權同意書時，何守綱已28歲，與55年2 月8 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法（86年1 月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，下稱軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止）第7 條第1 項及第30條所定，當事人之父母、妻（未任軍公教職）、子女（年在18歲以下未婚者）之軍眷，得申報眷補，及經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，均得申請分配眷舍之規定不符，故當年何守綱所建系爭第3 層房舍非屬眷舍，且產權已贈與登記為原告所有，乃於104 年7 月27日以國政眷服字第1040008642號函復原告，依法撤銷該部99年8 月9 日令核定補建原告為比照原眷戶資格，終止本件土地使用借貸關係，並副知何守綱及何守興。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠眷改條例第26條係以房屋登記所有權人為辦理對象，並非以
原眷戶為主體，從而系爭房舍是否屬於眷舍，應以當初受核准興建之目的來判斷，與興建者是否為列管之原眷戶無關。⒈眷改條例第3 條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於
中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。
四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、第26條規定：「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」可知，在69年12月31日前，由政府提供土地自費興建，其使用人雖非原眷戶身分，但已取得房屋所有權狀者，皆比照原眷戶身分，適用眷改條例規定辦理。
⒉訴外人何守綱為已故陸軍中將何世統將軍之長子，為何世統
將軍之「眷屬」，前陸軍第一營產管理所經個案審查後，於58年10月8 日核發系爭撥地令予何守綱，准其自費興建眷舍，何守綱則於核准之土地範圍內自費建築系爭房舍，觀諸系爭撥地令記載「茲有何守綱在本所管理臺北市○○段貳零陸地號土地面積參參參平方公尺（壹佰坪）興建眷舍列入營產管理業經本所完全承認。茲為申請建築執照，特予證明。」（本院卷第21頁），故系爭房舍屬於眷改條例第3條第1項第3款所稱之軍眷住宅，實可肯認。嗣，90年間何守綱贈與系爭房舍予原告（本院卷第22頁），原告則係領有系爭房舍之房屋所有權狀者（本院卷第23頁）亦為現住人，擁有比照原眷戶身分應享有之權益，被告亦於99年8月9日以補建列管處分核定原告之「九號基地」原眷戶資格在案，該處分自符合眷改條例第26條之規定。原處分及訴願決定竟依軍眷業務處理辦法有關「申請眷補」或「分配眷舍」之規定，以第三人何守綱興建之系爭房舍非屬眷舍，認本案無眷改條例第26條之適用，撤銷補建列管處分，揆諸上開說明，自屬錯誤。
⒊ 原告之眷戶資格案，係依眷改條例第26條「比照原眷戶」規
定核定，因此，被告於審查補建列管處分之適法爭議時，自應以眷改條例第26條之要件作為判斷標準，亦即：系爭房舍是否為政府提供土地由眷戶自費興建者，以及原告是否領有系爭房舍房屋所有權狀。系爭房舍既位於眷改土地範圍，並有前第一營產管理所出具之撥地令，合於政府提供土地由眷戶自費興建之要件，自應認原告具有眷改條例第26條規定比照原眷戶資格，補建列管處分並無任何違誤之處。被告強加眷改條例以外之軍眷業務處理辦法規定，審定補建列管處分，繼而撤銷合法之補建列管處分，以內部自訂之「辦法」否定立法通過之「眷改條例」，實屬錯誤。
㈡退步言，本案縱認應適用軍眷業務處理辦法相關規定（此為
假設語），惟，被告執該辦法中有關「申請眷補」或「分配眷舍」要件資格之規定，作為判斷訴外人何守綱興建之系爭房舍是否屬於眷舍之依據，於法顯有未合：
⒈應特別強調者，撥地令為行政處分，係國家為照顧軍眷生活
而無償提供國有土地供其興建眷舍，核屬國家基於公權力，片面核准撥用國有土地予軍眷，並生軍眷得於其上興建眷舍之法律上效果，自屬行政處分，此為最高行政法院101 年度判字第812 號判決所指明（本院卷第42-52 頁）。基此，系爭撥地令在未經權責單位依法予以廢止、撤銷或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在，被告應受其拘束。被告於系爭撥地令仍有效存在之情況下，率以訴外人何守綱於58年10月8 日取得系爭撥地令時，年已28歲，其依系爭撥地令建興之系爭房舍非屬眷舍，繼而撤銷補建列管處分，揆諸上開說明，顯屬違誤。
⒉根據58年6 月11日（58）符澤字第1627號令修正之軍眷業務
處理辦法，有關軍眷「配住眷舍」之權益，以該「眷舍」係由「公款所建，其產權屬於國有，分由本部及各軍種總部管理者為限。」（下稱公款興建眷舍，58年軍眷業務處理辦法第59條規定參照）。而得申請分配公款興建眷舍者，其資格要件則為「經核定眷補有案之有眷志願役現役軍人及遺眷，無依軍眷，均得申請分配眷舍，但假退伍除役及義務役軍人之遺眷，暨給卹期滿發給救濟眷補之遺眷，均不得申請分配眷舍。」（58年軍眷業務處理辦法第60條規定參照）。⒊惟查，系爭房舍並非軍眷業務處理辦法中所指得申請配住之
公款興建眷舍，而係訴外人何守綱取得系爭撥地令，於核准之土地範圍內自費興建，並列入公產管理之眷舍。觀諸58年版軍眷業務處理辦法第92條規定：「（第1 項）凡未配眷舍經奉准劃撥營地，或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2 項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍。」可知，軍方在眷舍不足之情形下，為解決軍眷居住之問題，經由一定之程序核准者，由軍方提供公有土地供以自費建築眷舍（下稱自費興建眷舍），應為眷戶依法享有之權益。訴外人何守綱為已故陸軍中將何世統將軍之長子，具有何世統將軍「眷屬」身分，前陸軍第一營產管理所經個案審查後，既核發系爭撥地令，核准訴外人何守綱得以自費建築眷舍，再參諸系爭撥地令記載「茲有何守綱在本所管理臺北市○○段貳零陸地號土地面積參參參平方公尺（壹佰坪）興建眷舍列入營產管理業經本所完全承認。茲為申請建築執照，特予證明。」等語，足認訴外人何守綱自費興建之系爭房舍，符合58年軍眷業務處理辦法第92條「或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍」之要件，系爭房舍當然屬於眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅。
⒋有關自費建築眷舍，除個案須事前經奉核准，且所建房舍依
軍眷業務處理辦法規定設有各項使用限制，如視為營產列管、不得出租轉讓、於不需使用時仍應予交還等（58年軍眷業務處理辦法第92條規定參照），故該等房舍性質上自屬國軍眷舍，參諸58年軍眷業務處理辦法第92條規定：「……或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，……」，其要件僅需經軍方核准即可，別無其他資格限制，足見該辦法已授權國軍撥地單位，得審酌具體情形，核發土地使用權同意書，不受軍眷業務處理辦法有關「申請眷補」或「分配眷舍（註：應指公款興建眷舍）」資格規定之限制。訴外人何守綱依系爭撥地令自費建築之系爭眷舍，當然屬於58年軍眷業務處理辦法第92條所稱之自費興建眷舍。
⒌承上可知，被告援引58年軍眷業務處理辦法第60條有關得「
申請分配公款興建眷舍」資格要件之規定，作為「得以奉准在眷村範圍內自費建築眷舍」之要件，已屬無據。更遑論錯誤援引同辦法第7 條有關領取生活補助費及實物補給（58年軍眷業務處理辦法第11條規定參照）之「申報眷補」資格要件規定，再錯植於「奉准在眷村範圍內自費建築眷舍」之要件上。
㈢基於信賴保護原則，被告不得撤銷補建列管處分，以保護原告正當合理之信賴：
⒈補建列管處分既使原告直接享有承購政府興建之「樂群花園
新城」房舍（本院卷第29頁）之公法上權益，自屬授益處分，合先敘明。
⒉退步言，縱認系爭撥地令於核發當時，因何守綱已28歲，與
申請分配眷舍之規定不符，致系爭房舍非屬眷舍（此為假設語氣）。惟被告率爾撤銷補建列管處分，亦非適法。
⒊原告於90年間受讓系爭房舍時，不知系爭房舍非屬眷改條例
所指之「眷舍」；且於被告以補建列管處分核定原告比照原眷戶身分之資格案審查過程中，原告亦未有行政程序法第11
9 條各款所載之情形存在。原告於被告以補建列管處分核定原告之原眷戶身分案後，即同意被告之要求，向臺北市建成地政事務所辦妥系爭房舍限制登記（本院卷第22頁）。之後，於103 年3 月9 日繳納火災及地震保險費、4 月30日繳交自付款及辦理自備款貸款手續（本院卷第27-28 頁），再於同年9 月6 日完成眷戶分戶驗屋程序（本院卷第29頁），就信賴保護原則適用之三條件，即信賴基礎、信賴值得保護、信賴表現，原告均符合，原告對補建列管處分之信賴，自應受保護。
⒋本案並未有任何第三人與原告競買配售房舍，亦無其他善意
第三人須受保護，補建列管處分予以維持，對任何人或公益，均不會造成任何損害。原告年逾70歲，配偶曾蘇生則年逾80歲，原告夫妻2 人名下除系爭房舍外，別無其他恆產，且未領有任何終生俸，一旦喪失配售房舍資格，將流離失所，影響所及，原告及配偶生活勢將陷於困頓，除造成社會問題，並有違政府照顧老人之宗旨。從而，原告信賴授予利益之補建列管處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之「公益」（設若有之）。被告於未舉證證明原告有行政程序法第11
9 條所定信賴不值得保護之情形，若補建列管處分未予撤銷，將造成公益重大之危害，即逕予撤銷補建列管處分，揆諸上開說明，自非適法。
⒌被告撤銷補建列管處分，使原告喪失承購系爭房舍之權益，
卻未同時依行政程序法第120 條規定，就原告因信賴該處分致遭受財產上之損失給予合理之補償，自屬錯誤。
㈣被告知悉補建管處分有撤銷之原因已逾2年，猶予撤銷，於法顯有未合。
⒈被告明知系爭房舍係由訴外人何守綱贈與原告（本院卷第32
頁），參諸，何守綱亦為「九號基地」原眷戶，並於98年5月26日提供包括戶籍謄本及系爭撥地令在內之相關眷籍資料予被告所屬陸軍司令部層轉被告辦理眷戶補建列管作業審查（本院卷第81頁），以軍方之處事嚴謹，經層層審核，且有記載何守綱出生年月日之戶籍謄本在案卷內，應在審查時即可查知系爭撥地令核發予何守綱時，渠已28歲，系爭房舍非屬眷舍，嗣99年8 月9 日核定補建列管處分後，亦隨時可由案卷資料內查知上情，乃遲至104 年7 月27日始撤銷補建列管處分，顯已逾2 年之除斥期間，其撤銷處分，洵非合法。
⒉再者，被告自承係因接獲第三人○○○具函檢舉，稱何守綱
非軍人出身，應無獲准撥地自費興建眷舍之可能，原告應不具原眷戶資格云云，顯見，被告知悉系爭房舍非屬眷舍，補建列管處分核定原告比照原眷戶資格有誤之時間點，係在○○○檢舉時。然查，被告早在101 年8 月間即接獲○○○檢舉，此有○○○之檢舉函，其內二次清楚記載曾於101 年8月向被告所屬陸軍司令部提出檢舉等字語（本院卷第84頁），可以為證，乃被告於知悉近3 年，才在104 年7 月27日撤銷補建列管處分，亦顯已逾2 年之除斥期間。
㈤並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告作成原處分撤銷被告99年8 月9 日令（本院卷第113 頁
）所為原告比照享有原眷戶權益之核定，否准原告依眷改條例第26條比照享有原眷戶權益之申請，並無違法不當。
1.訴外人何守綱於55年或58年間並非有眷志願役現役軍人，且年已26歲、28歲，揆諸55年2月8日軍眷業務處理辦法、58年6月11日軍眷業務處理辦法之相關規範，訴外人何守綱顯不具未配眷舍准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格。渠執55年2月陸軍總司令部土地使用權同意書（本院卷第120頁）、58年10月8日陸軍第一營產管理所土地使用權同意書（本院卷第121頁），於58年6月11日興建並辦理第一次登記取得所有權（本院卷第122-123頁）之系爭27建號建物，應僅屬向陸軍司令部借用基地興建者，尚與眷改條例第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅有間。
2.既系爭27建號建物並非眷改條例第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，原告以所執系爭27建號建物之所有權狀，依眷改條例第26條「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身份而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之」規定所為比照享有原眷戶權益之主張，自屬無由。而被告作成原處分撤銷被告99年8月9日令，否准原告依眷改條例第26條比照享有原眷戶權益之申請，亦屬適法。
㈡稽諸最高行政法院100年度判字第1914號判決（本院卷第184
-192頁）所揭「五、本院查：（一）……。考諸上述眷改條例第3條第1項第3款，將政府提供土地由眷戶自費興建之住宅，納入該條例之國軍老舊眷村範疇，無非以此類住宅，係依後述國軍在臺軍眷業務處理辦法，奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費興建之房舍，除個案須事前經奉核准，且所建房舍依前開辦法設有各項使用限制，視為營產列管，性質上類似國（公）有眷舍；是有關是否該條款規定之軍眷住宅，自應視其奉准興建當時是否符合上開辦法之規定。另眷村改建之目的旨在於照顧原眷戶及中低收入戶，向眷改條例第3條第1項第3款自費興建房屋之原眷戶購買該房屋之人，原非眷改條例所要照顧之對象，為利眷村整體改建工作執行，迫於現實，始於同條例第26條規定不具原眷戶身分，而領有政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅房屋之所有權狀者，亦得比照原眷戶規定享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；惟以其領有所有權狀之房屋屬眷戶自費興建之『軍眷住宅』為要件。」意旨，系爭27建號建物是否屬於眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，原即需視其於興建當時是否符合軍眷業務處理辦法而定。原告稱被告援引55年2月8日軍眷業務處理辦法、58年6月11日軍眷業務處理辦法之相關規範為判斷，違反法律保留原則，牴觸眷改條例第3條第1項第3款、第26條等規定云云，容屬無由。
㈢有關原告臺北市○○路○段○○○巷○○○○○號（3樓）建物（門
牌編號為台北市○○區○○段1小段27建號，下稱系爭27建號建物，本院卷第119頁）同棟之臺北市○○路○段○○○巷○○○號建物（1樓）（臺北市○○區○○段1小段25建號，下稱25建號建物）、0之0號建物（2樓）（臺北市○○區○○段1小段26建號，下稱26建號建物），其所有人即訴外人何守綱、何守興前經被告以99年8月9日令依眷改條例第26條比照原眷戶規定辦理之核定，有無撤銷之部分，說明如下。
⒈25號建物（一樓）之部分⑴25建號建物乃為訴外人龔語蘭（即原告之母）執55年2 月陸
軍總司令部土地使用權同意書、58年陸軍第一營產管理所土地使用權同意書（本院卷第268-269 頁），於58年6 月11日興建並辦理第一次登記取得所有權（本院卷第270-271 頁）者。嗣訴外人龔語蘭於83年3 月8 日將25建號建物辦理贈與登記予何守綱，由何守綱取得所有權（本院卷第272-273 頁）。
⑵訴外人龔語蘭固經檢舉不具未配眷舍准於劃撥營地或眷村範
圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格，然經查訴外人龔語蘭之配偶即訴外人何世統（即原告之父）生前為陸軍中將，訴外人龔語蘭於55年2 月、58年經陸軍司令部出具同意興建25號建物時訴外人何世統業已亡故，訴外人龔語蘭應係以58年6月11日軍眷業務處理辦法第60條、55年2 月8 日軍眷業務處理辦法第30條所指「經核定有案之有眷志願役現役軍人遺眷」之身份，因未配眷舍而具准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格。
⑶故訴外人龔語蘭於58年6 月11日興建25號建物，性質應屬眷
舍無誤。嗣於訴外人龔語蘭將25號建物所有權移轉登記予訴外人何守綱後，被告99年8 月9 日令認25號建物領有所有權狀之現在所有人即訴外人何守綱，得依眷改條例第26條之規定比照原眷戶享有權益之核定，尚無違誤，故被告並無撤銷前揭核定。
⒉26號建物（二樓）之部分：
⑴26建號建物乃為訴外人張紹恩執55年2 月陸軍總司令部土地
使用權同意書、58年陸軍第一營產管理所土地使用權同意書（本院卷第268-269 頁），於58年6 月11日興建並辦理第一次登記取得所有權（本院卷第278-279 頁）者。嗣訴外人張紹恩於58年11月29日將26建號建物辦理贈與登記予訴外人何守綱（本院卷第280 頁），訴外人何守綱復於83年3 月9 日將系爭25建號建物辦理贈與登記予訴外人何守興（本院卷第
280 頁），由訴外人何守興取得所有權（本院卷第281 頁）。
⑵訴外人張紹恩固經檢舉不具未配眷舍准於劃撥營地或眷村範
圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格，然經查訴外人張紹恩係於59年10月1 日退伍（本院卷第282 頁），渠於55年2 月、58年經陸軍司令部出具同意興建26號建物時仍為現役軍人，應係以58年6 月11日軍眷業務處理辦法第60條、55年2 月8日軍眷業務處理辦法第30條所指「經核定有案之有眷志願役現役軍人」之身份，因未配眷舍而具准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格。
⑶故訴外人張紹恩於58年6 月11日興建26號建物，性質應屬眷
舍無誤。嗣於訴外人張紹恩將26號建物所有權移轉登記予訴外人何守綱，訴外人何守綱復將26號建物所有權移轉登記予訴外人何守興後，被告99年8 月9 日令認26號建物領有所有權狀之現在所有人即訴外人何守興，得依眷改條例第26條之規定比照原眷戶享有權益之核定，尚無違誤，故被告並無撤銷前揭核定。
㈣原告稱眷改條例第26條之適用無需審酌房屋原興建者是否具
備「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷」之資格云云，抑或判斷房屋是否屬政府提供土地由眷戶自費興建者之軍眷住宅應無軍眷業務處理辦法之適用云云，洵屬無據。
1.稽諸最高行政法院100年度判字第1914號判決所揭，可知適用眷改條例第26條之前提，乃以領有所有權狀之房屋屬眷戶自費興建之「軍眷住宅」為要件。而軍事機關提供土地由眷戶自費興建之住宅，性質類似國（公）有眷舍，需視其興建時是否符合興建時軍眷業務處理辦法之規定，判斷是否屬眷改條例第3條第1項第3款所指之軍眷住宅。且興建者是否為未獲眷舍且核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，因而具准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之資格，亦為判斷軍事機關提供土地由自費興建之住宅是否屬眷改條例第3條第1項第3款所指軍眷住宅之基準。
2.揆諸前揭最高行政法院實務見解，原告稱軍眷業務處理辦法有關「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷」資格規範僅適用於配住國（公）有眷舍資格之判斷，無涉於房屋是否屬政府提供土地由眷戶自費興建者之軍眷住宅云云，抑或眷改條例第26條之適用無需審酌房屋原興建者是否具備「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷」之資格云云，實屬無由。
㈤並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴系爭房屋是否屬於眷舍？⑵本件有無信賴保護原則之適用？⑶被告撤銷99年8 月9 日令核定補建原告為比照原眷戶資格，有無罹於2 年除斥期間？茲分述如下：
㈠按眷改條例第2 條第1 項規定「本條例主管機關為國防部。
」第3 條第1 項規定「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」、第26條規定「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」。行政程序法第117 條前段規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」次按55年2月8日修正發布之軍眷業務處理辦法第7條第1項第1款及第17款規定「符合左列規定之軍眷，得申請眷補：一、當事人之父母、妻（未任軍公教職）、子女（年在18歲以下未婚者）。……十七、陣亡官士兵遺族，合於撫卹，而原領有眷補者，准列為遺眷補給。……」、第30條規定「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，均得申請分配眷舍。但義務役軍人之遺眷不包括在內。」。58年6月11日修正發布之軍眷業務處理辦法第7條第1款、第16款及第17款規定「符合左列規定之軍眷得申報眷補：一、當事人之父母、妻、子、女（年未滿18歲及未婚者）。……十六、死亡官、士、兵遺族原領有眷補者，在核定撫卹年限內，准列為遺眷補給。十七、撫卹期滿之遺眷，家庭貧困經調查屬實，合於左列各目之一者，仍准申報原有眷補。（一）直系尊親屬或配偶年在40歲以上無謀生能力者。（二）子女未滿18歲者。（三）子女滿18歲以上在學而未享有公費待遇者。（四）子女在18歲以上，因殘廢痼疾無謀生能力者。……」、第60條規定「經核定眷補有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，均得申請分配眷舍。但假退伍除役（含退休俸及贍養金人員）及義務役軍人之遺眷，暨給卹期滿發給救濟眷補之遺眷，均不得申請分配眷舍。」㈡本件被告前依陸軍司令部呈報原告檢附之系爭第3 層房舍建
物所有權狀、戶籍謄本等及建議，同意原告補建為九號基地比照原眷戶列管，惟原告經人檢舉原眷戶資格涉有疑義，陸軍司令部除暫緩辦理原告核配樂群新村改建基地眷舍交屋作業外，並檢附相關佐證資料呈報該部，以前陸軍第一營產管理所58年10月8 日核發訴外人何守綱土地使用權同意書時，何守綱已28歲，與55年2 月8 日修正發布之軍眷業務處理辦法第7 條第1 項及第30條所定，當事人之父母、妻（未任軍公教職）、子女（年在18歲以下未婚者）之軍眷，得申報眷補，及經核定有案之志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，均得申請分配眷舍之規定不符，故當年何守綱所建系爭第3層房舍非屬眷舍，且產權已贈與登記為原告所有，乃於104年7月27日以國政眷服字第1040008642號函復原告，撤銷該部99年8月9日令核定補建原告為比照原眷戶資格。有陸軍司令部99年6月18日國陸政眷字第0990002801號呈（訴願卷第167-168頁）、104年6月18日國陸政眷字第1040002497號呈（訴願卷第170-17 1頁）、國防部99年8月9日國政眷服字第0990010510號令（訴願卷第41頁）、訴外人○○○102年12月9日檢舉函（訴願卷第45-46頁）、陸軍司令部政治作戰室103年1月27日國陸政眷字第1030000472號函（訴願卷第18頁）、系爭第3層房舍建物所有權異動索引（訴願卷第52-53頁）、建物所有權狀（訴願卷第47頁）及戶籍資料影本（訴願卷第54-5 5頁）等附卷可稽。經核於法並無不合。
㈢原告雖稱：眷改條例第26條係以房屋登記所有權人為辦理對
象，並非以原眷戶為主體，系爭房舍是否屬於眷舍，應以當初受核准興建之目的來判斷，與興建者是否為列管之原眷戶無關；縱認應適用軍眷業務處理辦法相關規定，惟被告執該辦法中有關「申請眷補」或「分配眷舍」要件資格之規定，作為判斷訴外人何守綱興建之系爭房舍是否屬於眷舍之依據，於法亦有未合云云。惟查：
1.依眷改條例第3條第1項第3款規定「（第一項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第一項）……。
三、政府提供土地由眷戶自費興建者。……。（第二項）……。」是該款所指之國軍老舊眷村，乃以早年具眷戶資格者由政府提供土地自費興建之住宅為要件。
2.而依58年6月11日軍眷業務處理辦法第60條「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷，無依軍眷，均得申請分配眷舍。但假退伍除役（含退休俸及贍養金人員）及義務役軍人之遺眷，暨給卹期滿發給救濟眷補之遺眷，均不得申請分配眷舍。」、第7條「具有左列情形之一者得申報眷補：一、當事人之父母、妻、子、女（年未滿18歲及未婚者）。……十
六、陣亡官士兵遺族，合於撫卹，而原領有眷補者，准列為遺眷補給。」等規定，以及被告55年2月8日培坤字第311號令修正公布之軍眷業務處理辦法（下稱55年2月8日軍眷業務處理辦法，本院卷第162-183頁）第30條「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷，均得申請分配眷舍。但義務役軍人之遺眷不包括在內。」、第7條「具有左列情形之一者得申報眷補：一、當事人之父母、妻（未任軍公教職）、子女（年在18歲以下未婚者）。……。十七、陣亡官士兵遺族，合於撫卹，而原領有眷補者，准列為遺眷補給。」等規定，可知於55年或58年間僅有「有眷志願役現役軍人」或「陣亡現役軍人經核定眷補之遺族（父母、妻（未任軍公教職）、子女（年在18歲以下未婚者）」方具因未配眷舍准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格。
3.經查訴外人何守綱於55年或58年間並非有眷志願役現役軍人，且年已28歲，此為兩造所不爭執。揆諸前揭55年2月8日軍眷業務處理辦法、58年6月11日軍眷業務處理辦法之相關規範，訴外人何守綱顯不具未配眷舍准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格。渠執55年2月陸軍總司令部土地使用權同意書（本院卷第120頁）、58年10月8日陸軍第一營產管理所土地使用權同意書（本院卷第121頁），於58年6月11日興建並辦理第一次登記取得所有權（本院卷第122-123頁）之系爭27建號建物，應僅屬向陸軍司令部借用基地興建者，尚與眷改條例第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅有間。
4.系爭27建號建物既非眷改條例第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，原告以所執系爭27建號建物之所有權狀，依眷改條例第26條「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身份而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之」規定所為比照享有原眷戶權益之主張，自屬無據。
5.申言之，眷改條例第26條「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身份而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之」之規定，固令不具原眷戶身份而領有房屋所有權狀者得比照享有原眷戶權益，惟仍以眷改條例第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅為前提適用要件。系爭27建號建物於興建時，因起造人即訴外人何守綱並不具當時相關眷舍管理規範所訂之眷戶資格，故系爭27建號建物自非屬眷改條例第1項第3款所指「政府提供土地由眷戶自費興建」者，而無眷改條例第26條之適用。原告稱原處分之作成，有違眷改條例第26條之規定云云，要屬誤解。
㈣原告復稱：55年2月陸軍總司令部土地使用權同意書（本院
卷第120頁）、58年10月8日陸軍第一營產管理所土地使用權同意書（本院卷第121頁），其性質為行政處分之撥地命令，於未撤銷前被告應受其拘束云云，惟查：
1.按「民國85年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱「原眷戶」之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124條之適用。至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」(102年10月22日最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議)，是眷舍配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生之私法關係，非公權力之作用，亦即非授益行政處分。
2.又「眷戶獲配眷舍居住、或獲准撥地在公有土地上『自費興建軍眷住宅（即撥地自費興建）』，該眷戶與眷舍、或眷舍坐落土地管理機關間，係成立民法上之使用借貸關係（無償使用房舍或房舍坐落之土地），嗣因眷戶違約（如出租、出借、經營工商業或私自頂讓、轉售），經管理機關終止與眷戶之使用借貸關係，乃屬『私法事件』，非行政法院所得審判，原審予以審理判決，亦嫌違誤。」(最高行政法院102年度判字第818號判決)，足見，撥地在公有土地上自費興建軍眷住宅（撥地自費興建眷舍），該眷戶與眷舍坐落土地管理機關間，係成立民法上之使用借貸關係（無償使用房舍坐落之土地），而非授益行政處分。是原告稱撥地命令為行政處分，於撥地命令未撤銷前，被告應受拘束云云，亦屬誤解。㈤原告另稱：被告早在101年8月間即接獲○○○檢舉，其內清
楚記載曾於101年8月向被告所屬陸軍司令部提出檢舉等字語，乃被告於知悉近3年，才在104年7月27日撤銷補建列管處分，已逾2年之除斥期間云云，惟查：
1.按行政程序法第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。行政程序法第121條第1項固有明文。然所謂「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。(最高行政法院98年度判字第982號判決、98年度判字第760號判決參照)本件被告係於102年12月9日接獲○○○檢舉原告、訴外人何守綱、何守興等3人應無原眷戶資格，經查察方確知原告應不得依眷改條例第26條規定比照享有原眷戶權益之撤銷事由，此有102年12月9日○○○檢舉函可稽(本院卷第115-118頁，檢舉函蓋有102年12月9日收文章）。是被告於104年7月27日作成原處分，撤銷被告99年8月9日令所為原告比照享有原眷戶權益之核定，尚無逾2年之除斥期間。
2.至原告所稱○○○101年8月間之檢舉函，有關原告及系爭27號建物之內容，乃係指摘原告並非軍人，系爭27號建物之原起造人即訴外人何守綱所執55年2月陸軍總司令部土地使用權同意書、58年10月8日陸軍第一營產管理所土地使用權同意書為偽變造，原告所執系爭27號建物所有權狀為非法取得，應由軍方註銷土地使用權同意書並收回眷舍云云。（參本院卷第305-307頁），該等內容與被告撤銷原處分之撤銷原因，亦即系爭27號建物之起造人即訴外人何守綱於興建時並不具備未配眷舍准於劃撥營地或眷村範圍內撥地自費興建眷舍之眷戶資格，系爭27號建物性質並非眷改條例第1項第3款所指「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，應無眷改條例第26條之適用，並無相涉。被告尚無從自該檢舉函而確實知曉前揭撤銷原因。是原告稱被告撤銷補建列管處分，已逾2年之除斥期間云云，亦不足採。
㈥原告再稱：其已年逾70歲，除系爭房舍外，別無其他恆產，
一旦喪失配售房舍資格，將流離失所，除造成社會問題，並有違政府照顧老人之宗旨，原告信賴授予利益之補建列管處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之「公益」，基於信賴保護原則，被告不得撤銷補建列管處分云云，惟查：
1.本件被告以原處分撤銷99年8月9日令所為原告比照享有原眷戶權益之核定，原即為避免錯誤核撥輔助購宅款項及成本價購改建住宅等原眷戶權益而導致公庫損失，應無行政程序法第117條但書第1款所指「撤銷對公益有重大危害」之情事。
而原告空言其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，並未舉證以實其說，應難採認本件有「受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」不得撤銷授益行政處分之事項。是原告主張其符合行政程序法第117條但書之規定，被告不得撤銷原告原眷戶權益云云，洵屬無據。
2.至原告稱本件撤銷處分後，原告所受財產上之損失部分，係屬原告得否依行政程序法第120條之規定向被告請求補償之另一問題，與原處分有無違法，係屬二事。
㈦綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 10 日
書記官 劉 道 文